我国食品安全监管问题与对策绪论

　　第一章 绪论

　　1.1 选题背景

　　衣食住行一直以来都是每个人的生活需要关注的几个方面，随着社会的不断进步，人们的生活已不再满足于温饱，开始关注食品的质量安全，同时也存在少数不法商家生产的食品只为谋取利益而不顾他人生命安全。随着全球化进程的不断加快，食品安全形象也逐渐展现一个国家的形象。食品安全并无小事，由于其在社会经济生活的重要性，国家必须具有相应的法律法规进行规范和监管[1].因此，在 2009 年，我国公布施行《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），该法律法规成为我国食品安全和监管方面的主要法律依据，在其中明确规定了我国行政部门在食品监管过程中应该具体什么职能和作用。该法规规定的监管体制虽然虽然有利于食品安全监管的多重性与多层性，但是在实践的过程中，由于各监管部门之间相互合作的能力有所缺乏，从而不能保证监督过程中能够顺畅交流、明确分工，管理上程序尤为复杂化。

　　而最近几年中，我国食品安全监管问题存在的现象特别突出，特别随着越来越多的食品新闻事件演变成“食品安全事故”,如在 2008 年震惊全国的“三鹿奶粉”事件，更是将食品安全监管中各行政部门沟通协调监管的问题推向了舆论的风口浪尖。而后还出现了塑化剂、有毒胶囊、双汇火腿肠等质量安全问题，每一件都对老百姓的生命安全造成很大的影响，因此今年的“两会”期间就将食品安全问题作为热点提案。而这也使实施四年的《食品安全法》在 2013 年启动了修订，并在 2014 年 5 月，经国务院常务会议的讨论通过了《食品安全法（修订草案）》[2].

　　根据新的法规我们可知，为了防止由于职权的分离所导致的部门之间在协调方面出现的矛盾。国家成立了食品安全委员会，该委员会属于最高层次的协调机构，同时对监管体制做了进一步的的理顺，但是国家对食品领域的管理上仍然主要是以分阶段管理作为主要手段，同时以品种监管的形式进行辅助，这种管理方式使各个食品监督管理部门在对食品监管过程中缺少相互协作，效率低下，部门与部门之间的管理方式比较孤立，没有科学、统一的制度规范，因此，也很难有一套科学完善的食品监督管理体系[3].有鉴于此，本文就着眼于食品安全监管中的行政协调机制进行研究分析。以广东省河源市食品生产加工企业为案列进行分析，对河源食品安全监管过程出现的问题进行探讨和分析，从而引申为对我国食品安全监管建设体系提出一些建设性的意见和建议，以完成这篇论文的目的。

　　1.2 研究的实用价值和意义

　　食品安全关系到消费者的生命安全和切身利益，也关系到企业的发展壮大，在当今我国食品安全事故频发的时候，提出该课题，主要目的是想通过对我们国家食品安全监管协调机制方面存在的问题进行一些有益的探讨，特别是从具体的地方出发，通过对个别地方的研究，从而完善我国食品安全监管体制，为保证河源市食品监督的行政工作能够顺利进行，严密监管食品质量关。本文的研究意义主要包括以下三个方面：

　　1、如何保障食品监督管理过程中各行政机关之间能够协调运作是当前国家非常重视的一个方面，而国内在此方面的研究相对较少。因此，该研究对于我国在食品监管方面的行政体制改革具有重要实践意义和理论指导作用。

　　2、我们将从国内国外两个方面对食品监管过程中的行政协调情况进行对比分析，这将有益于我们学习国外行政协调的先进经验，从而制定出有助于摆脱我国食品安全监管问题目前面临的窘境。

　　3、本文是将河源地区的食品监督管理案例作为切入点，从国内和国外两个方面对河源市食品监管过程中的行政协调问题分析，总结河源市在食品监管行政协调方面存在的缺陷，提出应对性措施和解决途径，从而改善食品监管行政调解机制，加强对食品安全问题的监管，为广大市民百姓创造一个健康安全食品环境。

　　1.3 国内外研究现状

　　1.3.1 国外研究现状

　　与其他所有认识事物的规律一样，人类对于食品安全的认识也是在随着经济的发展和社会的进步而不断发展的进步的，这也是一个认识从量变到质变的过程。以国外学者对食品安全的定义的研究为例，联合国粮农组织（FAO）1974 年在世界粮食会议上就把食品安全提上了日程，并对食品安全的定义进行了权威的界定，他们认为：所有人在任何情况下维持健康生存所必需的足够食物。从这个定义上可以看出，这只是最基本的温饱及健康的基本要素，上世纪八十年代，世界粮农组织负责人爱德华·撒乌玛对食品安全的定义进行深入补充和深化，他认为食品安全就是保证任何人随时都可以购买到自己需要的食品[4].这种全新的定义更加关注了社会中存在的一些问题，比如说一些社会上的弱势群体、妇女、儿童等等。

