我国现行突发环境事件应急法律机制概述

　　一、我国现行突发环境事件应急法律机制概述
　　
　　在对 4.11 兰州水污染事件中涉及的法律机制实施问题进行分析之前，有必要就我国现行突发环境事件应急法律机制的基本框架进行概述。
　　
　　（一）突发环境事件的概念及特征
　　
　　突发环境事件，在国务院于 2014 年 12 月最新修订发布的《国家突发环境事件应急预案》中明确了其具体含义，它是指“由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，违纪公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件或辐射污染事件。”
　　
　　在现实中，目前，环保部门调度处理的“突发环境事件”主要包括三类：
　　
　　一类是由排污单位直接排污造成的；一类是由生产安全事故、交通事故、自然灾害及其他“非排污行为”次生的（这类事件目前在突发环境事件中占较大比例，80%以上）；还有一类是由长期累积的环境污染问题引发的群体性事件等。
　　
　　有学者总结出了突发环境事件的一些特征。例如，有的学者与一般环境污染相比较，认为突发环境事件有形式的多样性、发生的突然性、危害的严重性和处理处置的艰巨性。
　　
　　有的学者从实际情况中总结出突发环境事件具有发生的突然性、发展的不确定性、危害的严重性和社会危害的公共性、时间的紧迫性和采取特别措施的必要性。
　　
　　仅就相关学者的讨论和笔者对突发环境事件的性质和特征之认知而言，突发环境事件都包含发生之难以预料，事件之后果严重和需紧急处理以及受害群体之广泛和不确定等特征。那么，突发环境事件应急机制实质上就是国家的危机管理措施。现行的突发环境事件应急机制作为突发事件应急机制的构成部分，实施过程中体现了国家危机管理的思路与预期。我国突发事件应急机制的实施秉持的是整体主义思路，是从维护国家稳定和社会秩序的角度出发的。
　　
　　在突发环境事件应对中秉持这样的思路，在一定程度上是很难弥补环境损害，实现公民权利保障与救济的。
　　
　　（二）我国突发环境事件应急法律机制的基本框架
　　
　　在我国，1982 年的《中华人民共和国海洋环境保护法》首次就环境应急进行规定。经历三十余年的发展，目前，我国已经初步形成以《中华人民共和国宪法》为根本法，以《中华人民共和国环境保护法》为原则性指导法，以《突发事件应对法》为综合性指导法，以大量单行法、行政法规、条例、政府规章为支撑的突发环境事件应急法律体系。在相关法律法规之下，《国家突发环境事件应急预案》和国务院部门应急预案和地方（县级以上）应急预案以及跨区域应急预案并存。组织上，也成立由国务院牵头、地方各级政府部门紧密参与的突发环境事件应急管理的行政组织领导机构。
　　
　　我国新环保法第四十七条第一款规定：“各级人民政府及其有关部门和企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。”根据该款的指引，我国突发环境事件的应对应主要依照《突发事件应对法》。
　　
　　《突发事件应对法》是我国指导突发事件应对的综合性法律。该法于 2007年颁布实施，共七章，内容包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任与附则。《突发事件应对法》第三条中将突发事件的分类限定为：“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”,并没有认识到突发环境事件的特殊性，没有针对性的举措；我国新环保法所规定的基本原则，尤其是预防优先和损害担责原则，并没有体现在该法以及该办法中。因此，《突发事件应对法》并不能统领突发环境事件的应对工作。在现有的法律框架下，因地、因时制宜的行政法规规章、地方性法规以及各级突发环境事件应急预案更具实际操作意义。
　　
　　突发环境事件的应急法律机制包含一些基本的制度，比如应急预案制度、预警制度、信息公开制度、应急保障制度、紧急协商制度、生态恢复制度等。
　　
　　这其中，应急预案制度是本文讨论的重点，突发环境事件应急预案本身就是针对突发环境事件而编制的有关突发环境事件应对处置的应急计划和行动方案，其主要内容包括突发环境事件的应急组织机构和职责权限、突发环境事件的预警与应急准备、突发环境事件的应急处置与应急保障、突发环境事件的事后处理等。根据我国新环保法的规定，不同的机关、单位应当根据本部门的突发环境事件易发情况而编制不同的突发环境事件应急预案。