浙江瑞安城镇化进程中存在的问题及原因分析

　　第 4 章 浙江瑞安城镇化进程中存在的问题及原因分析
　　
　　4.1 浙江瑞安城镇化进程中存在的问题

　　城镇化是一个极为复杂的问题，会带来经济模式、生活方式和社会发展的巨大变化，在整个推进、变化过程中，随时都可能出现各种问题。浙江瑞安在瑞城镇化进程中也不可避免地出现制约城镇化发展的问题。

　　4.1.1 生态环境恶化

　　随着城镇化进程的推进，为适应发展需求，大量建筑拔地而起，城市变成了一座钢筋水泥丛林，清风明月与鸟语花香不再，资源严重透支，生态遭受破坏；随着城镇化进程的推进，农村人口大量向城市集中，过量的人口负荷对河道、绿地造成极大的破坏，违章建筑乱建，生活垃圾乱倒。像飞云河道污染段，周边是外来人口集聚点，河面上漂浮着大量的居民生活垃圾；随着城镇化进程的推进，工业化发展加快，大量的工业污染伴随着工业企业产生，像塘下上金河道污染段，大量工业"三废"排放，河面上是整片的散发着恶臭黄色污染物，严重危害群众的生命健康。

　　4.1.2 区域发展不平衡

　　地区经济发展水平的高低决定地区城镇化水平的高低。由于区域经济发展的不平衡，必然会导致城镇化非均衡发展。目前，浙江瑞安的城镇化整体水平仍呈东高西低态势，塘下等东部发达地区的城镇化水平远远高于高楼、湖岭等西部山区、半山区。塘下镇是浙江省 27 个中心镇小城市培育试点之一，常住人口 17.09 万，外来人口 11.03 万。塘下汽摩配产业是全国汽摩配生产的主要基地之一，是瑞安"中国汽摩配之都"的最重要的组成部分。2012 年，塘下镇 GDP（地区生产总值）达到 119.2 亿元。湖岭镇总人口 2.35 万 ,GDP（地区生产总值）19.39 亿元，不足塘下镇的 1/6.湖岭等山区农村建设落后，基础设施不完善，城镇规模偏小，城镇化水平普遍较低。

　　4.1.3 产业结构不合理

　　2013 年，浙江瑞安地区生产总值（GDP）635.95 亿元，其中第一产业增加值为 19.11 亿元，比上年下降 1.9%,第二产业增加值 319.53 亿元，比上年增长 10.2%,第三产业增加值 297.31 亿元，比上年增长 9.4%.

　　从数据可知：浙江瑞安工业经济和第三产业增加值均稳健增长，国民经济三大产业的比重为 3.0:50.2:46.8,第二产业所占比重较大。与发达国家相比，例如：美国三大产业比重为第一产业：1.8%、第二产业：22%、第三产业：76%,第三产业占绝对比重。相较而言，浙江瑞安的第三产业比重明显不足，不利于城镇化的有序推进。

　　4.1.4 城镇化规模过小

　　人口数是反映小城镇发展的重要指标，相关研究数据表明，小城镇聚集效应一般需要总人口超过 5 万人、镇区人口超过 2 万才有可能产生。2013 年，浙江瑞安有 3 个街道乡镇（东山街道、南滨街道和陶山镇）常住人口未超过 5 万。

　　聚集效应无法产生，这在一定程度上导致浙江瑞安的小城镇发展过于分散、规模过小。规模小则发展空间小，影响范围小，对资金的吸引力小，对资源的利用能力小，将严重影响城镇功能发挥。此外，基础设施配套水平的高低对小城镇聚集效应的发挥有重要的影响。浙江瑞安中西部地区的基础设施配套水平不高，例如高楼、湖岭等地城市交通仍不十分便利，道路破坏严重部分公路更是长年失修，垃圾处理和污水排放等城市净化工程落后，非农产业基础薄弱，农村缺乏就业机会，大量劳动力外流，直接影响小城镇聚集效应的发挥。

　　4.1.5 城镇基础设施压力大

　　随着城镇化进程的加快，大量人口和产业向城镇聚集，瑞安城镇基础设施支撑能力的不足已经凸现。据统计，中国城镇化水平每提高一个百分点，就意味着约有一千万农村人口转移到城镇.近年来，城镇基础设施压力不断加大，市政公用行业的发展已经无法完全满足城市发展的需要：不尽完善的公路站场设施无法承载高速增长的公路客货运输量；现有的公共交通线路不能满足日益扩大的城镇范围；当前的航运建设投入难以满足航运快速发展的需要；不完善的城市生活垃圾收集、分类系统、效率低下的集中垃圾填埋处理场远不能满足城镇发展要求，供电压力大无法满足全市生产、生活所需全部电量。一旦城镇化速度超越基础设施支撑，就势必会反向影响城镇化进程，延缓城镇化速度。
　　
　　4.1.6 农民工社会保障少

　　第六次全国人口普查快速汇总数据显示，浙江瑞安外流入人口为 49.53 万人，占全市常住人口的 34.77%.这些外流入人员大部分为我们所谓的农民工，他们就业岗位不稳定，流动性强，参加社保后社保关系随着工作的变动而不断转移，变动程序繁琐又麻烦，因此大部分农民工选择放弃社保而直接以工资的形式领取。瑞安的农民工工伤保险和医疗保险刚进入起步阶段，农民工参加社会保障情况不甚理想，目前大部分农民工没有享受到按国家有关规定的法定的保险。当前这种对农民工的社会保障欠帐的短视行为，暂时降低了企业运营、城市发展成本，但是将严重影响城镇化的持续发展。

