雾霾治理的概述

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　　【题目】中国雾霾治理的法律制度完善研究
　　【第一章  第二章】雾霾治理的概述
　　【第三章】我国雾霾治理的法律现状和存在的问题
　　【第四章】域外有关空气污染治理的立法实践及其启示
　　【第五章】我国雾霾治理的法律途径
　　【结语/参考文献】国内雾霾污染治理的立法研究结语与参考文献

　　第 1 章 绪论

　　雾霾天、爆表、防霾口罩、这些新的名词逐渐的出现在了大众们的口中。近几年我国各地屡屡出现雾霾天气，严重的大气污染使得原本蔚蓝的天空变得灰霾阴沉，雾霾污染不仅给我们的身体健康带来了严重的危害，同时也给人们的生活带来了诸多的不便。雾霾问题是国家工业化进程飞速发展所带来的副作用，如何在保证经济正常健康发展的同时减少大气污染，根治雾霾污染，是我们必须马上解决的首要问题。首先研究雾霾天气是如何产生的以及它的一些主要特点，其次从法律的角度出发，对于雾霾的治理提出几点立法体系和实施环节方面的对策。以法律为根本，提出治理大气污染的有效措施。

　　1.1 研究背景和意义

　　近年来大气环境逐渐恶化，雾霾污染是一种新型的大气污染，因此彻底治理雾霾污染成为了重中之重。雾霾污染不仅对于人们的身体健康有很大的危害，而且制约着经济和社会的发展。根据近年来日益严重的雾霾污染天气状况以及治理雾霾的迫切需要，在契合经济与社会发展需求的同时，此文具有十分重要的理论和现实意义。第一，近年来我国雾霾天气之严重已经得到了全国乃至全世界的广泛关注，面对如此严峻的大气环境污染从多方面找出其中的制度缺陷；第二，西方工业化国家同样经历过严重的大气污染，从他们的实践中吸取先进的制度经验；第三，从立法体系与法律实施环节找到治理我国雾霾污染的法律对策，通过法律手段使我国的大气环境有所改善。

　　1.2 国内外研究现状

　　近年来我国治理雾霾的措施大部分是技术措施，这些技术措施都是根据雾霾的物理和化学属性来分析雾霾的形成原因以及治理的方法。在技术层面上，对于雾霾的监测一直是专家和学者们研究的重点领域。专家学者们的学术研究一般侧重扩大雾霾监测的范围以及增加雾霾监测的频次，但是雾霾的污染日益严重不得不引起我们的高度重视。以 2015 年 11 月份雾霾污染最为严重的沈阳为例，11 月 8 日，据沈阳环保局环境空气质量实时发布系统显示，沈阳市在早上 6 点至 7 点的 PM2.5 浓度值达到 864,雾霾污染等级为严重污染。沈阳市多家呼吸科门诊人满为患，各大药房防雾霾的口罩几乎全部脱销。

　　在如此严峻的大气污染的环境下，2015 年 8 月 29 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次修订了《 中华人民共和国大气污染防治法》，新法分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作了规定。

　　新法相对 2000 年旧法有了很大的修改，如取消了两控区的提法；提出了各行业的综合防治和区域联合防治、多污染物协同控制的要求；旧法规定防治空气污染的设备必须经过检验后才能投入使用，新法将此项规定删除了；对超总量和达标任务的地区规定了环保约谈及区域限批的要求；突破了以往的规定，创新规定罚款按日计算，对于那些污染严重的企业不再规定罚款的最大限额；这些新的规定对于今后的大气防治有着重要的现实意义。

　　新法的修改虽然对雾霾污染的治理起到了新的引领和指导作用，但是遗憾的是，目前还少有关于雾霾治理的法学著作。我国环境法律方面的学者和专家们对于雾霾污染治理的法律探讨主要有：第一，从法律制度的角度研究我国雾霾污染产生的原因。

　　之所以造成今天这样的雾霾污染，在制度上可能存在如下缺失。如关于环境保护的立法相对滞后、政府问责制度存在缺陷、PM2.5 立法缺失 、机动车排放量规制不利等等。

　　第二，学习借鉴西方工业化国家在大气治理方面的先进技术经验。对于雾霾治理的法律措施比较滞后，而且这些措施是否可以从根本上治理雾霾污染还有待进一步考察。

　　第三，创新雾霾治理的立法理念。

　　上世纪由于西方工业化国家不断追求经济的快速发展，忽视了经济带给环境的各种危害，使得环境污染非常严重。但是西方工业化国家通过卓有成效的制度革新改变了环境的状况。通过一系列的技术创新治理空气污染，例如增加城市的植被覆盖面积、严格要求机动车安装过滤器、严禁柴油机动车进入城区；加大对于绿色产业的研发投资，努力建设节能环保国家等。

