发达国家食品安全监管行政协调机制的经验与启示

　　第四章 发达国家食品安全监管行政协调机制的经验与启示

　　4.1 欧盟食品安全监管的经验

　　制定和完善统一的法律法规，欧盟各国为了实现对内部食品安全监管法规的统一管理，对《食品卫生法》以及《通用食品法》等与食品安全有关的法规制度进行修订与完善，为开展食品安全管理工作提供制度支撑[19].此外，欧盟国家还制定并出台了一系列与食品安全监管工作有关的规范制度，比如实验室检验方面的规定，在两千年，欧盟提出多种食品安全保障措施，比如食品安全法规框架等。这些规定对于二十世纪欧盟农业规模的扩大期间保障食品安全有着极为重要的影响。

　　针对食品安全保障，欧盟对食品进行集中管理[20],成立专门部门，即 FSA,下设多个小组，各司其职。这些部门小组还要面对消费者的各种服务，还组织成员国建立食品卫生以及科研机构。不过，总部即 FSA 的主要职责即为监督食物链，并且也不享有制定规章制度的权力。正是在 FSA 的监管中，欧盟国家的监管体制得以调整。以丹麦为例，该国合并了原先的各个相关部门，而成立食品农业渔业部，这便是其专门性食品安全监管部门。再看德国，则调整了卫生部的相关职能，而成立消费者保护部、食品和农业部，以统一食品安全监管行为，法国也有类似行为。

　　4.2 美国食品安全监管的行政协调模式

　　美国食品监管机构主要有 FSIS、FDA 以及 APHIS 和环境保护局。其中 FSIS 主要负责进出口食品，分布于全国十五个地区，每个地区都设有负责人[21],同时还设有 10 个办事机构。FDA 则负责本土食品以及进口食品安全，主要针对蛋类食品。该管理局所设部门众多，遍布全国各大区域，员工人数众多。环境保护局主要针对饮用水以及农药。

　　APHIS 则主要针对其动植物卫生检查。

　　针对食品安全监督与管理，美国政府建立起了高效、完整的食品安全管理体系与运作机制、行政协调机制，其强调科学和风险管理，以最大限度地保证食品安全。美国食品和药品管理局、环境保护局都具有较强的专业性，从其科学家阵容便能够看到美国对于食品安全的重视程度，如有发现不合格食品，便即刻禁止出售。美国还有专门处理食品安全突发事件的机构，比如农业科研局、法典办公室等[22].1998 年，美国成立总统食品安全管理委员会，委员会的管理者决策者以及下属成员都是来自于各个食品安全监管部门。另外，还成立像食品安全联合研究所之类的专门组织机构，目的在于协调各个食品安全监管部门，以充分发挥其监管食品安全智能。此外，美国在成立了各部门之后，也注重协调各部门的监督管理职能，通过组织协调引导各部门展开沟通与合作。现如今，美国针对各部门职能制定并出台了各项制度与协议，例如，关于联合开展食品安全监管工作的协议，对各部门管理职能进行明确划分；有些协议是针对执法人员的工作培训以及资源共享方面内容而制定的；还有的协议涉及到很多方面的内容，例如，联合调查、分析风险、制定规章制度以及相关标准、管理行政事宜等等。除此之外，美国在 911 恐怖袭击事件爆发后，又制定并出台了《国土安全法》，该法律明确指出：食品和药品管理局有权要求其他相关部门加以协助，一起制定相关工作计划。

　　美国通过各个部门之间的相互监督来确保食品监督职能的实现，从而来对民众负责。美国的三权分立制度让司法部门和其他部门相互制衡，保证了食品安全机构职能的有效实现，而且还让其协调沟通变得更为简单。另外，国会也可以针对食品安全草案中的不合理之处，产生质疑，甚至给予批评。

　　美国食品安全监管工作在行政协调方面，还体现于预警系统及其应用上。预警系统的建立以有效协调沟通为基础，其组成有二，食品安全预警信息管理以及发布检测机构[23].食品安全预警通过健全、透明以及系统的法规制度体系以及落实力度来保证。

　　比如动物药品以及动物食品上市前的审判制度，如果生产商没有获得相应的安全证明，便严禁上市。整个审批流程也极为严谨合理，经过各种资料的汇聚和评估，最终获得审批结果，整个审批过程都记录在册。生产者如对审批结果持有异议，还可以进行申诉，举办听证会，如果行政申诉不成功，还能够在法庭上进行再次申诉。

　　4.3 日本食品安全监管的行政管理方式

　　近年来，日本的食品安全问题发生率较高，由此，政府部门已十分重视食品安全，并且对于其食品安全监管体制产生了怀疑，纷纷要求政府加强对消费者权益的重视程度，改变过去片面强调生产者利益的做法[24].同时也要求打破食品安全监管部门之间的条块分割，以实现风险管理职能和安全风险评估的相对独立性。由此，日本在 2003 年成立食品安全监管委员会。自此之后，其国家食品安全监管组织和政府相关部门职能变化较大。

　　新设立的全国食品安全监管委员会有 7 名成员，而且他们都来至于日本食品最高权威与决策的机构，直接由首相任命，国会批准的来自民间的专家，每届任期 3 年。其主要职责包括：第一，其最主要的职能是评估食品安全风险。不仅要负责组织专家检测与评估食品安全风险，而且要负责明确食品安全风险的等级。以外，它还需要承担给各执法部门提供信息咨询服务的工作，负责解答各项技术的使用技巧。第二，监督风险管理部门的各项业务活动，并给予适当的引导。按照评估与检测风险得出的结果，要求监管部门针对存在安全风险的企业采取相应的措施，防止出现行政违法、行政失职等现象。

　　第三，构建风险信息沟通与交流平台。以增强食品安全监测工作的有效性，为了确保信息具备公开、透明性，食品安全委员会应该在政府相关部门、生产者以及消费者之间建立起公开交流信息的平台，并对风险信息进行综合管理[25].

