我国劳资争议解决机制探究

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　　【题目】中国劳资纠纷解决模式优化分析
　　【引言  第一章】我国劳资争议解决机制探究
　　【第二章】国际社会选择的劳资纠纷解决模式
　　【第三章】我国劳资纠纷化解策略的制度完善
　　【结语/参考文献】国内劳资纠纷调解处理研究结语与参考文献　　
　　

　　引言

　　随着我国市场经济的快速发展和国际竞争力的不断加强，民间投资呈现活跃、上升的势头。但是，由于近年国内外经济下行压力较大，部分中小企业经营困难，企业拖欠工资的情况时有发生，经营者欠薪逃匿的案件不断增加。随着我国产业转型升级的快速推进，劳动者维权意识的明显增强，全国劳资纠纷形势依然严峻。

　　我国劳资纠纷解决模式的现状是：根据相关法律规定，由各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作；劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议；劳资纠纷存在争议，当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。可以看到，劳资纠纷的处置解决有三个强大的"齿轮":劳动监察、劳动仲裁、民事诉讼。但是法律也规定的了"齿轮"各自运转的机械程序和有效期，导致劳资纠纷双方都不愿以极大的成本为代价来"定纷止争",而劳动者往往以非理性的方式表达诉求。

　　我国现行相关法律法规对各职能部门处理劳资纠纷的职责范围、受理条件、法定程序、审理时限等进行了详细、明确的规定，并形成了劳资纠纷"一裁二审"的解决模式，可见《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》《劳动保障监察条例》《劳动人事争议仲裁办案规则》以及相关的诉讼法、司法解释、规范性文件等。
　　
　　如《劳动法》明确规定了劳资纠纷的相关解决方式为"可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决";《劳动争议调解仲裁法》为存在争议的劳资纠纷提供了"一裁二审"的法律依据和法定程序；《劳动保障监察条例》则规定了各级人民政府劳动保障行政部门实施劳动保障监察执法，处置劳资纠纷的相关职责。另外，我国《民事诉讼法》《劳动人事争议仲裁办案规则》等亦对劳资纠纷的法律程序进行了规定，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释则对处置劳资纠纷的审理问题进行了细化。针对法律规定及实践情况，国内一些专家学者认为我国当前 "一裁二审"的模式在解决劳资纠纷时并没有取得预期的效果，继而提出了"或裁或审，裁审分离，各自终局"、"裁审互补"等观点，或认为我国劳资纠纷解决机制改革的关键是从立法上引入非诉处理机制。

　　因此，本文认为分析研究我国劳资纠纷及其解决机制的缺陷，为完善我国的劳资纠纷解决模式提出可行性的建议，对我国创建和谐劳动关系以及构建和谐社会具有重要的理论意义和实践意义。

　　第一章 我国现行的劳资纠纷解决模式

　　当前我国劳资纠纷处理体制是由协商、调解、仲裁和诉讼方式组成的程序性"一裁二审"模式：协商是不需要第三方参与，当事人通过自行谈判来解决双方之间存在的争议和纠纷；调解则包括基层调解组织的调解和仲裁委员会的调解，但前者属于民间调解，不同于官方调解，具有被动性、非强制性、可颠覆性等特征；劳资纠纷存在争议可申请仲裁，协商和调解不是劳动争议仲裁的前置程序，当事人可以不经过调解而将诉求直接提交到仲裁部门；劳动仲裁则是处理劳动争议的必经程序，任一当事人的请求都可以启动仲裁程序，但劳动争议仲裁委员会对劳动争议作出裁决后，该裁决内容并不立即生效，而是在一定期限内还处于效力待定的状态；如果当事人不服仲裁裁决，那么按照相关的法律的规定，可以在收到裁决书之日起的十五天之内，向属地管辖的人民法院提起相关民事诉讼，人民法院将按照民事诉讼的法律程序对存在争议的劳资纠纷进行审理。

　　劳资纠纷程序性"一裁二审"处理模式在维护我国社会秩序和经济稳定方面发挥了重要作用，但也因程序复杂、行政色彩浓厚、限制当事人诉权、增加维权成本、耗费大量时间以及造成一定程度的裁审脱节等原因引起了学者们的广泛质疑。比如，在发生重大、突发群体性劳资纠纷及经营者疑似欠薪逃匿的情况时，按照规定的法律程序，劳动者需要申请劳动争议仲裁，需要等待立案通知，需要排期等候开庭，还需要等待漫长的裁决结果出来，相关请求未得到仲裁庭支持时才可以决定是否向法院提起民事诉讼。但是，在预计有可能无法获得劳动报酬的紧急情况下，劳动者群体根本没有时间和耐心通过这种繁杂的模式进行讨薪，而往往采取集体上访、堵塞道路、围攻政府、拉挂横幅等极端方式进行维权，严重扰乱社会秩序，造成不良社会影响。

　　现有法律规定，我国劳资纠纷的解决机制是：各级劳动保障监察机关负责辖内劳动保障监察相关工作；劳动人事争议仲裁委员会根据属地管辖原则，主要受理用人单位注册地发生的劳动争议案件；发生劳动争议后，当事人有权向劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁申请；对劳动人事争议仲裁委员会作出的裁决不服，才可以向当地基层人民法院提起民事诉讼。因此，劳资纠纷的处置解决有三个强大的"齿轮"--劳动监察、劳动仲裁、民事诉讼。但是法律也规定的了各个"齿轮"运转的机械程序和有效期限，导致劳资纠纷双方都不愿以付出极大的成本为代价来"定纷止争",劳动者往往以非理性方式表达诉求。
　　
　　第一节 劳资纠纷基层调解模式