　　国外学者的研究重点自 20 世纪 80 年代之后就发生了变化，他们开始把关注的焦点转向食品安全的市场行为，何为市场行为，就是指在市场生产、交易过程中对人类的影响。与此同时，研究人员将视角进行了相关的转变和拓展，从以往的宏观研究延伸到了微观层面研究，不如家庭的获取，并进一步加大了对弱。1984 年，世界卫生组织（WHO）在其编写的报告《食品安全在卫生和发展中的作用》中第一次把“食品安全”和“食品卫生”两者的定义等同起来，但后来随着认识的加深，又重新进行了分开的界定。食品安全就是食品在保证其用途不变的情况下进行制造且不会对消费者构成伤害的安全保障。这个定义强调了食品安全是一种对消费者免受伤害的保证。在 2003 年WTO 和世界粮农组织对食品安全问题进行重新审定，开始将对人类健康不存在或潜在的不良影响的重点转向消费者的健康问题。

　　在食品安全方面有突出贡献的美国农业经济学家金赛（Kinsey）总结了对食品安全造成影响的六个关键因素：一、农业生产过程中受到环境污染；二、农业作物在生长时有农药残留；三、生产中大量使用添加剂；四、食品中微生物含量超标；五、新的食品加工技术；六、不断发展的科学技术[5].为了更好地加深人们对食品安全的认识和研究，世界粮农组织 2002 年也举办了世界食品安全讨论会议，在会议中，来自非洲的学者马姆杜？贾布尔（Mamdouh Gabr）做了关于食品安全问题的主题报告，在该报告中，贾布尔教授强调了在对食品安全进行管理时，国际间加强对食品安全信息的交流与共享具有十分重要的意义。

　　从 21 世纪初期开始，由食品加工生产带来的经济效益引起了大家的重视，同时对食品安全还要继续加强研究。近年来，众多外国学者开始就食品安全问题和经济效益进行讨论，将食品安全的成本和效益作为主要研究方面[6].英国食品研究专家安特尔（Antle）在此问题的基础上提出了食品安全管理控制理论，并对影响食品质量的因素划分为两个方面，一方面是不完全不对称因素，另一方面是对称不完全因素，同时做了一个用来计算经济效益的数学模型。另一位英国食品安全研究专家皮罗（Shapiro）有着不同的见解，他认为企业需要保证食品质量安全，从而获得持续的经济效益，这样企业就不会去透支其信誉。当然，学术研究不可能千篇一律，虽然主流思想是赞成政府干预市场，但也存在着不少反对声。其中英国学者格罗斯曼（Grossman）为代表，他认为尽管市场信息的不对称，消费者不能获取安全信息，但消费者仍然可以通过市场调节的作用来达到市场价格的平衡，而不是去依靠政府的监管。

　　1.3.2 国内研究现状

　　我国自古就有“民以食为天”之说，因此对于食品安全，我国历来都比较重视，我国对食品安全的研究最早开始于 1973 年，当时出现了世界粮食危机，而我们国家也存在粮食不能足够供应的问题，因此当时把食品安全定义为粮食的安全。后面随着社会经济的发展，我国学者研究的目标才慢慢转变，对食品安全的研究转向了食品质量安全的研究上来[7].

　　从政治学角度来研究，张涛教授认为食品安全是一个政治问题，这是国家政府对社会民众作出了一个最基本的承诺和基本保障。还有一些学者从社会因素方面进行探讨，并表示食品安全问题并不需要进行额外的监督，它属于一种约定熟成的社会基本性质，不需要额外去界定，而且这种约定是涵盖食品生产、加工、销售和消费的全过程。2003 年陈军史在《食品安全状况分析》一书中对影响我国食品质量安全的因素进行认真探索分析，他把因素除了一些正常的因素外，还提出微生物数量过多造成的疾病、对化肥、农药等的大量使用也是造成食品安全的一些主要因素。

　　我国很多学者也就食品安全体系对其立法、监管体制以及安全标准等几个方面进行研究。主要的代表人物为王风云、赵一民、张晓艳、尚明华他们在《我国食品质量安全追溯体系建设概况》（2008 年）一文中对促进我国食品质量安全体系建设提出了几点相应的建议，他们认为我国食品安全可以从完善法律制度、划分各个部门职能与责任、食品质量安全处理应急体系、品安全风险评估体系、食品安全信用体系等这些方面进行研究[8].有些学者从食品安全的政府管理方面进行了研究，一般在政府部门公共政策的颁发与政府对食品安全的监督管理体现出来。陈兴乐曾经在论文中对我国食品安全监管体制方面的改革和创新提出了一些新的思路和想法。在食品质量安全监督管理方式方面，众多研究学者一致认为需要对食品供应链严格把关，因为许多食品问题都是出现在食品的供应过程中。站在这个角度并支持这一观点的论文有很多，如夏英和宋伯生编写的《食品安全保障：从质量标准体系到供应链的综合管理》（2001 年）等[9].另外也有部分学者对管理形态方面进行了更深入的研究，并就食品安全监管的管理体制方面提出合理建议。