　　西方工业化国家不仅通过技术革新治理空气污染，而且配合相关立法支持共同治理空气污染。

　　1952 年英国发生了著名的"伦敦烟雾事件",为了治理煤排放量的问题，英国治理大气污染的最基本的法律《清洁空气法》诞生了。大气污染使得英国民众苦不堪言，英国加快了关于应对大气污染的立法步伐 ,于 1956 年制定了《制碱等工厂法》，1974年通过了《防止污染法》。半个多世纪后，英国分别颁布了针对汽车尾气的《环境保护条例》、《环境法》。英国根据大气污染的具体情况，在之后不断通过调整立法来治理空气污染。

　　《清洁空气法》是美国治理大气污染最为著名的法律，围绕《清洁空气法》美国制定了一系列治理空气污染的有效措施，使得大气问题得到了根本解决。

　　日本善于向西方国家学习先进的立法经验，日本于 1968 年通过了《大气污染防治法》。

　　跟其他国家一样，日本在通过该法律后一直根据国内的大气状况进行修改，补充增加新发现的颗粒物的排放标准。在高速发展本国经济的同时，生态环境也得以保护，使得日本跻身西方大国的行列。

　　1.3 研究内容与方法

　　所涉及的研究方法主要有：第一，实证分析法。 从实证分析的角度探讨我国雾霾污染的严重程度、对社会和经济的危害、雾霾污染的成因以及现有的法律制度对雾霾污染的治理；第二，比较分析法。国外在治理大气污染的制度保障方面存在很多值得我国借鉴的地方，这是西方工业化国家在工业化过程中积累的宝贵经验，因此在论述过程中通过比较研究的方法吸收、借鉴国外在大气污染治理方面的先进经验；第三，规范分析法。从规范分析角度，对现行大气污染治理法律制度的正当性与否进行评价，并以批判的视角提出完善当前相关法律制度的对策和建议。

　　文章的主要内容包括：首先结合我国近年来雾霾污染的严重程度以及雾霾污染对社会和经济的危害，提出我国当前治理雾霾污染的必要性；其次，对我国当前的雾霾污染法律治理现状及其存在的不足进行评价；再次，从发达国家工业化过程中大气污染治理实践中汲取有益的经验，借鉴其积极有效的方面；最后，就我国雾霾污染治理的法律措施提出相关建议，以期对我国雾霾污染治理的制度保障起到积极的作用。

　　1.4 创新点

　　本文的创新点包括：第一，雾霾的自然属性决定了雾霾并非一地造成的，雾霾污染的治理必须全国统筹规划，避免地方惰性；第二，雾霾污染的治理是一个长期的过程，要将重点放在污染治理效果评估机制以及相关制度执行成果的评价上。第三，雾霾污染的治理不仅要明确刑事责任，而是更多的通过激励机制实现产业的升级换代，并与循环经济、低碳经济、绿色经济的发展方针政策相结合。

　　第 2 章 雾霾治理的概述

　　2.1 雾霾与雾霾治理

　　雾霾究竟为何物？雾霾作为现如今一种常见的大气污染，它的产生是由于大气中悬浮的各类颗粒物不断聚集超过了大气的承载力所导致的。PM2.5 是"罪魁祸首".21世纪随着我国经济的飞速发展，工业化的脚步不断加快，北方冬季燃煤供暖的影响，以及机动车数量的急剧增多和各方面因素的作用，这些因素促使了雾霾这一大气污染现象的频发。雾霾的主要成分有三种，包括氮氧化物、二氧化硫和可吸入颗粒物。可吸入颗粒物，即 PM10,一般为粒径在 10 微米以下的颗粒物。可吸入颗粒物可以被人体吸入，沉积在呼吸道、肺泡等部位从而引发疾病，这些物质都严重威胁着人们的身体健康。

　　如果人们对雾霾的严重程度有所质疑，那么数据才是说明一切的关键。在 2010 年我国氮氧化物等有害物质的排放量居于世界首位，都超过了 2200 万吨。由于燃烧大量的煤炭以及高污染的工业化生产导致了二氧化硫、氮氧化物的大量排放。排放的烟尘、粉尘有 1446.1 万吨，已经大大超过了环境可以承受的范围。

