政府调控政策与房地产业转型趋势

　　第三章 政府调控政策与房地产业转型趋势

　　3.1 我国房地产宏观调控历程

　　受制于我国计划经济体制的影响，我国房地产业起步相对较晚，但近些年来发展速度较快。从 20 世纪 80 年代开始，中国房地产业和房地产市场开始起步和形成，20 世纪 90 年代初，中国房地产业的发展出现了第一波高潮。然而，随着社会发展，城市居民的收入、消费能力与房地产价格不匹配的矛盾日益突出，极大地影响了社会经济和谐发展与社会稳定。多年来，为促进我国房地产业持续、健康、稳定发展，国家对房地产进行了多轮的宏观调控实践。中央政府以及各级地方政府对房地产的调控自我国住房制度改革启动而逐步展开。结合我国房地产发展阶段以及国家宏观调控节奏。根据国内学者的已有相关研究，可以得知，目前我国政府针对房地产行业的宏观调控基本上可以具体细分为四个阶段：探索起步阶段（1978 -1991 年）、市场整顿阶段（1992-1995 年）、协调促进阶段（1995-2002年）以及调控深化阶段（2003 年至今）。

　　3.1.1 探索起步阶段

　　自 1978 年十一届三中全会以来，我国传统计划经济体制下的福利分房制度和体制逐步向市场化体制进行转轨，作为一种独立行业的房地产行业以及由此而产生的房地产市场正开始逐步形成。特别是自十一届三中之后，改革开放作为我国的一项基本国策，市场化手段将在房地产市场资源配置方面将发挥着更为重要的作用，我国传统计划经济时代的福利住房体制改革已经逐步上升为国家改革议事日程当中。但与此同时，我们必须看到由于我国整体上在当时仍处于制度转轨阶段初期，房地产作为一个独立的行业与独立的市场整体上仍处于起步阶段，而与此相伴随的是根深蒂固的计划经济体制时代的福利分配思想依然存在。因此，当时政府针对房地产市场的调控集中在住房商品化、货币化改革阶段，旨在推动房地产市场和房地产行业的形成上面。

　　鉴于房地产调控目的，政府宏观调控创造房地产市场化、货币化的政策推动上。我国政府首次于 1978 年在召开城市住宅建设会议时，提出了要实行住房市场化、商品化问题，并提出针对房地产改革要充分调动国家、地方、企业和个人等四方面利益主体的积极性，允许个人买房、建房，并逐步实现住房商品化的制度推进。1980 年 4 月邓小平就发展建筑业问题发表谈话，其核心问题就是推动住房商品化，会上提出要的调整房租等一系列政策问题成为我国房地产市场的形成、培育的纲领性文件。后来，国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》时，针对住房商品化指出了明确的政策导向，即各级部门要创造条件允许职工个人建房和买房。

　　1984 年，国务院在《政府工作报告》中明确指出要逐步探索住房商品化制度的试点工作，逐步推进国内房地产经营业务的开展。

　　1988 年 4 月，针对我国《宪法》中先前“不得出租土地”的条款、规定，第七届全国人民代表大会对其进行了变更，新条款指出国有及集体土地使用权可以按照有关标准进行转让。

　　1988 年 12 月，相关部门也针对《士地管理法》的有关规定和条款进行了对应的修改和调整，从而从法理上为国有土地使用权转让提供政策依据和实践操作指南，从而从法理上为房地产市场的形成、培育和发展提供了最为前提的要素支持。

　　1988 年底，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，从而标志着自此我国住房制度与体制改革进入了全局、整体、系统方案设计与全面试点的新阶段。

