沈北新区失地农民安置问题探讨绪论

　　第一章 绪 论
　　
　　1.1 选题的背景及意义
　　
　　加快新型工业化、新型城镇化、信息化和农业现代化建设，是党的十八大提出的一项事关我国社会经济发展全局与小康社会建设的重大战略任务。随着建设进程的逐步加快，大部分城市近郊的农村集体农用地被征转为国有建设用地，造成了相当一部分农民成为了失地农民。失地农民问题关系着农民自身的生存和发展，同时也关系到政府被认同度的问题。失地农民问题不解决好，就会严重影响到城乡一体化进程。目前，失地农民问题已经不只是一个经济问题，同时也是一个社会问题、政治问题，发展到了必须解决的时期，国务院总理温家宝同志在2003 年初的中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计”.目前，我们国家由城市发展、扩张占地而产生的失地农民有 4000 多万人，有研究表明，若照目前我国的城市化发展速度，估计到 2030 年时，我国失地农民的大“部队”就将达到 1.1 亿人，这其中将有 5000 万以上的失地农民会处于一种既失地又失业的状态，而从动态发展来看，这一数字很有可能达到 8000 万人，这是我国社会身份的顺利转变，就成为了当前社会发展和政府施政的重大课题。

　　失地农民因失去土地从而失去了最为基本，但相对稳定的收入来源，同时失地后又没有得到应有的良好安置和处理，再次就业又很艰难，未来的生活又满是风险，没有社会保障，被迫沦为“务农无地，上班无岗，低保无份”的“三无人员”.

　　有些地方政府，为了强行征地，采用了一些不正当的行政手段和司法手段，同时又没能很好的妥善处理所产生的矛盾，导致失地农民与政府之间的各种土地纠纷冲突不断，进一步激化了社会矛盾。根据权威部门的统计，目前群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的 40%,其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的 84.7%,每年因征地拆迁引发的纠纷达 400 万件左右。这种明显带有群体性、组织性、对抗性和持久性的上访事件，会对社会的安定和城市发展造成不可估计的危害。因此，对失地农民安置问题进行全面、客观、系统的深入研究，合理选择实用并且可行的安置方式，深层次的讨论解决失地农民问题的应对方式和策略，对于维护社会稳定，国家可持续发展，具有十分重要的意义。

　　沈阳市沈北新区总面积 89275 公顷，人口 42 万人，2006 年到 2013 年来新增建设用地约 5956 公顷，其中占用耕地 4652 公顷，造成约 49350 人成为失地农民，失地农民主要集中分布于沈北新区道义街道、虎石台街道、辉山街道及沈北新区近郊乡镇。沈北新区作为沈阳北部重点经济建设区，在加快推进城市化进程中所产生的失地农民安置问题很具有代表性。

　　1.2 国内外研究现状
　　
　　1.2.1 国外研究现状
　　
　　早在欧洲，15 世纪末开始，就出现了失地农民，他们的土地大规模的流失，特别是在英国。19 世纪后期，土地产权中，个人所有的说法慢慢消失，取而代之的是土地所有权社会化。为解决公共利益的目的出发，政府对所有权做出了限制，其表现形式就是土地征用。土地征用权变成了政府特有的权力，并得到国家立法的认同，通过法律、法规进行了规定，重点指出土地征用的目的是为了公共利益[1].在如何认定公共利益上，各国的法律也不尽相同，就算是一个国家，每个地区也会存在差异。例如：美国，在公共利益界定的范围上就不一致，除了直接的公共用途以外，现在美国多数法院把“公共用途”扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，不在地主农场的征用[2],甚至与公共用途土地密不可分的其它用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、旅馆等[3]土地征地补偿的构成，国外也有明确的说法。除了土地征用的直接损失补偿外，还指出对土地征地所造成的间接损失也要得到补偿，补偿依据土地的市场价格为基础，在此之上进行协商补偿金额，如协商结果不能达成共识，则可以通过申请仲裁，提请法院进行司法解决[4-5].

　　失地农民的教育与培训工作，在国外的大多数国家都受到了高度重视，而且把失地农民纳入社会保障体系。从 20 世纪 60 年代开始，美国就把如何进行职业培训，提高劳动者就业能力列为社会保障的重要组成部分，不但有利于劳动者的就业，又缓解了失业问题。同时还颁布了相关职业培训和职业教育的法令等保护措施。
　　
　　1.2.2 国内研究现状
　　
　　现今，我国大力推进城市化发展，随着城市的发展，城乡结合地区建设用地量不断增加，从而致使农民大量的失去土地，成了失地农民一分子。这就给我们提出了如何解决失地农民安置问题，国内学术界为此展开了广泛而深入的讨论和研究。

　　刘晓霞（2011 年）她指出，现行的失地农民安置方式单一，且补偿标准过低，无法让失地农民的未来生活得到有力保障，没有可持续性。提出应当改善失地农民补偿安置方式，使其具有可持续发展的空间，能够提升失地农民就业竞争力，维护失地农民合法权益不受伤害，多种安置模式相结合[6].