　　由于北方冬季供暖大部分地区燃煤量急剧增加，燃煤导致二氧化硫排放量迅速上升。另外一个重要的原因是我国汽车保有量的不断扩大，使得我国的大气承受力面临着巨大的挑战。北上广等特大型城市尤为明显，城市中大气污染严重的主要原因是由汽车排放的尾气造成的。相关研究表明，雾霾已经给我国的经济造成了巨大的损失，仅医疗成本就已经占到了 GDP的百分之 1.2.因此，如何快速高效的治理雾霾成为了摆在我们面前的首要任务，而最基础也是最有效的方法莫过于完善现有的法律制度。

　　2.2 雾霾的成因与危害

　　雾霾，顾名思义包括雾和霾。在城市中雾霾是比较常见的天气现象。由于雾霾常常相伴相随，我们一般将雾与霾合并在一起称为"雾霾天气"进行天气播报。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统。秋冬季节比较常见，是近地面层空气中水汽凝结（或凝华）的产物。雾的存在会降低空气透明度，使能见度恶化；霾，也称灰霾（烟雾） 空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子也能使大气混浊。将目标物的水平能见度在 1000-10000 米的这种现象称为轻雾或霭。

　　5在特殊的气候条件下和社会特定活动互相影响的过程中极易产生雾霾天气。由于城市大量人口聚集与快速的工业化发展步伐导致了细颗粒物（PM 2.5）的急剧增加，如果细颗粒物大量排放远远超过了大气自身的承载力，这样单位内细颗粒物的保有度将急剧升高，一旦当时的天气状况平稳风力微小，很可能形成大面积的雾霾天气。

　　雾霾究竟是如何产生的呢？原因可能是多方面的，表象的原因可能有机动车尾气、工厂排污、燃煤供暖等等，雾霾天气的形成一般不是一种污染源造成的，是多种污染源共同作用的结果。

　　污染源是雾霾产生的关键因素，加之稳定的气象条件使得雾霾污染更为严重，在这样的大气环境下污染物不断累计难以扩散，雾霾天气由此形成。可以看出，雾霾的产生不仅包括人为的原因，气象环境也是一个不可或缺的因素。

　　第一，人为方面。最直接也是最重要的当属机动车排放的尾气。具体有城市公交车、各类型的通勤车，以及各种长途运输大客、货车等。城市有毒颗粒物来源：汽车尾气。尤其是燃烧柴油的机动车，由于燃烧的不充分等原因，其会排放大量的细颗粒物，而细颗粒物是雾霾形成的"罪魁祸首".另一来源是使用汽油的小型车，在特定的气象条件下比如有雾的天气，其排放的气态污染物极易转化为二次颗粒污染物，使得"雾天"变为"雾霾天气".机动车的尾气是雾霾颗粒组成的最主要的成分，最新的数据显示，北京雾霾颗粒中机动车尾气占 22.2%,燃烧煤炭占 16.7%,扬尘占 16.3%,工业占 15.7%.但随着汽车技术进步以及油品质量的上升，环境管理者发现机动车尾气对雾霾天气形成并不起决定性作用，但作为一些汽车拥有量较大的城市，管理者依旧需要控制机动车排放标准，避免雾霾天气的形成。冬季北方供暖要燃烧大量的煤炭，煤炭燃烧不充分会产生大量的废气。由于我国的地域辽阔，我国最北端的冬季十分寒冷，需要进行暖气供暖。但由于目前暖气供暖手段主要为燃耗煤炭，而且技术条件落后，加之资源利用率不高，煤炭燃烧不完全，使得大量有害颗粒物排放到大气之中，加剧了北方地区雾霾现象的严重程度。工业生产排放的废气。比如冶金、窑炉与锅炉、机电制造业，还有大量汽修喷漆、建材生产窑炉燃烧排放的废气。家庭装修中也会产生粉尘"雾霾",室内粉尘弥漫，并且含有多种有害物质，这不仅有害于工人与用户健康，增添清洁负担，粉尘严重时，还给装修工程带来诸多隐患。

