牡丹江特色城镇化建设中存在的问题和原因分析

　　第 4 章 牡丹江特色城镇化建设中存在的问题和原因分析

　　4.1 存在的主要问题

　　近几年来，牡丹江先后出台了《牡丹江市新型城镇化建设实施方案》，具体实施了并村上楼、小城镇集聚、农垦森工带动、产业带动等八种类型的新型城镇化建设模式，目前全市已有一百多个行政村完成了新型农村社区的改造，下一步将在适当的条件下，进行村屯合并，对现有的资源整合，逐步实施城镇化改造。牡丹江地区在新型城镇化道路发展上尽管已经取得了明显进步，某些重点乡镇已经建立起了现代体系，但与先进地区的沿海和内陆部分发达地区对比，仍然存在较大差距。通过理性地分析这些存在的问题，发现制约牡丹江特色新型城镇化路径的突出问题有四个方面：

　　4.1.1 新型城镇化发展水平低，格局差，缺少特色支撑产业

　　牡丹江地区现有 5 县（市）4 区，从人口来看（不含区），中心城镇常驻人口在 20 万以上的没有，中心城镇人口达 10 万人以上有 3 个；而且城镇主要以农业为主，二、三产业不发达，没有结合当地物产而形成“高、精、深”或较大的产业，直接制约城镇化发展，导致进入城镇的农民就业和生计难以保障，根本原因就是中心城镇缺乏特色支撑产业。一是差距大，比如东莞市近 4 年城镇化投入资金近 2500 亿元，城镇化率达 90%以上，2012 年财政收入近 900 亿元，所属 32 个镇全部入选中国千强镇①.而牡丹江地区城镇化率虽然超过了35%,但按户籍人口计算则仅为 25%左右。新型城镇化建设任重而道远。二是牡丹江“小城大村”的不平衡格局、“城是城、乡是乡”的二元格局、“以农为主、经营分散”的网状格局制约了特色新型城镇化的推进速度和工作效果，需要立即寻求出口。三是在产业兴镇的聚合力度上，推进新型城镇化建设的相关政策改革广度上，城乡一体化的深度上还有较大的差距，除了以黑木耳食用菌为主东宁县绥阳镇，以响水大米为主宁安市渤海镇外，其他县市区还没有形成一批有特色的、有竞争力的、知名度高的村镇。

　　4.1.2 “资金、土地、人才”三大因素制约

　　牡丹江大部分村镇经济实力较差，缺乏稳定的资金源，各村镇更没有城镇基础设施建设资金，资金投入不能满足于城镇发展的需求。据测算，每增加一个城镇人口，可带来 10 万元的城镇固定资产投资，带动 3 倍于农民的消费支出。

　　按此计算，今后几年牡丹江要实现 50%的城镇化目标，需要约 500 亿元的城市建设投资。质不高和量紧缺制约土地利用。新型开发区建设和城镇建设都需要有更多的土地指标，现有指标远远不能满足需要，土地供需日常紧张。有的开发区项目存在着土地粗放管理、土地闲置等问题。人才是最大的瓶颈制约，人才的支撑作用不足。主要表现在推动新型城镇化发展的人力资源的量和结构状况出现了不可满足的断档层。

　　4.1.3 体制机制不够创新

　　虽然尝试多年求证探索，在推进城镇化发展的最大障碍有诸多问题。如政策方面的原因有二元体制户籍制度改革没有被完全打破，市场在城镇化发展上的决定性作用还没有的到充分发挥，务工农民子女平等义务教育、保障务工人员的同工同酬、保障农民土地增值均衡收益、农民的市民化等。新型城镇化建设过程中需要管理人才和专业技术人才，农技推广需要农技人才，这就产生了大批高素质人才与农村存在大量富余劳动力间的矛盾。

　　4.1.4 社会公共服务和保障体系落后

　　良性互动体系需要解决主要矛盾。落后主要表现为城乡的公共教育、公共交通、公共卫生、公共文化、公用设施等方面，和城市的比较有着天壤之别，城市的公共服务体系保障既完善有全面，而农村却还没有达到公共服务均衡化的保障措施。只有加快落实公共服务均等化，才能化解城乡一体化同步发展。

　　4.2 成因分析

　　自从开展城乡统筹一体化以来，牡丹江的城镇化并没有明显的改善。主要原因一是牡丹江地区大部分县（市）区政府部门融资手段和持续投入能力有限，社会资金还没有充分参与到城乡统筹重点领域的建设，普遍存在资金不足的问题。二是工作进展不平衡。部分县（市）区、重点镇和新农社区工作推进慢、启动项目少、进度相对落后，部分县（市）区相关机构仍不健全，影响到工作推进。三是配套政策制约问题仍然突出。尽管省、市和县（区）在户籍、教育、卫生等方面提出了一些引导农民进城的优惠政策，但往往受国家和省现行政策所限，政策突破难度较大。城镇建设资金不足，小城镇缺乏必要的规划和引导。

　　目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力。例如牡丹江，工业产业在税收经济中占的比重小，财政收入几乎全部上缴，没有可持续财力投入，难以挤出有效地资金支持城镇建设，有的乡镇在小城镇建设中因此还欠下沉重的债务。

　　目前的情况是牡丹江地区各乡镇的城建管理机构不健全，机制尚不完善，在城镇周边存在着建设用地和农田用地有矛盾，部分地区存在与农民争地的表象；城镇的规划也缺乏必要的长远有效的功能分区，没有形成地域特色。部分农民特别是失地农民的生产生活生存的后期保障问题没有妥善解决。