　　该委员会考虑到维护风险评估工作的相对独立性，有利于减少腐败现象，所以设立了专门调查委员会下设机构，专门负责检查与评估专项案件。该委员会的 200 名成员都是来至于民间的专家，其中有全职的，也有兼职的，但都是 3 年的任期。该委员会又可以划分为：生物、化学与新食品三个专家评估组。其中生物评估组的主要评估对象是食品中的微生物以及自然毒素等；化学评估组的主要评估对象是食品中的添加剂以及农药等；新食品评估组的主要评估对象是食品生产环节使用的饲料肥料以及新开发食品风险等。

　　日本全国食品安全委员会设立了专门管理日常工作的事务局，由 79 人在编人员组成[26].在内阁大臣谷垣祯一任的主持下，其农水省以及厚生省调整了旧有的食品安全监管体系。实现了风险评估职能的相对独立，并且，两省也继续拥有食品安全风险监管职能。

　　以加强风险监管力度为目的，农水省与厚生省开始改革内部机构，进一步强化监管职能。

　　第一，厚生省将用食品医药局替代原有的医药局；增设了很多部门与职位，日本境内的中央政府直接负责管理与检测 31 个检疫所的进口食品。第二，农水省建立消费安全局。该局设立消费者信息长官 1 名，下设农产安全与卫生管理科、消费安全政策科、标识规格科及总务科。

　　关于在对着几个国家的分析，发现我国在食品监管协调机制上存在许多不足，主要集中在行政部门构架不够完善，组织职能不清，监督不力等问题，这些问题在后面章节会着重论述。

　　4.4 发达国家食品安全监管行政协调的启示

　　4.4.1 健全完善监管法律规范是西方国家的普遍共识

　　欧盟、美国以及日本等国家，都非常重视从立法角度，强化食品安全监督管理工作。对此，这些国家注重协调各部门管理职能，并且经常修订并完善与食品安全相关的法律，力求为食品安全管理工作提供充足的制度与法律保障[27].以法律形式明确规定各部门、各机构的之间行为，推动各部门与机构之间达到相互协调、相互配合的局面，形成了系统化的行政协作制度。例如，美国于 1946 年出台的《联邦行政程序法》。英国则将政协助制度纳入地方政府组织法以及其他相关规范性文件中，并明确其执行要求。这些健全的食品安全法律制度，为食品安全监管部门强化自身执法行为，提供了相关制度保障，为构建健全的食品安全监督管理体系，奠定了良好基础。

　　4.4.2 加强部门统一协调和食品风险分析制度

　　根据上述多个国家的食品安全监管以及行政协调模式，我国当前需要从多方面加以努力，其中最为重要的就是协调食品监管各部门关系，对其进行统一管理，例如，卫生部门、质检局、环保部门、工商局、经贸委等等，同时强化他们的法律意识，共同维护的食品安全执法的严肃性和权威性。 从西方发达国家关于食品安全管理模式中，不难总结，食品安全的特点有工作量巨大、周期较长、系统性明显，并且涉及的学科众多，错综复杂，并且从材料生产到餐桌，经历了多个渠道和部门，必须各个部门相互协调配合，管理才会有所成效，仅仅依靠一个部门不可能肩负如此重大的任务[28].

　　同时，我们会发现，我国尚未成立专业部门负责分析食品安全风险，所以对于我国而言，属于一个全新的概念。在这方面，我们既缺乏专业性的人才，又缺乏充足的保障资金。因此，政府基于应该加强对培育各专业人才工作的重视程度，同时给予相应的财政资金扶持，打造出一支由现代科学知识与技术武装起来的专业队伍。此外，要对我国食品安全监督管理信息系统加以完善。分析引发食源风险的原因，所有资料是科学有效的风险分析前提。当前，我国进出口食品和内销食品安全监管因为管理部门不一，使得资料出现了缺失性问题，各种资料相对独立，未能实现共享，所以分析工作效率极为低下[29].

　　4.4.3 建立全程监控体系

　　西方发达国家注重食品安全的整个过程，即从农田到餐桌。但是立法之初，只是监督最终产品。在社会经济不断发展的同时，人们的生活也随之提升，食品工艺也日新月异。在此种形势下，仅仅监督最终的出产产品，远远达不到食品安全监管的最终目的。

　　针对此种状况，欧盟提出了食品生产、加工与销售的全过程监督管理制度，发达国家基本都认同这种安全监管模式，我国可以借鉴并结合本国实际情况摸索出属于本国的安全监管模式[30].