　　第二，气候条件对雾霾的形成也有着至关重要的意义。空气中大量的细颗粒物与稳定的气候条件相互作用形成雾霾天气，以下是雾霾得以形成的气象条件：

　　在水平方向静风现象增多：如今城市现代化的步伐加快，高楼林立，正是因为这样高密度的楼群建筑使得城市里的风速减弱、风力变小。空气流动受到限制，这样的气象条件对于空气中悬浮微粒的消散有很大的阻碍，细颗粒物逐渐在城市中和城市周边累积。城市中多为静风现象，加之城市中各种污染物排放量大，二者互相作用使得雾霾污染频发，对人们的身体健康危害极大。

　　垂直方向上出现逆温：一般情况下，大气层结的温度会随着高度而递减，污染物得以顺畅的扩散。而如果近地面的温度高于地面的温度，就是逆温层（逆温现象多形成于秋冬季节）。逆温层像锅盖一样封住了污染物垂直扩散的出路，这样"上天无路""四散无门",导致污染物长时间持续累积形成雾霾。

　　雾霾主要由二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物这三项成分组成，前两种污染物的状态是气态，而引起雾霾污染的首要分子是最后一种污染物--可吸入颗粒物。

　　它们遇到雾气，使得大气的能见度瞬间变低。我们熟知的 PM 即为颗粒物的英文缩写，北京监测的是 PM2.5,也就是空气动力学当量直径小于等于 2.5 微米的污染物颗粒。雾霾天气中含有微小的可吸入颗粒物，同时还含有致癌成分，对于人身健康有着极大的危害和影响。

　　其次，雾霾的危害雾是常见的天气现象，但是却让我们不能轻视，雾气中含有多种对人体有害的细颗粒、有毒物质达 20 多种，包括了酸、碱、盐、胺、酚等，以及尘埃、花粉、螨虫、流感病毒、结核杆菌、肺炎球菌等。然而对人体伤害更大的是霾。霾中细小粉粒状的飘浮颗粒物直径只有 0.01 微米以下，因为非常微小所以它能够直接通过呼吸系统进入支气管，甚至肺部。所以，霾影响最大的就是人的呼吸系统，造成的疾病主要集中在呼吸道疾病、脑血管疾病、鼻腔炎症等病种上。同时，雾霾天气时，气压降低、空气中可吸入颗粒物骤增、空气流动性差，有害细菌和病毒向周围扩散的速度变慢，导致空气中病毒浓度增高，疾病传播的风险很高。

　　就在笔者写此文的同时，在 2015 年 11 月到 12 月中国北部的大部分地区，今年以来最严重的雾霾污染已经持续了半个月之久，北京的 PM2.5 更是一路"爆表".一些地标性建筑凭空"消失",医院的呼吸科人满为患，在这连续阴暗灰霾的天色中也隐藏不住人们对于蓝天的渴望。

　　在 2009 年美国环保署的《关于空气颗粒物综合科学评估报告》中，提到有足够的科学研究结果证明了大气细粒子能吸附大量有致癌物质和基因毒性诱变物质，这些物质对于人们的生命健康有着极大的威胁，使得致癌率升高、加重慢性病、对于心肺系统有着严重的危害，甚至会对生育产生难以弥补的损害、大大的降低人体的免疫能力等。

　　2.3 雾霾治理的紧迫性和必要性

　　从 2012 年至今，尤其是今年冬季，雾霾这一灾害性的大气污染变得越来越严重，受雾霾污染的地域呈扩展的趋势，雾霾的危害已经影响到了我们的身体健康、工作出行和日常生活，治理雾霾污染已经是老百姓普遍的呼声。但就目前我国的技术水平和制度规范，要想彻底治理雾霾污染是非常困难的，并且雾霾的治理会影响到我国工业化的发展进程，如果不能处理好二者之间的关系，有可能会对我国工业化的发展乃至经济的发展带来巨大损失。因此妥善处理好经济发展与雾霾治理的关系是十分必要的。

　　在 2015 年年底，辽宁省内达到重度污染以上的城市竟有 11 个。8 日，沈阳遭遇六级严重雾霾污染，全市 PM2.5 均值一度达到 1155（微克/立方米），局地指数一度突破 1400（微克/立方米）。近日东北雾霾污染严重，连续几日雾霾指数爆表。今年冬季以来雾霾污染尤为严重，面对来势汹汹的大气污染全国上下极为关注。特别是在初入冬季，由于取暖燃煤燃炭等各种原因使得雾霾污染越来越严重，在大、中型城市雾霾现象连续出现，在人口密集、工业化程度高的特大型城市情况更是糟糕。根据北京市环保局公布的数据，每年的四季度发生空气重污染的平均天数为 23 天，即平均 4 天就发生 1 天重污染。雾霾蔽日不仅影响了我国经济的快速发展，而且已经严重危及到了人们的身体健康以及生活出行。

