政府危机公关的新理念

　　第五章 政府危机公关的新理念

　　传播大师李普曼在论述政治家和舆论治国的关系时强调，政治家要么塑造舆论、引导大众，要么服从舆论。面对在新的历史条件下，新媒体技术的发展使得信息传播的渠道、方式和内容，相比传统媒体更加多元化、复杂化，管理的难度也增大了。以互联网和手机短信为代表的新型媒体，其信息来源更加多源、传播路径更加复杂、互动平等交流的影响力在青年一代身上更加明显。为此，能否驾驭新媒体的运作和舆论导向？如何科学、正确地看待和处理网络舆论及其监督？

　　都成为摆在当代政府面前的重要问题。

　　5.1 从"开关振荡"转向"阻尼振荡".

　　大众传媒的出现源于资产阶级反抗封建统治的需要，传媒成为国家权力机构的一部分。传播学创始人施拉姆曾指出，大众传播媒体的社会责任应由政府、媒体自身、一般大众三方共同承担，缺少任何一方都无法完成这一使命。施拉姆进一步认为，大众传播事业的责任问题，乃是媒体、政府与大众三种力量间的微妙平衡关系。完成传播方面所必须完成的主要责任在于媒体，基本义务则属公众。[53]

　　在我国，新闻媒体是党和人民喉舌，坚持党管媒体不能变，党管干部不能变，党管舆论导向不能变，毫不放松地不断加强和改善党对新闻工作的领导。在传统媒体环境下，党通过调控舆论的两级传播方式来控制舆论，即首先是组织传播，党和政府把信息传给媒体；其次是大众传播，媒体将信息加工后传向受众。党通过控制二级传播中的第一级传播，即控制信息到达大众传媒，控制媒体本身，来实现舆论治国，取得了巨大成功。[54]

　　但在新媒体环境下，纯粹的舆论"开关"模式受到了越来越大的挑战。

　　在电路中，开关的作用是联通或者切断电路，从而影响电流的运动，形成"开路"和"通路".与电路相类似，在社会信息的循环过程中，党通过直接控制媒体这把开关来使得信息循环畅通或者中断。特别是危机信息和一些负面信息，由于直接关掉后，根本没有进入社会信息的流动循环过程。这对于营造稳定和谐的社会发展环境有着积极意义，但物理学表明在开和关的过程中，引起的振荡是最大的。在社会信息流动的通路中，纯粹的"开"或"关"对社会造成的振荡也是最直接、最明显的。

　　在物理学中，大小和方向都做周期性变化的电流叫振荡电流，在电磁振荡中，如果没有能量损失，振荡电流的振幅保持不变，这种振荡叫做无阻尼振荡，也叫做等幅振荡。任何电磁振荡电路中，总存在能量损耗，使振荡电流的振幅逐渐减小，这种振荡叫做阻尼振荡（Damping Coefficient），或叫减幅振荡。与此项类似，对于危机信息，使其能在媒体通道中自由传播，危机信息通过在社会群体间的阻尼摩擦，互相激荡，进而达到危机信息的平衡，缓解紧张局面，进而有利于危机的化解。

　　美国着名未来学家托夫勒在《力量转移》中指出，信息和知识的垄断形成特权，而随着信息技术的发展，从前是在某些领域垄断的知识正在逐步扩散，例如医学知识和法律知识等等，不再是医生和律师专断的领域。[55]

　　同样，政府对信息的垄断和封闭，会导致特权，而一旦相关信息公开，而会引起剧烈的社会振荡。

　　满清的闭关锁国，对外部信息的盲目封锁，导致了中国近代百年的动荡。而新中国成立后，美国等国家的封锁，导致了我们对西方世界信息的极度匮乏，以至于我们在改革开放后，信息由"关"到"开",欧美的政治、经济、生活等信息的大量传播进来，也导致了人们思想的极度震荡。