　　最为重要的是 1989 年，国务院批复了国内 24 个省市的住房改革总体方案，从而标志着我国住房商品化、市场化正式进入实质性操作阶段。

　　3.1.2 整顿市场阶段

　　随着我国住房市场化制度改革的逐步推进，我国房地产发展过程中出现的问题也进一步集中暴露，当时集中表现在“房地产过热”，集中表现在由于房地产投资规模急剧攀升和快速膨胀，买房投资需求、投机性需求短时间急剧升温，房地产一下子成为了国民经济中最热门的产业。面对国内房地产价格的快速上涨，各级地方政府出于各自利益而开始盲目供给土地，致使多种房地产投机行为（如炒地皮、炒楼花等）盛行。

　　针对房地产市场过热的严峻局面，国务院先后采取行政命令、政策引导等方面抑制房地产市场的过度投机局面，国家宏观调控主要如下：1993 年 6 月 23 日，国务院采取行政命令手段，禁止房地产企业进行上市。

　　并要求银行部门严格控制房地产的银行贷款规模，同时采用行政命令要求所有银行对已经发放的贷款进行回收。

　　紧接着，为了实现国家宏观经济的软着陆，并推进房地产业的健康发展，中共中央在其公布的《关于当前经济情况和加强宏观调控意见》中明确提出了大规模清理和整理房地产市场举措等加强宏观调控的 16 条政策措施。

　　1993 年 11 月，为促进住房商品化和住房建设的持续、健康和有序发展，中共中央在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要严格控制住房用地价格，加快推进城镇住房制度改革。

　　1994 年 7 月，国务院在其发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出了多种举措进一步完善和改革房地产管理体制，包括要稳步推进住房建设、供给、分配和管理体制改革；并逐步探索建立、健全住房公积金制度；并从金融市场、产权市场等角度逐步完善和发展住房金融市场、房地产产权交易市场等。

　　3.1.3 协调促进阶段

　　鉴于 1992-1995 年我国实现较为严厉的财政紧缩政策，我国房地产市场需求明显减缓，市场投资消费需求得到明显抑制，房地产市场发展止步不前，行业市场萧条现象极为突出。

　　与此同时，1997 年东南亚金融危机的爆发使得国内经济增长乏力，国家宏观经济出现了严重的疲软现象。此时，为了发挥房地产市场的经济带动作用，国家出台了一系列的有关房地产市场发展的经济刺激政策，1997 年开始，国务院以及各级地方政府逐步开始实施多项扩张政策以推动房地产市场的快速发展，并且首次明确了房地产业在国民经济中的重要地位，即要将房地产业作为国民经济新的重要经济增长点。

　　1998 年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确提出要取消住房实物分配制度，标志着我国正逐步从供给、分配等方面建立新的体制，包括分配货币化机制、供给商品化机制以及行业市场社会化的新体制。

　　为进一步刺激房地产行业的快速发展，1999 年国务院颁布了《住房公积金管理条例》，并明确指出为了刺激房地产需求需要进一步降低住房贷款利率。与此同时，国家建设部通发布行政命令从而推动房地产二级市场的充分开放。同时，为配合上述政策，上地资源部为提高土地的开发效率，并发布相关条例和相关配套行政政策，上述政策的出台极大地促进了房地产市场的快速发展。

　　3.1.4 调控深化阶段

　　2003 年以后，与我国房地产市场快速发展相伴随的是行业泡沫的不断显现：

　　无论从一线城市还是到三、四线城市房屋销售价格都呈现直线上涨趋势，房价区域性泡沫开始显现，而且房地产产品供给结构失衡现象不断加剧，房地产行业中的深层次矛盾有不断加深、激化趋势，房地产行业出现的新情况已经开始对我国经济发展乃至政治稳定产生诸多不利影响。有鉴于此，为了推动房地产市场健康发展、切实稳定经济发展和社会稳定发局，中央中央、国务院以及相关部门先后连续出台多项房地产宏观调控政策，此次房地产调控无论在深度和广度上都开创了中国房地产行业调控力度先河。虽然此次房地产调控取得了一定的预期成果，但是受制于各种客观条件限制，房地产整体调控效果并不尽如意。