　　穹顶之下雾霾笼罩，我们每个人都深受其害，建设"绿色中国"的呼声也是越来越高。党的十八大从新的社会要求出发，做出"大力推进生态文明建设"的战略决策，重点加强生态文明建设，并与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设合并为"五位一体".刚刚结束的十八届五中全会中，生态文明建设首次写进五年规划的目标任务，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。正如习总书记所说："环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境".加强生态文明建设，关系着国家的未来、人们的幸福。如今我国的各类环境问题日益增多、能源资源短缺严重、生态系统更是亮起红灯，所以我们更要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，努力建成美丽中国，实现中华民族的伟大复兴。因此雾霾的治理对于环境的可持续发展具有现实的紧迫性和必要性。

　　2.4 雾霾治理所涉及的法律问题

　　雾霾问题虽然从字面上理解为一个环境问题，但是却可以涉及到多个部门法律关系。对雾霾的治理，仅仅依靠行政手段是不够的，更重要的是要从法律上找到一条合理的道路。尽管我国目前在这一方面并不是完全的立法空白，但是针对于近年来凸显的雾霾问题，一些曾经出台的应急性立法显然不能够充分的发挥作用。在规章的基础上要加快法律法规的制定，使得经济惩罚和刑事处罚相互配合。坚持"法无规定不可为"的原则，就应当确定雾霾污染所要承担的法律责任以及相应的惩罚机制，健全立法是使得雾霾污染能够得到有效根治的基础。

　　第一，完善法律法规方面雾霾问题在近年来越来越受到关注，但是在之前却并没有得到过多的重视，所以我国颁布的各种空气质量标准中涉及 PM2.5 的并不多，因此《大气污染防治法》的逐步修改要更加明确 PM2.5 排放量的标准，细化各种污染物，区分对待，才能在根本上治理雾霾。这不仅可以进一步加大《大气污染防治法》对于雾霾现象的规制力度，同时也可以提供一个明确的处罚尺度，改变目前处罚标准模糊的现状。以法律的明确规定来进一步强化排放指标与处罚标准，有利于整体雾霾治理工作的进行。

　　第二，取暖燃煤和机动车尾气排放方面对燃煤产生的污染物，要建立相应的环保部门行政许可制度，通过法律与行政法规规定统一的污染物排放量。同时，各级环保行政部门应出台相关的具体性文件，其中要特别着重对于本地区高污染企业污染物排放量的规制，同时以强制安装排污净化装置作为高污染企业生产经营的前置性条件，从源头上把握好大气污染物排放的第一关。

　　第三，企业排污惩罚方面目前我国对于有关的企业与地方所采取的空气污染处罚往往都是由各级环境保护部门直接做出，是以一种行政处罚的形式做出的，笔者认为这样的处罚形式是不够严肃的。反观欧盟对于英国所做出的处罚，则是通过法院来进行裁决。国家司法系统的介入，不仅可以保障处罚的公正性，同时也可以将这种处罚与法律结合起来，充分发挥法律的作用。

　　第四，空气污染刑事责任方面针对于目前愈发严重的雾霾问题，雾霾污染入刑是十分必要的。目前针对于污染严重的排污企业，往往以经济处罚为主，但是单纯的经济处罚并没有办法从根本上解决日益严重的雾霾问题，很多污染者都抱着以罚款交换利润的心态进行高污染排放生产，从而使得雾霾污染问题不能得到根本上的解决。由于以上的原因，我们应该重点明确空气污染的刑事责任，这才是根治大气污染的良方。从这一点来看，各国法律目前基本上很少有相关的规定。而从实际角度出发，其难点便在于犯罪因果关系的界定，由于大气环境污染犯罪的犯罪构成要件不同于其他一般类型的犯罪，因此，其构成要件的确认与举证责任的明确都是亟待解决的问题。因此，为了更好的突出其法律效果，应适当降低此类犯罪的因果关系证明标准，并且将国家出台的排放清单作为其出罪与入罪的一个参考标准。由于各地气候环境的不同，所以各类污染物对于环境的影响和排放量也不尽相同，因此对于各种污染物的排放标准要制定不同的规定，做到区别对待，统筹兼顾。