　　危机传播最大的干扰是流言和谣言，流言和谣言从本质上讲也是一种舆论，然而它歪曲了事实真相，具有极大的负面效应。在信息渠道多元化的今天，流言和谣言光靠"堵"是堵不住的，更重要的是要靠主动积极的疏导和引导。新闻传媒特别是主流媒体要充分运用自己在公众中的影响力，努力营造化解危机的"意见环境",要有效地应用包括内容提示、说理和诉求等说服性传播的技巧，充分发挥"两级传播"和"意见领袖"的作用，更多地采用"议题设置"等手段，对社会的认知、态度和行动进行全面的引导，"利则扬之，坏则毁之",使舆论朝着有利于将危机转变为转机的方向发展。[56]

　　在传统的大众传媒环境下，我们党的"开关"舆论模式毫无疑问取得了巨大成功。党的宣传部门为媒体报道制定了一整套"潜规则",并且根据事件的轻重程度及时监督媒体的报道口径和态度。但 2003 年的"非典"事件暴露了"开关模式"的极大弊端，成为"开关模式"向"阻尼振荡"模式转变的转折点。在"非典"前期，由于传统的思维模式和舆论监管模式，关于"非典"的相关信息被"关"在大众传媒通道外，而在信息化和传播手段多元化的时代，"非典"信息借助手机短信和互联网迅速传播。监管部门盲目的将危机信息关在媒体外，主流媒体的错位，流言和谣言的泛滥，导致了社会的震荡。党中央及时决定开启大众传媒的信息传递通道，将"非典"信息和预防知识第一时间传递给大众，主流媒体对"非典"信息的大量传播缓和了社会的紧张气氛，最终战胜了危机。"非典"时期乃至"非典"结束后的今天，相关预防传染病的知识和信息仍在传播，包括"禽流感",各种信息在社会不断的整合激荡，最终形成了一种生活态度，这是阻尼振荡舆论模式的重大成功。

　　在我国，大众传媒作为党和人民的喉舌，在把关人机制的作用下，媒体在很大程度上代表着党和政府的声音。但以互动和参与为特点的网络媒体兴起之后，传受双方的关系发生了很大变化，其界限日益模糊，传统的守门人制度趋于弱化，甚至出现了无法守门和无人把关的情形。因此，对于危机信息，总会通过新媒体的通道在社会上传播，政府与其被动关闭，不如主动公开，争取信息主动权。相信人民的智慧，相信人民的鉴别能力，信息在社会上来来回回做阻尼振荡后，必将会恢复到合理的位置。

　　机械式的开关原理运用在复杂的社会舆论系统和互联网虚拟环境中是不科学的、至少是不够恰当的，"0"和"1"的简单管理，很难长效阻止和关闭多通道、多语境、多信息、多符号、多情绪的舆论流通的时间和空间，使用不当就会产生强烈震荡，有时甚至效果适得其反。"关"意味着被关的通道其正面的舆论通道也自我关闭，使信息和正确舆论导向更加不对称；"关"意味着正面舆论不够有力，正面的观点缺乏自信。

　　5.2 从"封闭"转向"开放".

　　现代政府与民众经常互通信息，及时把决策告知给大众，是取信于民、顺利执政的前提条件。一切奉行民主制度、现代政府，都会将公共信息，特别是危机时刻的信息，及时传递给民众，这是现代政府同封建政权、明智政府同愚钝政府、傲慢政府同谦恭政府之间重要区别。[57]

　　在现代政治文明中，政府的社会管理除了运用法律、道德和行政手段外，还必须寻求新的管理方式。当今世界，信息时代挟全球化浪潮滚滚而来，政府的管理必须建立在信息公开的基础上，政府官员和民众不断开展平等对话，让行政管理贯穿于公共关系之中。在政治文明中，任何一位公民都有权利了解除法律特别禁止的国家机密以外的信息，了解政府的执政行为和运行状况。媒体是连接民众和政府的通道，如果政府拒绝向媒体公布政务和信息，特别是危机信息，将直接违背宪法及相关法律，并且会加剧危机事件的恶化。

　　是公开政治还是秘密政治，这是现代文明政府区别于黑暗政府的基本特征。

　　信息的透明和畅通是现代文明整治的核心，在信息高度发达的今天，政府掌握的信息，包括危机信息，传播的越早、越多、越准确，就能越快的引导民众从错误信息中走出来，有利于维护社会的安定和政府的权威。一些涉及国家、民族和公共安全的事件，通过新闻发布如实地向民众说明情况，动员和组织人民完成紧迫的任务，成为现代政府执政的重要方式。