　　从经济学的角度来看，我国有些学者以超市消费为依托进行了食品安全的研究，主要代表人物为钱峰燕、刘建华。他们在其文章《食品质量和商场采购体系改革--以南美洲蔬菜采购体系为例》一文中提出，超市消费作为以后我国民众生活消费的主要载体，政府应该考虑把超市纳入到监管体系中来。除此之外，也有些学者从另外的角度对食品安全进行了研究，比如陈灵在《世界经济贸易组织对中国食品质量安全的影响和应对策略》（2004 年）中提到我国应借鉴发达国家的先进食品监督管理经验以及食品健康标准，从而不断完善我国的食品安全体系建设。

　　对于食品安全监管的研究，国外相对与我国来说，起步较早，研究比较成熟和系统，我国比较晚。国外的研究主要是以经济学的市场调节为主，政府干预为辅的大框架下进行研究的，于他们的经济发展及经济学理论的成熟是有关系的。而总的来看，我国食品安全研究比较落后，研究底子比较单薄。上世纪八十年代后，我国食品领域的研究学者才开始慢慢地对食品安全进行探索性的研究，但由于政府和学界都没开始关注，因此研究的人也比较少，研究的乏味也较为狭窄，直到 21 世纪以来，随着我国食品安全事故大量出现，才引起了政府和学界的足够重视，食品安全的重要性才提上了研究者的议程，许多学者纷纷对食品安全进行研究。主要的研究范围还是从政府监督管理的基础上进行探索。经过一系列的研究后发现，食品质量安全问题的出现是由各方面的原因造成的，中国学者当前一般研究食品质量安全中出现的问题及这些问题是如何产生的，此外还有食品监督协调机制几个方面，总体上来说还存在研究面较小，研究不够深入的问题，实际操作性较差，因此食品安全监管模式的研究还需要许多学者进一步的努力[10].

　　1.4 研究的思路及方法

　　1.4.1 研究的思路

　　本文的思路是以河源市食品安全监管协调机制为研究对象，从公共管理学方面进行研究，对河源地区食品安全监督协调体制上产生的不足进行深入研究，指出了行政管理协调体制对食品监督管理十分重要，进一步总结出改善食品质量安全的科学建议。

　　本文的基本思路如图：

　　本篇的主要特点在于以河源市食品安全监管协调问题作为切入点，对潜在的监督管理中的行政协调问题进行重点分析，提出具有可实践性的优化方案。

　　一、对河源地区食品质量安全监督协调体制总结出了一些具体建议，以更有利于食品安全监管协调工作的顺利进行。

　　二、对河源地区眼前的食品质量安全管理协调中出现的不足进行深入分析，找到河源地区食品质量安全监督管理中出现的问题和食品质量安全和所承受的形势压力。

　　三、借鉴珠三角等地国内的先进食品安全监管协调方式，同时与河源的实际情况相结合，总结出促进食品质量安全监管水平提高的方法和建议。

　　1.4.2 研究的方法

　　本文采用规范的理论分析与案例研究相结合、微观特征与宏观行为相结合、定性研究和定量分析相结合的研究方法，在不同的层面以及侧面上，各有侧重，进而可以实现方法上的创新。在设计总体框架的时候，将还用到文献法、比较分析法以及案例分析方法。将这些定量的分析和理论推论当中的定性分析进行结合，对河源市食品安全监管行政协调现状以及相关机制的设计，给出一个比较清晰和全面的框架体系。

　　（1）文献法：通过对文献资料的分析，对食品安全监管协调机制的基本理论进行了厘清。

　　（2）对比分析法。通过对广东省其他经济发达地方的行政协调体制的比较，来对河源地区食品质量安全监督体制中出现的疑难问题进行总结研究，从而对河源食品安全行政协调机制建设方面提出一些建设性的意见和思路。

　　1.5 本文的基本内容

　　本文将从以下几个方面逐次进行研究：

　　（一） 理论部分，主要是明确食品安全监管与行政协调的相关概念。

　　（二）河源市食品质量安全监督行政协调体制的当前情况、存在的不足。

　　（三）先进国家的经验借鉴（四）河源市食品质量安全监督协调行政体制的原则和对策（五）结论与展望。论述了本文的研究结论与展望。