　　从 2003 年至今，随着我国房地产行业逐步向非理性繁荣发展，为了进一步遏制房地产行业不良发展势头，中央及各地多级、多个部门依据房地产行业的发展变化不断调整宏观调控政策，此次调控呈现出调控目标多维化、调控工具多样化、调控力度加大化趋势。期间，除了 2008 年受到世界金融危机影响而导致房地产市场萎缩外，针对我国房地产调控失效的局面，此时宏观调控政策多是倾向于打压房地产行业的紧缩性政策。同时，宏观调控手段和工具已经不仅局限于行政命令手段，经济手段受到越来越多的重视。

　　3.2 宏观调控政策下的中国房地产业现状

　　3.2.1 新一轮宏观调控的特点

　　为了应对 2008 年金融危机，国家出台了一系列经济刺激政策，使得我国经济逐渐步入正常发展轨道，房地产市场也很快就摆脱了全球经济危机和国内经济下行带来的阴霾，出现了历史性的大逆转——土地交易市场极其火爆，商品房量价均再创历史新高，远远背离房地产市场调控初衷。面对房地产市场的突然逆转，以及层出不穷的“地王”、“楼王”，国务院以及国家相关部门开始重新审视先前房地产调控政策，并于 2009 年末启动了“史上最严厉”的房地产调控政策。2010年、2011 调控力度更是空前，与以往的调控有很大不同。具体而言，此次调控主要表现为以下几个特点：

　　（1）调控目标更为明确。2010 年，中央明确将“遏制房价过快上涨”、“将房价调至合理区间”作为宏观调控的最终目标，为此 2010 年年初就开多渠道、多措施调控房地产市场：一方面，国家通过差别化信贷政策、限购政策、上调住房公积金贷款利率等手段抑制住房投资投机需求，以控制房价过快上涨；另一方面，积极调整土地供给政策，加大保障性住房土地供给，确保保障房及中小套型商品房用地供应，利用税费减免、金融支持等优惠政策，鼓励保障房建设，加大保障房建设力度，增加住房供给。

　　（2）调控手段更加多元化。在 2010 年的房地产调控中，政府综合采用了行政手段、经济手段，如督促央企退出房产业、严查房屋空置率、推出限购令、限贷令、实行差别化信贷政策、加快保障房建设等多项政策密集连发，多种宏观调控手段的利用有效地抑制了房价过快上涨。

　　（3）调控力度空前严厉。在 2010 年之前，房地产市场就经历过多次宏观调控，包括出台国八条、国六条、新国四条等，但是这些政策力度都不够强，市场没有明显感觉到政府调控的决心，因而在政策出台之后的很长一段时间里，开发商依然故我，房地产市场依然火爆。而 2010 出台的新国十条，比 2007 年的调控严厉很多。针对市场出现的变化，2010 年的房地产调控政策力度不断加强，各项政策出台及时。针对 1 月“国十条”出台后北京等热点城市房价、地价继续攀升的态势，4 月 17 日，国务院出台“国十条”，使 5-8 月房地产市场明显降温，房价上涨势头得到遏制。9 月，随着成交量的回升，价格再度出现快速上涨迹象，更严厉的“9?29”政策即刻出台。随着年末房地产市场出现回暖趋势，住建部部长姜伟新 12 月 29 日在北京就房地产调控发出更为明确的政策信号：2011 年将“继续坚定不移地加强房地产市场调控，进一步强化各项调控措施的执行”。同时，住建部将“会同有关部门储备调控政策”，又一轮调控蓄势待发。

　　（4）调控周期最长。2010 年调控伊始，即遭受业界及民众质疑，市场普遍认为此次调控只是临时性政策，持续时间不会太长。但随后中央和各部委的表态和行动，显示了此次调控的决心。早在 2010 年 8 月，国务院副总理李克强就曾经在 8 天内两次提出坚决抑制房地产投机炒作行为，而 12 月 26 日，国务院总理温家宝公开表示“有信心让房价回到合理价位”，而姜伟新的讲话也无疑释放了一个重要的信号，中央调控的决心很大，此次调控有可能成为史上最长的调控。