　　秋实、杨一帆、林冰（2008 年）对当前我国各地区正在经常采用的安置模式（即：集中开发安置、土地入股安置、货币补偿安置、和土地换社会保障安置）进行了深入研究，总结出各安置模式的利弊：集中开发安置，仅仅是把失地农民进行了集中居住安置，而没有进行相应的社会保障，只能用于过渡，而不能做为长久安置使用；土地入股安置，看似可以维护农民长远利益，可也同样存在风险，失败后会让农民失去最基本的生活保障；货币补偿安置，是一种即时利益补偿，无法保障失地农民更加长远的利益和生存保障；土地换社会保障安置，这种安置方式可以解决失地农民的后顾之忧，是一安置模式的创新，但同时也要看到，他还是不能解决失地农民就业和可持续发展问题[7].

　　郭晓霞（2011 年）认为，“追究失地农民问题的产生，其根源应该是城乡分割的二元结构。而城乡分割的二元结构的表现又是城乡户籍制度，严重影响到农民的流动性，同时让农民在劳动就业、教育、社会保障、经济收入等多方面与城市居民存在较大差异。已严重阻碍了我国经济和社会发展，导致失地农民问题日益突出”[8]

　　梁燕（2013）随着城市化进程的加快，大量的农民从农村走入城市，如何加强农民工职业教育问题就突显出来。城市发展出现用工难，而失地农民又是就业难，解决两难最好的办法就是提升农民工的职业技能。通过各种短期培训、文化教育等方式方法，让失地农民尽快的转变成城市的建设者，同时丰富了失地农民安置模式[9].王利军，陈秉谱，杜英（2011）通过对失地农民安置问题的研究分析，提出了存在的主要问题。首先是征收补偿标准过低，分配不合理问题，政府虽明确失地农民在失地后的生活水平不会降低，但由于种种原因，根本无法实现，且标准一旦确定，就会长时间执行，没有考虑到物价上涨等客观因素以及征用土地出让后所带来的增值收益。其次是失地农民就业难问题，传统的农民除了耕种技能外，没有任何职业技能。同时，文化水平又不高，就业培训困难重重。最后是失地农民没有必要的社会保障问题，失地农民失地后没有享受到市民同等的社会保障和待遇，给社会带来了很大的稳定隐患[10].

　　胡岩松（2002）完善社会保障制度，是有效安置失地农民的前提条件，鼓励失地农民自谋出路，提高征地补偿标准为失地农民自行创业提供资金保障，同时要深入探索系统而全面的新型安置模式[12].

　　综上所述，我们不难看出，国内的一些专家学者对失地农民安置问题进行了深入的了解和研究，从中发现了不少的问题，也提出了各自的解决方案。但还是不能全方位的去解决失地农民安置过程中所存在的问题，这就需要我们从创新的角度和开拓的精神去完善失地农民安置模式。本文将主要分析沈阳市沈北新区失地农民安置问题，并寻求有效的解决方法。

　　1.2.3 简要评述
　　
　　通过对国外和国内在处理失地农民安置问题上的学习和研究，我们可以看出，不管是在什么时期，哪一个国家，失地农民安置问题都是一个主要矛盾。国内近年来的文献和理论性研究成果已包含了失地农民安置方式、社会保障体系及失地农民就业、征地制度改革等方面，但还是缺少能够全面而系统的，从可持续性上的深入研究。在看国外对于失地农民安置问题的研究，他们在这一问题的处理上，从安置措施到保护农民权益，都做的相对完善、科学合理。我们在今后的研究过程中，要吸取国外的经验教训，结合我国特点，建立一套有中国特色的失地农民安置模式。
　　
　　1.3 研究内容、方法与技术路线
　　
　　1.3.1 研究内容
　　
　　本文主要研究对象就是沈阳市沈北新区失地农民安置现状，采用理论与实践相结合的研究方法，以沈北新区失地农民为例，通过对沈北新区现行安置方式的全面分析，结合失地农民的实际情况，全面而深入、细致的研究。同时归纳总结实际工作中出现的主要问题，从理论方面深入分析，提出解决方案，从而提出如何完善沈北新区在失地农民安置方式方面的政策建议。

　　1.3.2 研究方法
　　
　　本文对失地农民安置方式做了全面而具体的研究，通过理论实践相结合方法、实证分析法和归纳总结法对失地农民安置问题进行研究。并查阅了大量的文献资料，结合国内外安置经验，归纳总结合理化建议，从而提出适合沈北新区的安置对策。

　　1.理论实践相结合方法。

　　通过查阅大量的期刊及文献资料，学习理论知识，结合实际安置情况，对国内外的地农民安置经验进行分析，提出对沈北新区的启示。

　　2. 归纳总结法。

　　通过对大量的国内外失地农民安置方法及理论进行分析归纳，总结提出合理建议。

　　3.实证分析法。

　　通过近三个月的实地现场工作，对现行的沈北新区失地农民安置方法的分析，发现问题并提出解决问题的对策。

    1.3.3 技术路线【1】