　　2005 年 11 月 26 日，国务院总理温家宝前往哈尔滨视察，对黑龙江两省当局处理事故的手法十分不满，下令彻底调查事件，追究相关人士责任。据了解，爆炸发生后八小时内，吉林官员就知道化学污染。吉林官员把水电站开闸放水，以冲淡污染的浓度，企图藉此解决问题，不惊动民众。结果，缺乏可信度的解释使各种流言不胫而走，引发民众恐慌还掀起抢购热潮，不少人携家带眷离开哈尔滨，空港及火车站人满为患。真相到底怎样？市民急需了解。一直到 21 日晚间，省官员向中央政府紧急请求援助和指导后，哈尔滨市官员才决定结束隐瞒。22日凌晨二时，也就是哈尔滨市当局接到北京指示约两小时后，当局宣布实情。一天后，中共中央证实发生"重大水污染事件".

　　同样是危机事件，以"开放"心态处理，效果迥然不同。2003 年 3 月 31 日下午，杭州市一所小学里发生爆炸，造成数名学生受伤，杭州市政府通过新闻媒体在"第一时间"对事故的发生和原因作了报道，这既是对公众知情权的尊重，也是政府能解决好问题的自信，对此新华社还发表了《公开通报又何妨》的评论。

　　爆炸是因一名学生携带旧炮弹引信玩耍而引起，由于及时通报了情况，家长和居民没有人恐慌，校园也很快恢复了平静。[58]

　　在危机事件中，公众知情权的满足有量上的要求，也有质上的要求。从量上来讲，我国政府部门掌握着社会信息资源中 80%的有价值信息和 3000 多个数据库。如果能在不泄漏国家机密、不违背某些政策的情况下，这些信息都能够被有效公开，无疑人们在信息总量的占有上有了绝对优势。从质上来讲，首先，政府是一个十分可靠的信源，它在公众心目中的可信度是很高的，这一点在危机时刻和重大问题面前显得格外明显，政府的声音让小道消息、谣言不攻自破；其次，许多政府信息都与公众利益密切相关，因而是人们十分关注、急切想知道的。可见，不论从量上或质上来讲，政府的信息都能很好地满足公众的知情权。新闻发言人制度建立以后，政府信息的公布有了一个归口的部门，信息的公开就有了一定的保证。推行新闻发言人制度既是现代民主的需求，也是政治文明建设进步的重要体现。[59]

　　从传播学角度来看，传播的速度也决定着传播的质量。及时发布可以先声夺人，有效的引导舆论。但危机信息发布的难度在于其时效性上，由于突发事件本身突如其来，发布工作的准备时间很短，往往问题还没有搞清楚，就要确定表态基调和口径。但这正体现出一个政府的工作效率，这时保持沉默，实际就是放弃政治的主动权和责任感，把自己的权威拱手相让。危机事件发生后，政府驾驭局面的能力直接反映在政府处理危机中的指挥协调能力、工作机制和工作作风方面的真实形象，反映出政府利用媒体主导舆论的水平。

　　5.3 从"俯视"转向"平视".

　　政府与媒体实际上是相互依存的。政府需要媒体宣传其政策主张，取得公众的理解和支持；媒体也需要政府的信息，使其报道具有权威性和影响力。随着媒体改革的深化和力度的加大，随着媒体和政府关系的变化，政府原先的一些新闻宣传策略已经不合时宜，根据新的环境和新的要求，应当及时创新，与时俱进，构建起科学而又实用的宣传机制，利用媒体为政府服务，提升政府形象。

　　随着传媒改革的力度不断加强，媒体的市场化有了巨大发展，市场和资本对媒体的影响越来越大，媒体不得不转向以受众为核心，千方百计开发受众市场。

　　媒体既要对政府负责又要对受众负责。原先只是让老同志满意，现在既要让老同志满意又要让老百姓满意。很多时候政府借助媒体宣传政策和主张，媒体也从政府方面获得了大量的新闻信息，实现了双赢的局面。而有些时候媒体的宣传功能和经济价值之间产生了一些两难，有些政府要宣传的东西没有多大新闻价值，老百姓不喜欢看，媒体不原意配合报道，而有些老百姓喜欢看的东西，政府又不希望媒体报道。这样，媒体和政府的关系显得十分微妙，从以前的合二为一转向手牵手，媒体具备了一定的相对独立性。[60]