　　3.2.2 新一轮宏观调控下的中国房地产业现状

　　（1）大部分运行指标呈回落态势，调控效果日益凸显

　　在国家及地方各级政府采用的一系列宏观政策调控影响之下，2011 年我国房地产市场中包括房价、房价增速等主要运行指标已大部分呈现明显的回落态势，具体表现在以下几个方面：

　　第一，全国各房地产企业针对房地产的开发投资增速同比明显下降，第二房地产开发商获取资金的渠道在日益缩减且资金来源的增速也同比呈现明显下降趋势；第三，商品房正在施工及新开工面积增速大幅度回落，这主要得益于限价房、经济适用房等保障性住房的供应面积的大幅度增加。四是购房者持币观望氛围浓厚；五是房地产价格正在按照国家宏观调控预期在逐步推进，整体房价呈现一定程度的下降。

　　（2）房地产行业大鱼吃小鱼层出不穷，行业集中度提高
　　
　　随着我国房地产宏观调控的日趋强化，房地产行业内规模大小不一的行业格局将会得到进一步深度调整和洗牌，先前规模小、品牌影响力较弱的中小企业将得到进一步整合和重组，行业内兼并重组浪潮开始初步显现，大鱼吃小鱼的行业兼并重组将成为常态性趋势。特别是近些年来，随着我国资本市场的日趋繁荣，越来越多的资本手段和资本市场可以为房地产企业所应用，外部资本市场的良好平台将为资源优化配置等提供更好的广阔平台和基础，从而有助于我国房地产行业更为健康持续的发展。
　　
　　（3）企业发展模式呈现多元化

　　随着国家针对房地产宏观调控结果的不断巩固，以及促进房价合理回归政策的坚定、明确，购买者关于楼市未来发展态势的预期正在趋于稳定，造成持币观望情况浓厚。在此背景下，房地产企业将纷纷采取更加主动的措施，加快多元化布局有望成为整个行业着力的重点。根据房地产行业相关统计信息显示，自 2011年始，国内一大批居于行业领先地位的房地产公司纷纷推进战略转型，加快实施相关多元化战略，不断向商业地产、旅游地产、养老地产乃至工业地产等进军，从而减少居民住宅地产调控带来的不利影响。

　　商业地产大有作为：相比较于民用住宅，商业地产的开发和销售在我国整体上仍处于起步阶段，加之政府相关部门针对商业地产市场的监管仍倾向于采取更为宽松的政策，从而使得商业地产有较大的发展空间。

　　旅游地产不断升温：伴随着我国旅游资源的开发和建设，加之居民收入水平的不断提高，以旅游为主题的房地产产品市场也越来越多地赢得了国内消费者的认可，越来越多的知名房地产公司也纷纷把旅游地产作为重要的产品。

　　（4）房地产开发的地区结构趋于改变

　　由于我国地区经济发展的不平衡导致的房地产市场开发不均衡，使得房地产市场开发和建设主要集中于东部地区经济发达省份，而中西部地区等以及三、四线城市房地产市场潜力尚未得到有效释放。因此，越来越多的数据表明越来越多的房地产企业将更多精力投放在中西部地区，减缓在了东部经济发达省份的开发力度。然而由此导致中西部地区市场及三四线城市房价上涨也是值得下一步国家宏观调控有待观察和关注的问题。

　　3.3 中国房地产业战略转型方向

　　3.3.1 融资渠道多样化

　　受国家货币政策紧缩以及房地产行业严格调控影响下，银行借贷与资本市场等常规融资渠道均已经对房地产行业传统融资模式设置了较大障碍。2011 年相关统计数据表明，2011 年开发企业资金来源结构中，银行贷款同比增速不到 10％，与 2010 年 46.1%的增速相比出现了大幅度的下滑。针对当前房地产融资困境，房地产企业也逐步探索多渠道的融资模式,包括华润置业、雅居乐、佳兆业、碧桂园、远洋地产等多家香港上市房企纷纷启动海外发债融资。

