长春城市开发集团经营发展状况

　　第 2 章 长春城市开发集团经营发展状况

　　2.1 我国地方政府投融资平台概述

　　我国地方政府投融资平台在上世纪 90 年代就有存在形式，但直到 2010 年我国政府才归纳总结了一个明确定义：“地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”.其实质就是“地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，组建的各种不同名称、类型的城市建设投资公司、开发公司、经营公司等，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中”.

　　我国的地方平台成长和发展历程实际上是我国投融资体制、国家税制等诸多方面改革与发展的过程。我国地方政府投融资平台的发展历程主要有以下几个时间节点：

　　1.1988 年，国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》，明确构建投资公司，地方政府随即也成立了一些地方性的投资公司，这些投资公司其实就形成了投融资平台的早期形式。

　　2.1994 年，我国进行分税制改革后，地方财政出现资金短缺现象，导致城市基础设施建设后继无力，另外由于我国《预算法》和《担保法》的规定，地方政府在资金筹措等方面受到很严格的要求和限制，只好通过采取通过建立投融资平台类公司的形式，以此作为载体解决法律障碍，扩大建设开发资金的来源渠道。

　　3.1997 年，亚洲金融危机席卷而来，此次来势凶猛的金融危机对我国经济造成了较大的冲击。我国政府为了应对此次金融危机，提振国家经济，制定了增加国内投资、刺激国内需求的宏观经济政策。为了响应这一政策，国家开发银行等政策性银行开始向平台公司发放基础建设贷款。以地方政府未来的财政收入作为主要贷款还款源，并且依托的是地方政府的信用。此项举措为地方政府缓解压力提供了主要渠道，很大程度上解决了资金不足问题，促进了地方经济发展，改善了地方公共服务。但是从另一方面来看，地方政府主要还是通过这些平台公司进行融资，在平台公司的负债迅速增大同时而没有重视投资项目本身的经济效益和未来还款源问题，以至于潜在的风险程度不断提高，产生隐患。

　　4.2003 年，我国从中央到地方在投资领域的变革不断，经济政策也更趋活跃。在这一时期，地方政府投融资平台也得到了一定程度的发展。十六届三中全会和《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20 号文件）先后提出了：“落实企业自主投资的政策，执行‘谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险’的自主化企业投资理念，明晰政府投资的界限，促进科学化和民主化的投资决策，并落实投资决策的责任追究制度”.“市场化投资理念得到充分的应用，政府投资的基础设施也最大程度引入市场竞争机制，充分发挥市场的竞争活力和竞争效率，降低进入门槛，鼓励民营资本参与基础设施建设和投资，同时借鉴和吸收 BT、BOT 等新型投资工具，增加融资渠道，提高投资效果和投资效率”.

　　5.2008 年，全球金融危机持续加剧，对我国实体经济产生了不利影响。我国应对此次危机采取实施了一些具体举措，“四万亿的投资计划”就此启动起来。中国人民银行、银监会共同公布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，指导意见的核心内容是要积极引导和支持符合标准、具备条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。正因为上述这些原因，一定数量的地方平台蓬勃建立起来。

　　6.2010 年开始，我国地方政府投融资平台进入了风险暴露和治理时期，主要是由于之前地方政府投融资平台的快速发展，一方面为我国城建开发提供资金保障，为我国经济复苏做出了较大的贡献，但另一方面也暴露了许多问题，特别是在数量激增之后，平台公司出现了数量与质量不相匹配、资产负债规模和资产负债率短期内变大和升高、资产收益处于较低水平、部分平台类公司监管不严、政府等部门出具不同形式的类担保等现象。

　　2.2 长春城市开发集团发展现状

　　长春城市开发集团成立于 2001 年 3 月 23 日，注册资本金人民币 65 亿元，资产总额 424 亿元。集团下设全资子公司 11 家，分别为长春市建设投资公司、长春城开利豪房地产开发有限公司、长春城开伟业交通枢纽工程建设有限公司、长春市兴业农场、长春城开实业有限责任公司、长春城开园林绿化有限公司、长春城开（集团）广告传媒有限公司、长春城开物业管理有限责任公司、长春城市开发集团综合交通运营管理有限公司、长春水务集团城市排水有限责任公司、长春市供热（集团）有限公司；参股公司 3 家，分别为中国大唐长春第二热电有限责任公司、长春新城投资开发股份有限公司、白山市江源区中小企业信用担保有限公司。

　　长春城市开发集团遵照长春市委、市政府关于“把城市建设好、管理好、经营好”的指示精神，充分发挥市政府赋予的投融资和承担大型城市基础设施建设、经营的职能。十余年来，投资建设了长春火车站北站房、北站前广场及北人民大街工程、长春市四环路工程、长春市市区道路网“三路五桥”工程、长春市城市西部、南部城市出入口道路工程、标准化街路改造工程、双阳区道路新建工程和长春市传染病院新建工程。承担了长春市西郊污水治理工程、长春市北郊污水处理工程、长春净月分团基础设施建设工程、长春市城市道路网改造工程、长春市“引松入长”二期工程、长春市教育产业化工程、长春市伊通河中段治理工程、长春市雕塑公园建设工程、长春市龙嘉机场建设工程和长春市“两横三纵”快速路等一批地方重点建设项目的融资工作，自成立以来累计融资 446 亿元。

　　长春城市开发集团不断加强自身建设，通过控股、参股发展吸收新的成员企业，不断地扩大经营范围，实现了规模经营和国有资产的保值增值，达成了无形的社会效益和有形的经济效益“双赢”目标。对长春的整体经济发展与城市开发建设都做出了应有的贡献。