　　单一计划体制一统所有媒体的时代已宣布终结，媒体在管理体制和媒体所有制性质的设计上呈现多元、混合属性的趋向。在党管舆论原则条件下，非主流媒体可以整体转制，主流媒体通过"采编经营两分离"可以部分转制；媒体正在由单一计划事业体制向事业和企业并存、国有和股份合作同在，甚至一个媒体单位中事业和企业、国有和股份制并存的多元格局嬗变过程中。这场改革既要打破纯计划体制，又不是完全的市场化演变，而是在媒体性质分类、体制机制设计、市场框架建设等方面，是由单一计划体制向市场和计划并存的总体管理运行体制转型的特殊时期[61].

　　在传媒产业化过程中，集团化发展成为重要的方式。集团化不但增强了传媒、资本和经营的运作能力，便于同国外媒体竞争，而且也为政府协调沟通媒体提供了便利。在中国大陆现有的媒介体制格局中，媒介集团化所能够完成的最高转制目标，是从"国有事业"向"国有企业"转换，而不是对单一的国有产权进行改造甚至置换[62].参照目前的国有企业状况，媒体会获得市场主体地位，公平、平等的参与竞争，虽然和政府有着千丝万缕的联系，但是追求经济利润成为重要的媒体运行目标。

　　随着民主政治的发展，政府通过信息公开等手段尊重民众的知情权，同时，随着媒体独立地位的增强，政府也在逐步尊重媒体的报道和信息发布。特别是以平等、互动为特点的网络媒体兴起后，更加推动了政府新闻发布的视角由"俯视"向"平视"转变。

　　目前，中国政府的管理领域正面临转型，即从政府相对隔离于社会、与公众沟通不足、从"行政命令式"转向依法行政与大众充分沟通的时期。这样的转型要求政府官员转变观念，提高执政为民的理念，改变以往单纯以指令性的管理。

　　公关能力是政府的重要执政能力，是指政府在公共信息管理、公众舆论管理、公共关系管理方面所具有的协调和支配能力。[63]

　　政府的平等姿态，首先体现在尊重媒体记者的采访权。很多时候，政府新闻发言人都是以一种高高在上的姿态举行新闻发布会，对于记者的一些问题，草率答之。记者时则代表的是民众，记者采集信息，在很大程度上保障了公众的知情权。在中国，媒体也被政府人为的分成三六九等，对于一些党报、党刊、政府网，基本属于政府嫡亲系，政府对他们偏爱有佳，比如，人民日报、人民网、新华社、新华网、各地党报、党刊等等。而对于一些商业化的、专业性的、地域性的媒体，政府则相对冷落一些。特别是网络媒体，除了极少数政府网，大部分网络媒体都没有采访权，这是明显的"媒体歧视"现象。

　　其次，说教方式要变。因为互联网的交互性是在虚拟环境下完成的，平等对话是互联网的潜规则，即使是正确的舆论也要通过平等的语言、透明的信息、有说服力的依据和理论才能赢得网民及其网上的舆论环境。所以应当学会以网上的生存方式进行舆论的引导、占领舆论的阵地，而不是用"居高临下"的说教方式出现，一旦网民远离 "居高临下",舆论引导的作用就等于"零",就像所有传统媒体那样（新型媒体也不例外），失去受众就意味着失去影响力，党"和人民群众打成一片"的传统，同样适用于互联网的生存空间。

　　最后，劝说模式要科学。危急事件中，政府主要通过科学的理论或经过深入的调查研究所得出的科学的结论，通过冷静地摆事实、讲道理，运用理性或逻辑的力量对公众进行劝说和引导，同时，通过反馈搜集公众的意见或态度作为拟定说服策略的依据。如组织记者对重大安全事故进行深度报道，利用典型案例分析事故产生的原因，总结其经验教训；请气象学家、地质学家、环保专家讲授自然灾害形成的成因及防范措施等等。这种模式"明示结论""诉诸理性",要求传播者具有较高的权威性和说服力，而说服对象要有一定的文化水平和理解能力。