食品安全监管协调机制的基本理论

　　第二章 食品安全监管协调机制的基本理论
　　
　　行政协调是当前运行的食品安全监管体制中必不可少的一部分，这种协调机制就相当于我国其他的行政监管的问题一样，各个部门间为了各自的利益一直各自为政，相互扯皮，政令不通，而对于这些问题又缺乏强有力的约束和监督机制。所以，要想更为全面的保障食品安全，一个完善的食品安全监管协调体系必不可少，这就必须能做到分工明确、高效便民、责任明晰、运转科学等几个方面[11].

　　2.1 政府公共管理与食品安全监管协调的内在关系

　　亨利·法约尔（Henry Fayola），古典管理思想代表人物之一，在其管理著作《工业管理与一般管理》一文中就展现了协调和控制管理进程中都是都是极其重要的方面，该文就计划、组织、指挥、协调和控制等几个方面进行了系统的论述。而公共管理的是政府维护公共利益的有力法律依据，政府可以通过协调和控制维护社会公共利益，协调和控制也成为完成这一过程的具体方式，是政府行政管理的主要职能的一个部分[12].

　　从以下三个方面可以看出食品安全监管协调与政府公共管理之间的关系：

　　（1）食品安全监管协调有其公共属性，政府公共管理的根本目的就是为了维护社会公共利益，而食品监管就是为了给民众提供放心安全的食品。而公共安全同样也是公共管理中的一项重要内容，主要目的是为了维护国家安全、维护公共利益，同时也是社会发展、建设富强民主国家的重要举措。食品安全问题与老百姓的生命安全和利益息息相关，同时也会影响到社会经济的发展和社会的和谐稳定，从这个角度出发，那么食品安全就具有社会性个公共性，因此在这里看食品就是一个甚为重要的公共性问题。因此对食品安全问题的监管是政府义不容辞的责任，政府的有效监管是必不可少的，而政府应按照国家的食品安全标准对食品问题严把质量关，保障食品安全，维护生产者消费者以及社会公共利益，进一步来讲，政府在监管食品安全问题时履行的职能就具有公共性，是在履行政府的一项重要的公共管理职能。在政府履行这个职能时，主要的监督部门在监管的过程中，政府的各部门之间应通力协作，实现行政效果的最大化，政府也就必须在食品安全监管过程中建立健全行政协调机制，确保食品安全监管部门实现由农田到餐桌的全方位监督管理，维护公众生命健康。

　　（2）从政府公共管理的职责看，随着公众对政府职能要求的转变，公共性成为现今政府最核心的价值理念，而食品安全监管又是当前政府一项重要的公共管理职能，任何一项公共事务的最终完成都是政府各部门间通力合作的结果。 政府产生、存在的根本原因是为了创造具有公益精神的意识形态，维护公共服务、公共利益、公共目标，以公民的利益作为公共行政目标的根本原则。

　　（3）从政府公共管理的目的看，政府的最终管理目标就是为了实现公共利益，为公众提供需求的公共服务，我国现在服务型政府也是基于这样的目标而建立的，食品安全关系到民众的切身利益，因此食品安全监管协调是当前政府的一个重要的公共管理目标。 政府各个部门之间协调合作才能有益于实现政府消弭部门之间冲突，对资源配置和行政成本进行合理优化，提高公众服务能力和行政效率，协调各监督部门的监管工作。建立有效的部门间信息共享平台和信息交流机制，有利于政府管理公共目标的有效实现，而确保食品的安全。保障民众的安全健康就是最大公共利益和公共目标的最好实现的阐释。

　　2.2 食品安全监管协调机制的涵义及特征

　　2.2.1 食品安全监管协调机制的涵义

　　从监管协调的职能方面来看，监管协调机制就是食品的链式供应同食品监管部门各自为政的产物。公共管理学中把工作效率的提高作为管理的基础。在公共管理进程中，只要存在社会分工，为了达到管理目的，就必然存在相应的协调和控制。协调指的是政府为了达到某一行政目标，对各组织、部门、人员之间建立相互协调，从而有效提高公共组织工作开展效率，实现共同目标的管理行为，也是政府的公共权力能够有效行使的一个有机的组成部分[13].

