基层公安系统绩效考核制度创新绪论

　　1 绪论

　　1.1 研究背景和意义

　　1.1.1 研究背景

　　党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”.社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，必须进行社会治理机制创新。为维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序，努力健全公共安全体系将是公安系统考核机制创新的题中之义。

　　实际上，开放以来，特别是近几年，我国社会主义经济发展迅速，公共安全治理的重要意义更加明显。没有和平稳定的发展环境，经济腾飞难有保证。随着经营范围的扩大，经济种类的扩展，人类活动领域的延伸，社会环境也日益复杂，各种不稳定因素逐渐增加，公共安全面临更大的挑战，我国公安民警在工资、福利待遇、人事晋升、评奖评优、物质激励等切身利益上，与他们面对繁重而高危的工作环境和压力不相协调，这种矛盾制约了公安民警的工作积极性和效率，使之未能更好地为保障社会安定、促进社会有序治理做出切实的贡献。这与我国现行基层公安系统绩效考核体制中存在的考核标准不灵活，考核过于表面形式化，偏重定性考核忽视定量考核，精神激励重于物质奖励等问题密切相关。这些问题将严重影响基层公安系统绩效考核体制的正常发挥，不利于基层警务活动的开展，从而阻碍公共安全治理能力的现代化。

　　1.1.2 研究意义

　　为此，本文期望达到以下几点目的：
　　
　　（1）促进公共安全治理能力现代化。提供创新绩效考核机制，有效地激发公安民警的工作热情，使之更好地为保障社会安全秩序服务。

　　（2）优化公共安全体系内部的人员管理。通过创新绩效考核机制，切实地优化公安机关的人员管理，使公安队伍建设向新的水平发展。
　　
　　（3）加快公安系统行政管理模式的合理转变。通过创新绩效考核机制，为公安系统构建集“打击、预防、管理与服务”为一体的综合行政模式，取代传统以“打击、管理”为主的单一行政模式，切实地落实十八届三中全会关于“创新立体化社会治安防控体系”的要求。
　　
　　（4），深化行政改革。提供构建标准化、科学化的绩效考核机制，大力促进我国基层公安系统的考核激励机制建设，努力建设一支“能干事、干实事、勤干事”的基层公安队伍，逐步消除公安队伍存在的庸、懒、虚等各种不良现象。

　　总之，本研究的意义：一是有利于改革与完善现行基层公安绩效考核体制，使之科学化、制度化和民主化，二是有利于基层民警更好地为保障社会稳定服务，使之人性化、合理化和有效，三是有利于现代化的公共安全治理能力的提高，使之现代化、高效化和系统化，四是有利于为全面深化改革创造良好的社会环境，使之和谐、安定、有序。

　　1.2 研究综述
　
　　1.2.1 公司绩效管理体系研究

　　作为现代人力资源管理的手段之一，绩效管理在公司、企业管理中得到了最先应用，经验也最为成熟。绩效管理在西方发达国家的研究与应用都较为成熟。绩效管理的渊源，可以追溯到绩效评估。根据德里斯（Deris）的考证，中国人是绩效评估应用最早的国家，时间大约为公元三世纪。19 世纪初，罗伯特·欧文斯将绩效评估引入苏格兰工业管理领域，而美国最早是在 1813 年的军事管理中才开始应用绩效评估。

　　围绕过程管理与结果管理，人们为绩效管理设定了诸多考核标准与环节，使之逐步向完整、科学、客观的系统化方向发展与完善。其中，过程管理系统实践与研究更为突出。考核与计划、实施、改进、反馈、应用构成了绩效管理的主要环节之一，一并组成较为完整的过程管理系统。“绩效考核”主要评定和评估员工个人工作绩效的过程和方法。绩效考核制度的建立和有效实施，都要按照一定的考核原则与考核内容进行。这些原则通常包括公开与开放的原则、反馈与提升的原则、定期化与制度化原则、可靠性与正确性原则、可行性与实用性原则。考核主要内容则涵盖业绩、能力、潜力和态度等各个方面。

　　在现代人力资源管理中，主要的绩效考核方法有平衡积分卡法、目标管理法和 360度考评法。平衡计分卡（Balanced Scorecard-BSC）是由罗伯特·卡普兰（Robert S. Kaplan）和戴维·诺顿（David P. Norton）在 1992 年设计的。在他们题为《推动绩效的平衡计分卡措施》（the balance scorecard-measures that drive performance）一文中，他们将平衡计分卡的基本结构分为财务、顾客、内部业务流程以及学习与成长四个方面，并将平衡计分卡的战略分为四个层次，为每个层次制定相配套的衡量指标。按照他们的设计目的，平衡计分卡既是一种业绩评价工具，同时也是一个战略管理工具。