　　3.3.2 开发方向多元化

　　丰富、创新房地产产品线，延伸房地产产品链条正成为越来越多的房地产企业减缓单一产品风险的有效方法，整个房地产行业正面临着由住宅地产向商业地产、健康地方、旅游地产等多业态发展的趋势，从而增加了房地产企业有效规避风险的手段。

　　自 2010 年史上最严厉调控以来，调控政策很大程度上已经压缩了住宅地产的盈利空间和，从而促使房地差企业开始逐步转向商业地产寻求发展。据保利地产相关资料显示，保利地产逐步加大其在商业方面的土地储备并有计划增持中心城市的商业地产项目，未来的目标是实现商业地产投资和住宅地产投资比例达到3∶7。

　　越来越多的企业也将旅游地产作为重要突破口，旅游地产上的竞争也日趋激烈。旅游地产龙头华侨城在全国拓展的步伐更加坚实，竞争优势突出。以商业地产着称的万达地产，也开始大肆增加旅游地产的开发，在商业地产之外开辟了另一片战场。万科和碧桂园的旅游地产也在今年启动，万科在南充投资 60 亿打造一个国家 4A 级旅游景区；碧桂园在广东惠州的首个滨海度假项目也已正式亮相。

　　3.3.3 城市布局扩大化
　　
　　扩大城市布局，进行跨区域经营，加大对二、三线省会城市、重点城市的市场开辟力度成为许多一线城市房地产企业的重要选择。随着房地产行业调控的深入和持续，一方面，一线城市受政策影响，房地产市场的疲态表现越来越明显，成交量和成交价格均双双回落；另一方面，长年累月大规模的持续开发，一线城市的土地供应日趋减少，土地价格高企，拿地越来越困难，开发成本也越来越高，投资回报减少。在这种情况下，布局二三线城市成为品牌开发商的一个重要战略选择。世联地产研究认为，开发商转战二三线城市的原因有二：一是二三线城市仍有较大的开发空间，可持续盈利有保障；二是一二线城市受限购等政策影响严重，而三线城市受政策影响相对较小。几乎所有的品牌开发商从去年就开始增大二三线城市的土地储备，以减少调控对业绩带来的波动性影响。

　　3.3.4 经营管理精细化

　　严格的国家宏观调控一方面给房地产企业带来了严峻挑战，但另一方面也为促进行业整体健康发展，促进房地产企业经营管理从传统粗放型向精细化管理转变创造了良好条件。在中国城市化快速发展的十几年里，土地升值的巨大利益使得开发企业通过简单粗放的方式就可以实现很高的利润，进而实现快速规模扩张。虽然万科、龙湖等企业逐渐走向规范化、标准化，而相对于家电制造业等成熟行业，多数房地产企业目前还处于快速发展的野蛮生长期。

　　随着国家针对房地产市场调控的日益紧缩，加之行业竞争程度的不断加剧，房地产行业整体发展面临诸多挑战，如行业整体利润率下降，以及品牌竞争的重要性日益凸显，从而使得原有的单纯依靠“跑马圈地”的粗放式管理方式很难适应内外部环境未来发展的需要，如何通过精细化管理水平的提升促进自身市场竞争能力的提高已成为摆在诸多房地产开发商面前亟待解决的现实问题。

　　现在，已经有不少企业在着手做企业战略规划以及内部管理等方面的专项乃至全面提升的主题工作，甚至一些区域性公司提到了日程上。华本机构总裁许文锋认为，从粗放管理走向精细化管理是每个行业都会经历的发展阶段。未来，对房地产企业来说将是一轮新的较量，有些企业会在这场严冬里脱颖而出，也注定有些企业要因为内力不足而落伍，甚至淘汰出局。