　　4.2 浙江瑞安城镇化进程中存在问题的成因分析

　　4.2.1 城乡二元结构的制约

　　我国实行的是城乡分割的二元体制，在身份上把城镇居民和农村居民分为两个群体。随着城镇化的推进，城镇的发展需要大量的廉价劳动，就业和收入吸引着大批农民蜂涌入城，但受制于二元户籍制度，农民进城务工，在城市工作生活却不能获得市民身份，无法在城市安家落户，影响城市的稳定。

　　城乡分割的二元体制为城镇管理带来巨大压力。我国通过户籍实现对流动人口的管理，城乡分割的二元体制一方面使得农民在就业、子女教育、医疗、公共文化服务、社会保障、住房等公共服务领域无法享受和城镇居民相同的待遇，农民工的合法权益得不到保障。另一方面，由于人户分离，流动人口的大量出现又给人口统计和城市管理带来不便，已成为当前城市管理中需要研究和亟待解决的重要问题，成为阻碍当前城镇化步伐的重要屏障。

　　4.2.2 发展资金制约

　　城镇化是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就。城镇化建设一般来说要持续多年，因此推进城镇化需要源源不断的资金供给，这部分建设资金的数额是极其庞大的大型的国家级道路建设需要上百亿资金的投入，这就给城镇化资金供给带来很大的挑战。首先从资金总量上看，浙江瑞安属于东部沿海经济较发达地区，民营经济繁荣发展，资金总量庞大。其次从资金结构上看，城镇化发展资金空缺主要为公用事业的建设资金。例如，城市的道路建设、公共交通、供水、供电、排污、卫生等，还有其他公共服务业资金，所需资金是一个庞大的数量，一般来说财政主体难以负担得起。虽然浙江瑞安社会资金总量多，但多为民间资本，虽然小城镇的投资融资方式多样化，但总的说来城镇建设融资能力较弱，民间资本较少涉入，政府部门的投资仍然是最重要的，小城镇基础设施建设多元化多渠道投资体制尚未建立。在瑞安各类企业、个人参与投资的相对较多，但因为不能充分调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来，因此城镇化发展进程受资金结构制约。

　　4.2.3 土地制度制约

　　我国现行的土地制度严重制约城镇化的进程。首先，阻碍了农村剩余劳动力的转移。依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，农民集体所有土地的使用权，不得出让、转让，或出租用于非农建设。农民只能使用土地进行农业生产，大部分农村的劳动力受困于土地而选择留守农村，制约劳动力转移。

　　其次降低城镇化的质量。我国现行的土地所有权分为国家所有和农民集体所有。农民仅对自身拥有的土地享有使用权，农民不能私自改变集体土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上盖房出售。农村土地只能通过政府征收进行转移，在这个过程中，农民可以获得一定的拆迁征地补偿。土地补偿与出让价之间存在巨大的差价，这部分溢价流入政府和开发商手中农民无法享有，也就是剥夺农民应有的土地增值收益，容易导致拆迁户和政府对立冲突，激发社会矛盾。

　　最后加剧用地矛盾，阻碍发展。由于土地流转困难、用地不足，建设用地调剂受到制约。从浙江瑞安的用地需求来看，用地供需矛盾突出。随着浙江瑞安城镇化进程的深入推进，基础设施建设力度的不断加大，如道路、便民中心、活动中心、城镇绿化广场建设都需要大量的建设用地指标；而且随着工业的快速发展，企业用地矛盾日益突出，尤其是小微企业经济发展空间愈加紧张。用地矛盾已成为制约城镇化发展的主要因素。

　　4.2.4 城镇规划制约

　　规划是城镇建设的指向灯，指引城镇的发展。目前浙江瑞安未形成布局科学的城镇体系和空间格局，浙江瑞安的建制镇、农村基本处于无序的发展状态。

　　由于过于追求经济增长和扩大城市规模，导致中心区过度拥挤，不同程度地存在人口膨胀、水资源短缺、交通拥堵等问题。一方面规划滞后，总体规划跟不上城镇发展速度，对城镇化发展遇到的问题缺乏遇见性。道路总体规划不科学，造成城镇交通拥堵。区域规划不合理，导致工业生产和居民生活在一片区域，生活质量地下；另一方面管理落后，城郊、农村脏乱差现象严重。城市规划和管理脱节，基础设施缺乏统筹规划，城市综合管理水平低，影响城市发展，制约城镇化有序推进。

　　4.2.5 社会保障制度制约

　　我国现行的社会保障制度还不能完全适应经济社会发展的需要，存在不少问题：一是保障制度的属地性。我国的保障制度与户籍结合，所以农民在进城后，难以享受就业、教育、医疗、社保、住房等方面的社会保障。农民对城镇缺乏认同感，难以融入城镇发展，不利于城市集聚。

　　二是城乡保障水平差距大。在现实生活中，国家的社会保障资金大部分投向了城市。而且城市筹资制度较为完善，对于各种社会保险的缴费主体、水平和方式都做了详细的规定，保证资金及时到位；而农村社会补助较少，保障制度体系、筹资方式不完善，社会保障资金难以落实到户。所以与城镇相比，农村社会保障总体水平低、保障项目种类少、社会化程度低。