　　目标管理（MBO）的概念源自管理学大师彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）在 1954年出版的《管理实践》一书。按照德鲁克的理解，目标管理意味着员工的有效参与，以及组织战略、部门发展、员工个人等不同层次目标之间的协调与协同。并且，所有这些目标都需要符合所谓的“SMART 原则”,也即目标必须是具体的（specific）、可衡量的（measurable）、可达到的（attainable）、与其他目标具有相关性的（relevant）和具有截止时间限制的（time-based）。正如其字面意义所显示的那样，并经实际应用表明，目标管理有着明确的结果管理导向。

　　360 度考评法是 20 世纪 80 年代人力资源管理理论研究兴起的产物。它主要由爱德华兹（Edwards）等人提出。相对于平衡计分卡、目标管理方法，该考评系统在考评人、考评内容、评价结果等方面都有明显的区别，考评人涵盖被考核者的上级、同级、下级、本人、客户，考评内容包括业绩、态度、能力等方方面面，评价结果被要求反馈给被考核者本人，因此也称“全方位反馈评价法”.因此，它的有效实施需要有很高的条件支持，实施的难度也较大。

　　除了以上三种较为常见的绩效管理工具，西方学者还提出了标杆管理、关键绩效指标等绩效管理工具，并从它们在绩效计划、监控、评价、反馈过程中的应用进行了相关分析。

　　1.2.2 公安机关绩效考核机制研究

　　进入 21 世纪第二个十年，我国政治、经济与社会发展处于新的改革与攻坚阶段。

　　在社会转型与矛盾丛生的情况下，如何确保社会改革、政治发展与经济增长保持协调，成为我国公安机关亟需应对的重大政治问题与管理考验。为此，完善公安民警的绩效管理、推进公安行政体制改革不断深入，成为学界与决策部门乃至整个社会都十分重视的问题。

　　1.2.2.1 国外公安机关绩效管理实践及研究

　　在西方国家，绩效管理较早地引入公共安全领域。在早期的警察系统的管理研究中，国外学者往往把“绩效”等同于“效率”,考核的方式流于机械的数据统计。直到 20 世纪 70 年代之后，经济部门广泛地把高效率与高质量并重的管理理念与管理方法，逐步地运用到公司企业的实际运作当中。受此影响，美英等西方发达国家的政府部门也逐步地完善绩效考核的体系、方法、技术与模式建设，效率与质量都得到了重大提升。

　　美国警署的警务绩效评价体系，就基本沿用了学者迈克尔·奥尼尔等学者设计的警察绩效考核体系。英国学者莫尔与布拉克则从社会与个人两个层面，从基本价值、工具价值、公正执法的感受与高质量的顾客服务等四个方面，作为考核警察工作绩效的主要衡量标准。该项考核体系，成为英国警务绩效管理的改革提供了基本思路。

　　实际上，基于定性与定量两种测评理念，西方国家政府部门普遍地运用科学的数学模型，综合目标管理、标杆管理、平衡记分卡等衡量方法，使绩效指标尽可能客观化、科学化与公平化，并在评价主体上也趋向于多元化，从而使警务系统绩效考核管理变得更加成熟与完善。

　　1.2.2.2 国内公安机关绩效管理实践及研究

　　相对于国外先进的绩效管理理念与有效实践，我国公安机关的考核管理模式，主要是在 20 世纪 70 年代末实施改革开放后，才逐步地进行探索与应用。

　　相对于国外研究，我国公安机关绩效管理研究起步较晚，对有关的基本概念、符合我国国情的绩效评估与考核的基本制度、基本机制、基本原则与基本技术等方面，都还没有构建起科学、全面的绩效考核体系。相比于绩效考核的管理原则、制度与体系研究，我国学者更多地关注绩效考核的评估方法的介绍、分析与试验性考察。其中，由于目标管理法、平衡计分卡、质量管理法、360 度评估法被我国公安机关广泛应用，关于这些方法的实效性、适应性等分析与研究，得到了研究者更多的重视。

　　此外，在分析与研究我国各级公安系统的绩效考核时，县级及以下基层公安机关绩效评估的现状与实效性等问题，比省市级以及全国范围公安机关的相关分析，要更为广泛而深入。

　　不过，受我国行政体制的影响，我国各级公安系统的绩效管理，主要依据的是“上一级组织对下一级组织，或者管理者对被管理者的工作成绩和工作效果进行科学合理评估的过程”这种管理思路。这种管理在向度上的明确指向，以及过程性管理，实际上会在很大程度上限制了评价主体的多元化、结果管理等措施可能带来的潜在好处。

　　近些年来，我国学者已逐步超越公安机关绩效评估方法的一般性介绍、实效性的基本思考、基本问题的一般性讨论等层面，更多地采取实证性与建设性的研究思路，对具体问题展开深入的理论分析与理论建构。李瑛（2009）运用专家调查法确定意向公安机关业务绩效的外部因素，运用因子分析与回归分析的方法，对相互关联的外部影响因素进行处理，从而为公共部门绩效评估的横向比较提供了新的思路。