　　2.3 长春城市开发集团发展存在的问题

　　2.3.1 宏观方面

　　受国际金融危机的影响，世界经济一段时期以来一直处于低迷状态，各国不断推出强力的经济刺激政策，希望各自的经济能摆脱衰退，再次展现增长的曙光。而作为已经跃居世界第二大经济体的中国，虽然国内经济运行面临诸多困难因素，制约发展的瓶颈依然较多，但经济增长的内在动力仍然较强，投资增长依然保持着强劲的势头。特别是新一届中央决策层和政府先后颁布和实施了改善经济、民生等多个方面的方针政策，对我国现有经济运行进行调整和改革。

　　由于一些地方政府的投融资平台在自身经营管理过程中，各种风险的暴露愈发显着。2010 年，国家对各地的投融资平台开始清理整顿，并先后颁布了一系列文件法规等。2010 年 1 月，在北京召开的国务院第四次全体会议上，时任总理温家宝提出：“要把‘尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险’列入当年宏观政策方面需要着重解决的任务之一”.当年 3 月公布的国务院《政府工作报告》也表明，要“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险”.同年 6 月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，起始了开展全局部署对地方平台公司加强管理工作的安排，对平台公司的债务也要求各级政府进行全部整体化的清理。该通知对城市建设的融资工作带来了震荡影响，也造就了地方投融资平台去留的转折点。从实际操作上看，银行贷款是城建资金的主要来源，资金渠道的缩窄就直接束缚了地方政府投融资平台融资的运作。这将会造成那些可经营性资产数量低、无现金流、无收益和无资源的融资平台将难以生存。2010 年 7 月，为贯彻落实国务院文件精神，财政部、银监会、国家发改委与人民银行等部门联合出台了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》，对上述文件中提到的概念和政策内容进行了阐述说明，制定和出台了实施方案。2011 年国家“十二五”规划的正式颁布实施。2012 年3 月，国家发改委提出了《关于 2012 年深化经济体制改革重点工作的意见》。

　　这些文件和方针政策里面都含有对地方政府投融资平台具有深刻影响的大量内容。相应的，各级政府也根据中央指示，颁布和实施相关措施，开始梳理和整顿本地区的地方政府投融资平台。2010 年 10 月 13 日，吉林省人民政府也下发了《关于加强吉林省地方政府融资平台公司管理工作的实施方案》，明确了对本省的地方政府投融资平台清理整顿的具体办法和具体内容。

　　特别是国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，这份通知的提出对地方平台的融资工作带来了很大的难度方面的影响，通知所指的投融资平台融资规模扩张过快，运作方式规范化程度欠缺，偿债风险日益增大等问题，很长一段时间以来都是给地方平台稳健发展带来困扰的关键问题。

　　这些问题单单依靠平台公司本身是很难迅速解决的，在资金、资源、政策、体制等方面应该需要政府及相关部门的强力支持。因此，笔者认为以该《通知》为代表的各级政府政策的提出，从短期看的确让地方政府的投融资平台直接面临巨大的生存危机。然而从长远看，却加强了各级地方政府对它们所存在问题的认识和理解，对从管理深处促进这些投融资平台的转型，改善自身经营管理和转变未来发展方向，推动这类平台公司的健康可持续发展提供了一个很好的契机。

　　2.3.2 微观方面

　　从微观方面来看，地方政府投融资平台在发展过程中主要面临以下几个方面的问题：一是偿债压力较大，投融资平台主要功用都是为当地政府开展的城市建设进行融资，却又普遍缺少充足收益的主营业务和充沛大量的固定资产。

　　即便有数量足够的资产，大多数也只是将政府划拨的土地、收益权等作为资产。而融资的担保措施则更多的是依靠政府的财政还款承诺，上述因素就给地方平台造成了自身自主盈利能力较弱，资产负债率较高的现实结果。二是融资渠道单一，平台公司的主要融资渠道还是通过商业银行。如果一直都依靠单一的融资结构，只要财务状况发生恶化，其风险便可能出现转移甚至造成扩大影响。三是流程监控的缺乏，信用风险变得难以预估和防范。有些平台已经暴露出了投融资状况模糊不清的现象，不但参与出资的金融机构不能达到全面掌握的状态，甚至有些地方政府对这些平台的负债和担保情况也了解和掌握的不到位。另外，贷款使用人主要是建设方，一些投融资平台对项目的工程建设情况、资金的具体使用情况的都欠缺全面系统的监控和管理，这样容易造成多个流程环节缺乏监控。

　　长春城市开发集团作为长春市政府的重要融资平台之一，在融资渠道上也受到了国家政策的制约，企业本身的诸多方面也必须在短期内完善，否则将达不到国家对地方政府融资平台的清理规范要求，直接影响下一步的生存和发展，这也无疑将影响到长春市建设融资任务的完成。面对清理整顿的形势，作为市政府重点支持的城建投融资平台，寻求突破、做实做强、谋求更大发展、在长春市的城市建设和发展中发挥更大的作用、做出更多的贡献成为长春城市开发集团所面临的最为直接的切身问题。在现有经济发展态势和国家政治经济政策的大环境下，工业化、农业现代化、新型城市化、新兴高科技产业等各大发展方向的潜力和动力依旧充沛，城市基础设施建设领域仍会保持活跃，投融资需求依旧高涨，现阶段我国整体经济的增速回落符合经济发展规律，是一种必然；而我国中央政府在不断进行结构调整和深化改革后，经济领域将会进入新的阶段，从经济发展规律的角度分析，也会重新恢复稳定增速、持续发展的。因此长春城市开发集团这类的地方政府投融资平台类公司们仍处于大有可为的重要战略机遇。