　　食品安全监管部门间协调，是指政府行政机构为了确保食品安全而各个部门间进行的协调管理活动。这其中就包括监管体系中协调机构的的设立，职能和人员的配置，制度和法律法规的制定完善，从而形成一个有机整体 .在运作过程中，涉及到各个部门职责的分工，机构的协调，责任的承担等等，合理科学的设置，是食品安全监管过程中能够确保各部门通力合作的关键，使之形成一个执行顺畅、运作高效，监督有力的行政监管机制。

　　食品安全综合协调的目的是实现食品安全的各个环节中进行有效监督和管理，同时需要保证各监督部门之间的协商、会议、交流等形式的合作能够顺利进行，在食品安全监管各部分相互协调、各部门工作有效统筹监管、各部门管理中的共性制度的完善、各部门的执法力量与资源的整合、各级政府之间在食品安全管理方面的职权划分以及消除各部分在管理方面的不足等有着甚为密切的联系，同时也是行政监管部门职能框架和组织重新整合、优化食品安全从生产到最终消费各个环节进行有效监督的过程，从而达到各个环节顺畅、有效的一种全新的管理理念，从这种意义上来讲主要包括食品安全监管协调主体自身的运作和各参与主体之间的合作协调机制两个方面。从这两个方面可以看出，其实质就是政府部门间的横向合作和纵向协调问题，其体现了政府各部门间职能的分工和其在各个环节所承担的角色和责任。具体的涵义主要表现以下几个重要方面：

　　从食品安全监管协调的主体上来看。首先需要对我国食品安全监督主体有相应的认识，对于我国的监管主体的设置方式需要有明确的认识，发挥其重要作用。就我国现行食品安全监管协调模式来看，主要设有中央、省级和地方三个层次的卫生行政部门以及食品安全委员会，其中由卫生行政部门负责主要监管任务，其他各部门负责协调配合。食品安全监管涉及到公共利益问题，因此中央及地方政府在这一过程中就必须承担成公共管理的职能，食品安全的公共属性就决定了其协调的主体必须是政府也必然是政府。另外，为防止我国行政机关在行使行政职能过程中经常出现的各自为政、相互扯皮，政令不通现象，中央及个地方都成立了专门的食品安全监管委员会，起作用就是统筹和协调个部门之间的关系，使食品安全监管能够顺畅地进行。

　　（2）从食品安全监管协调的客体上来看。它的客体主要包括各级监管部门之间的矛盾和各部门间不协调这两个方面。一方面，协调的客体就是需要各个行政部门的踊跃加入，食品安全监管的主体虽然是很清晰的，而在具体的安全问题上涉及的面比较广，一个产品最终流向消费者，使之成为安全放心的食品，就需要协调很多行政机构和部门，因此厘清协调的客体也尤为重要。另一方面，食品安全监管协调部门间的矛盾和行为也就是指各职能部门在履行职能时，都从各自部门的利益出发，各自为政。

　　再加上我国行政职能部门在职和权限两个方面不够明确，在食品安全监管的过程中，有利益的大家都会上，而没有利益需要承担相应责任的时候，大家就相互扯皮，相互退让，形成都不管的局面；其次由于我国各部门之间缺乏有效的沟通，导致在一些问题中出现信息不对称现象，出现重复执法，多部门监管的局面。

　　2.2.2 食品安全监管协调机制的特征

　　在前面章节已经提及，食品安全监管不仅是食品加工企业的企业行为，更重要的是我国政府一项重要的公共管理职能，主要体现的公共管理职能的两个特征：管理性和公共性[14].从管理性分析，管理活动主要的目标是效率，政府活动也希冀在公共职能活动中体现高效，这种高效的产生就必须有完善的协调机制、相应机构的构架。从公共性分析，首先从监管的主体性质来看，无论是卫生监管系统还是食品安全委员会都是政府在行使公共权力，都是对公共利益的一种维护，也是政府应有的责任，以下为食品安全监督工作需要明确的几个方面：

　　（1）直接干预性。食品安全由于其自身的重要地位和特殊地位，而卫生行政部门作为主要的监管协调机制，其他各部门之间相互合作，从而保障食品安全监管问题无遗漏无重叠，提高食品监管效率。因此为了确保食品安全协调的顺畅运行，就必须制定相应的行政法规，设置相应的行政协调机构，建立和完善责任追究机制，完善惩罚机制，通过各种干预措施保证监管工作的健康运行。

　　（2）强制管制性。政府的公共管理职能的主要目标为了实现社会公平，增进社会公正，维护社会民众的公共利益。如果将公共利益任由市场去调节，则很有可能有“搭便车”现象的发生。因此必须政府进行强有力的管制，管制是政府履行监管职能的重要体现，作为政府重要的管理工具，是政府治理社会必要手段之一，也是有效管理社会的有力武器，政府可以合理选择多种治理方式达成治理目标。我国的的行政文化和行政传统告诉我们，缺少政府的管制在我国是是行不通的，食品安全监管作为一项关系国计民生的事情，政府必须发挥其在监管过程的主导地位，实行强有力的监管。