　　陈俊豪、王勇鹏（2011）则在分析传统绩效考核系统缺乏战略导向的基础上，从战略管理的高度，对如何应用平衡记分卡推动公安机关的战略发展，构建能够支撑组织战略与长远发展的绩效考核指标体系，进行了公安机关绩效管理体系的构建的理论分析。

　　特别是，各种信息系统被众多主要来自理工科院校的研究者，积极地运用到公安机关绩效考核系统的开发与设计当中。例如，华东师范大学的邵路江（2005）和刘晓敏（2008）基于 WEB,天津大学的焦亚楠（2011）基于 SOA,电子科技大学的李艳（2012）基于 VB 和 SQL Server 信息系统，分别对公安绩效考核系统的设计与开发进行了理论建构。这些系统，在一些市县公安机关当中得到了较为深入的运用。2012 年，电子科技大学专门对广东省中山市公安局有关分局与警务队伍的绩效考核信息系统的设计与实现，进行了专题的分析与研究。

　　从上述既有研究可以发现，我国目前有关公安机关绩效管理的研究已取得较深入的发展。这些理论成果与分析报告，为本文关于 XX 区公安分局绩效考核治理创新机制研究，提供了基本的理论基础与设计思路。

　　1.3 研究思路与创新

　　1.3.1 研究思路

　　本文所述的绩效考核治理创新机制，主要以它在县区层级公安系统应用上的科学性、严谨性与适用性为目标。为此，作者需要对我国现有公安系统绩效考核机制进行必要的前期考察，并认真分析 XX 区公安分局的具体实际，以使 XX 区公安分局绩效考核治理创新机制，有较可靠的参照以及经济可行的技术支持。

　　考察表明，广东省公安厅的“工作执法一网考”系统，以及珠海东信公司为个别县区单位开发应用的绩效考核软件，分别在省级与县区层级的实际应用上有较强的代表性。比较而言，珠海东信的绩效软件属于传统的人工录入、人工审核的工作流模式。它的基础数据均为人工录入所得，以致考核过程会存在大量的人为因素，考评的客观性与公正性难以得到保证，进而影响考评成绩的可信性与可靠性。广东公安厅应用的“工作执法一网考”（以下简称一网考）功能强大，包括工作绩效的自动考、执法质量的全程考和督察监察的全面考，形成 “三考合一”的考核体系，能够对现有的德、能、勤、绩、廉等方面进行综合考评。“一网考”的基础数据来源于日常的警务综合管理系统、出入境管理系统、人口管理系统等一般业务系统，采集的项目就是民警日常工作的数据体现，这在一定程度上解决了人工录入及人为评分的公正性问题。

　　不过，上述绩效考核机制，更多的是基于计算机系统的技术创新与应用，对公共安全治理的体系、能力与效果等原则、制度与理念等方面鲜有涉及，依旧停留在技术创新层面。这与我党关于 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略要求仍有距离。

　　为此，本文将把重点放在基于如何提升公共安全的治理能力，如何更新公共安全的治理理念，创新基层公安系统绩效考核制度、体制特别是机制领域。

　　1.3.2 研究方法

　　作为一项实证研究，本文的主要研究方法有：调查我国公安系统现有绩效考核机制，了解它们的基本考核流程、考核标准及实际效果，结合我局绩效考核的现状、需求及条件，采用理论分析、文献分析与实证分析相结合的方法进行有针对性的绩效考核治理机制创新研究。

　　（1）文献调查法：参考国内外公共安全系统绩效考核机制系的文献资料，并结合党的十八大、十八届三中全会关于国家治理体系和治理能力现代化的有关论述，兼顾绩效管理理论与公安系统的行政管理实际，为本文的绩效机制创新奠定坚实的理论、现实与政策基础。

　　（2）比较分析法：通过对县级公安系统现有绩效考核机制进行比较，综合它们的优缺点，为我局绩效考核机制的创新提供必要的借鉴。

　　（3）问卷调查法：对我局各区、各级民警展开研究性问卷调查，了解并分析他们对现有绩效考核机制的有关认知、评价与需求。

　　1.3.3 创新点

　　在认真学习、领会“推进国家治理体系和治理能力现代化”的中央精神，以及社会治理、特别是公共安全治理的新问题、新要求的基础上，文章关于提升公共安全治理能力的绩效考核机制创新的重点，放在考核机制的架构、功能、领导、监督与安全等五个方面，并分别提出相应的对策与保障措施，以保证绩效考核机制的公平性、公开性与科学性。最后，本文将着力使各项绩效机制与治理水平、治理能力与治理效果挂钩，使新的绩效考核机制最终回归“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一根本目的。