　　4.2.1 城镇化发展意识不够强

　　特色新型城镇化与过去传统意义上的城镇化相比有新内容，注重了生态环境统筹、产城结合统筹、经济社会统筹等内容。从调研的情况看，目前很多基层的干部和农民对推进特色新型城镇化建设认识不清晰。一是对对新型特色城镇化的内涵认识不足，对新型特色城镇化“特”在哪里缺乏全面的理解，仍然固守传统的思维定式，片面认为推进新型特色城镇化就是多盖楼，搞城市扩张。二是新型特色城镇化的理念认识不够。不能正确看待新型城镇化在发展城镇经济中的引导作用。三是对推进新型城镇化缺乏必要的信心，片面认为靠上级政策，下面做工作难度大、急不的，产生了过多的等靠思想，以上这些意识直接影响牡丹江地区新型特色城镇化进程的加快推进。

　　4.2.2 城镇化建设投入资金不够足

　　牡丹江是中国的我老工业基地之一，这些年来，经济基础始终是发展不够快，直接导致了政府部门财力弱，对新型城镇化建设投入明显不足。在今后一个时期里，财政资金用于城镇化建设的增长潜力有限，信贷资金不宜短存长贷，难以适应新型城镇化规模大、周期长的需要，社会资金逐利性强，加之公共领域进入门槛的限制，难以充分发挥作用。社会资本的市场运作机制还不完善，相关的规章制度和保障措施没有相应的建立。制约影响牡丹江地区新型城镇化建设的瓶颈主要是资金投入不足。要大力推行市场化运作城镇基础设施建设，提高投融资市场化程度，同时规范当地政府融资规范。

　　4.2.3 城镇化建设过程中规划不够完善

　　在以往的城镇化建设中，存在着规划滞后现象，特别是许多规划都涉及到基本农田保护的问题。在国家宏观调控的形势下，这些规划已无法执行。因此，特色新型城镇化建设的提出和推行，一定涉及到对原规划的大幅度调整。同时，在原有的城镇建设规划编制中，还存在着系统不完备的问题，规划于规划之间缺少相互衔接和配套。另外，在执行规划中存在随意性较大和缺乏应有的“刚性”原则，多地的规划受制于此，使很多该规划完善的地方至今形不成新型城镇化建设的良好环境。牡丹江地区的县（市）区存在老城区规划落后，新城区规划落实不够完善，规划不到位。如牡丹江老城区的人口密集区，没有地方增加公共卫生间等基础设施。老城区规划层次低，功能少，人口较密集，如宁安市大多数人口都积聚在通江路两侧 1000 米内，东宁县都积聚在中华路两侧 1000米内。近几年新开发的新城区服务设施存在配套不完善，高层住房密集，门市房价格昂贵，如牡丹江江南城区虽然高楼林立，但商场、医院、学校，娱乐等公共服务基础设施有待完善。

　　4.2.4 城镇化建设过程中与管理不够完善

　　在新型城镇化的推进过程中，最突出的是重建设轻管理的问题。工业化和新型城镇化的融合推进，要求政府更多的还权于民，实现社会管理主体的多元化，做责任政府、法治政府和服务政府，形成以社会为主体的“小政府大社会”的局面，这就需要加快培育和完善社会中介组织和自治组织。在加快新型城镇化的进程中，村级自治组织的功能如何更快地向城市社区职能转变，也是新型城镇建设的重要课题，这对于广大农民尽快地融入城镇文明的生活方式，在推动农民的市民化进程中起着相当重要的作用。牡丹江现已赋予十八个重点镇的“强镇扩权”的权力，使其在机构设置、财政安排、规划建设等区域管理职权。

　　然而，由于历史原因、地理环境、经济基础、资源秉赋等的差异，在新型城镇的强镇扩权中，各个镇面临着各自的实际问题，需要我们把原则性和灵活性结合起来，在保持政令统一中，在统一标准的基础上，有所侧重，区别对待。

　　4.2.5 城镇化建设中工业化不够强

　　城镇的工业化的进程是制约着新型城镇化的发展的瓶颈。当前，老工业基地的牡丹江经济发展面临着产业结构优化升级与转变经济增长方式的双重任务，只有双重任务的解决，才可以提高经济效益，积聚更多的财源，同时也为新型城镇化拓展创造空间条件和资源基础。加深一步说，就是增长方式的转变和经济结构的优化升级，生产性服务行业也将对科研、教育、金融等产生需求，从而推动了新型城镇建设中第三产业如商业、贸易业的繁荣兴旺与健康发展。

　　如宁安市的渤海镇位于唐代渤海国遗址内，受制于政策的限制们不能很好的开发新型城镇化建设。

　　4.2.6 城镇化过程中管理经营不够完善

　　近几年来，随着新型城镇化的推进，各地在交通运输、信息通讯、社会治安、矛盾调处以及生态环境治理等领域管理不断加强，但是，新型城镇化建设是一个可持续的发展过程，不仅仅要求管理者从单一管理走向多元化管理，而且应该把“经营城镇”的问题作为新型城镇化主要任务。新型城镇化产生的第三产业迅猛发展，是赋予新型城镇化的重要内容，这就需要有一批懂得经营和管理新型城镇的人才，要制定培训计划和引进高精尖专业人才区服务新型城镇化的建设。