　　（3）服务导引性。食品安全监管过程政府不仅仅进行干预和管制，还应该体现其政府应有的服务性。服务性是政府履行公共职能的重要属性。现在服务型政府和社会的建立，也是这个目标的体现。食品安全监管中行政协调机制就是整合社会资源，降低管理成本，提升各部门的公共服务水平。

　　2.3 食品安全监管协调机制关系

　　卫生行政监管系统是食品安全监管协调体系的主体，而其他监管机制同外部社会环境形成一个有机整体。按照我国行政运作机制的原则，在整个食品安全监管体系中内部各部门的协调是关键，外部协调是内部协调一个重要的补充和完善[15].

　　2.3.1 食品安全监管体系内部的协调关系

　　内部协调指的是监管机构内部各部部门之间的协调关系，包含纵向协调和横向协调两种，包括工作的协调、信息共享的协调等等，涉及到卫生监管部门和各行政部门，是整体的协调[16].

　　（1）食品安全监管体系内部的横向协调。横向协调是不相隶属的单位部门之间的协调合作，在横向协调体系中，我国的监督主体和各协调部门之间是没有纵向协调存在的隶属关系，各个部门间是相互独立、没有制约，因此各部门间的利益冲突相对比较明显，各个职能部门在履行职能的时候往往考虑的是各部门自身的利益，这样利益冲突和不协调的现象出现就见怪不怪了。我国设立由副市长牵头的食品安全委员会就是基于这样利益冲突，委员会的主要职能就是协调各部门间存在的这种利益冲突，解决各部门间职能交叉、机构重叠、事权冲突等不协调现象，从而达到各部门之间职能清晰、权限明确、信息沟通顺畅，效率高校的协调机制。

　　（2）食品安全监管体系内部纵向协调。纵向协调是相隶属的单位部门之间的协调合作，协调部门间多属于上下级关系，其主要负责的工作性质也相同。如各级卫生监管部门、以及其他协调部门之间的协调。各个部门按照行政隶属关系要求，根据各自管辖范围的不同而开展不同的监管工作，各部门隶属不同的上级部门和地方，必然存在利益方面的不一致，容易导致冲突出现矛盾，明确各部门的上下级关系，明确各自隶属，从而对各自的职责范围进行明确，是防止出现矛盾冲突的重要举措，完善的协调机制在其中所处的作用就会凸显出来。另外这种纵向的协调还必须强调权威性的确立，这种权威的确定必须有相应的法律法规建立和完善，用法律法规确定其权威，从而使上下级达到政令畅通。

　　2.3.2 食品安全监管体系外部的协调关系

　　食品安全监管需要充分体现出其“公共性”,这一公共性依赖于社会公众、媒体和各社会组织的社会监督[17].食品的生产、流通和消费主要面向的还是消费者，那么公众就是直接的消费者，他们在食品安全上最有发言权，他们的监督就显得特别的重要，另外媒体和各社会组织的监督，各外部的协调可以分为以下几个方面：

　　第一是食品安全监管与国家司法机关的协调。食品安全极其重要，食品安全问题的发生涉及面特别广，影响特别大。一般视频安全出现问题事故很多都涉及到司法程序，因此有效发挥司法机关在食品安全监管过程中的权力地位，加强同司法机关之间的协调，确保食品的安全，从根本上打击食品安全事故，实现食品安全行政和司法的统一，从而达到维护市场秩序和消费者权益的作用。

　　第二是食品安全监管同行业协会的协调。食品协会的存在能帮助食品监管工作能够协调运行以及监管机制更完善，在食品监管过程中有着重要作用，并能够使政府、企业和市场之间能够得到有效沟通，同时也是实现行业自律、行业行得到规范、行业服务顺利开展以及各行业能够公平竞争的社会组织。

　　第三是食品安全监管同社会民众的协调。食品安全问题与消费者的身体健康状况关系紧密，也是维护公众生命、财产安全的有力武器。消费者既是市场的主体，也是食品安全问题受益者和受害者。违法行为能够被披露需要消费者积极参与行动，通过相关的法律法规维护自身的健康利益也是维护广大公众的根本利益。

　　从食品安全监管协调机制的内外协调两个方面来看，它是建立在各个部门间的相互作用的结果，它涉及部门多面广，从而实现从农田到生产加工再到餐桌的各个环节的全面有效监管[18].

　　食品安全监管体系外部的协调关系就如下面的图片一样：