　　一、基层调解解决的劳资纠纷类型

　　我国基层调解组织的代表是人民调解委员会，其采用说服教育、疏导指引等方法，为纠纷争议双方当事人提供平等协商的机会和平台，使其自愿达成调解协议并积极履行，从而化解矛盾纠纷。我国关于人民调解的相关法律规定了，人民调解委员会可以在村（居）民委员会中设立；用人单位也可以根据需要进行设立。另外，我国劳动争议调解仲裁法律也规定了劳动争议发生时，争议双方可到用人单位、基层调解组织中具有相应的劳动争议调解职能的部门去申请相关调解。

　　1980 年以后，基层调解工作移交到了司法行政机关进行管理，基本形成了覆盖乡镇（街道）、村（居）委会的比较完整的基层调解网格。基层调解组织本着自愿、平等和保护当事人合法权益的原则，调解了大量因婚姻家庭、抚养继承、损害赔偿、房屋土地等生产、生活问题引起的一般民事纠纷，也调解了一些违反治安管理和未构成刑事犯罪行为的轻微伤害纠纷，以及部分跨地区或重点工程项目矛盾纠纷。其中，在涉及家政服务、退休返聘、临时雇佣等劳务关系引起的纠纷中，基层调解组织发挥着十分重要的作用。因此，基层调解主要处理劳资纠纷中涉及民事调解范畴的矛盾纠纷，按照属地管辖原则，把争议化解在基层和萌芽状态，为劳资纠纷的善后处理做好前期援助工作。

　　二、基层调解模式的缺陷

　　尽管我国《劳动争议调解仲裁法》规定调解达成协议后，主持调解的组织应当制作调解协议书，经当事双方签名（或盖章）、主持调解的工作人员签名并盖章后才能生效，调解协议书生效后对劳资双方都具有约束力，当事人也应该自觉履行调解书达成的内容。但基层调解毕竟是一种行政调解，不具有司法强制执行的效力，如果调解组织在收到申请后十五天之内未调解成功，或在调解成功之后，当事人一方或双方在约定的期限内不履行协议内容的话，另一方当事人要重新考虑选择其他的维权途径，推迟了启动司法程序的时间，且基层调解组织也面临着"老办法不管用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不能用"的尴尬境地。一些涉法涉诉问题通过法定程序要耗费大量时间、精力、财力，用调解的方式也还是无法解决"老有所养、病有所医、劳有所得"的问题，纠纷当事人多抱有"老大难的问题，找了老大就不难"的心态，不依法依规进行理性维权，采取纠集人群上访、静坐，扬言纵火、跳楼等行为方式要求政府部门相关领导出面解决。

　　第二节 劳动保障监察解决模式

　　一、劳动保障监察解决的劳资纠纷类型

　　我国劳动保障监察工作由政府的劳动保障行政部门主管，由专职劳动保障监察员具体实施。《劳动保障监察条例》规定，对用人单位的用工情况、签订劳动合同的情况、休息休假的情况、劳动保护的情况、支付工资的情况、参加社会保险的情况等等事项，由劳动保障监察部门负责进行监督检查。

　　在劳动保障实际工作中，从行业来看，建筑、饮食、美容沐足类服务业、服装加工、劳务派遣等劳动密集型产业是劳资纠纷的高发频发行业类型，其中建筑工程领域更是群体性劳资纠纷的最大孳生行业。据统计，2011 年，广州市某区建筑工程领域的群体性劳资纠纷占全部群体性劳资纠纷的 85.7%;2012 年该类群体性劳资纠纷占全部群体性劳资纠纷的 66.7%;2013 年仅上半年该类群体性劳资纠纷占比就高达 60.3%,表明建筑行业确实为群体性劳资纠纷领域中当之无愧的"霸王".

　　从类别来看，劳资纠纷多为工资、社保、补偿、工伤等问题，由于国际大环境的影响，国内经济下行压力较大，而企业生产成本提高，中小型企业利润下降，导致企业裁员、停产、倒闭、法人欠薪逃匿等现象时有发生，企业对员工拖欠工资、不参加社保、离职不补偿、工伤不赔偿等做法时常引起劳动者的投诉举报，需要劳动保障监察部门介入处理。

　　二、劳动保障监察模式的缺陷

　　国务院颁布的《劳动保障监察条例》是目前全国范围内劳动保障监察工作的主要法律依据，部分省、市还发展了"两网化"系统（即监管网络化、信息网格化）的技术支持，但尽管各级劳动保障行政部门为做好辖内劳动保障工作付出了艰苦的努力，部分地区也取得了一些成效，仍旧存在劳动保障监察范围内无法解决的问题和缺陷。

　　一是国家劳动保障监察条例对劳动保障监察部门受理劳资纠纷的类型和权限之规定过于笼统，甚至与其他行政部门职能有交叉重叠，导致实际处理案件过程中存在部分行政机关越位或缺位的情况。如：用人单位在劳动者工作时间和休息休假问题上的安排，涉及到加班费用的问题，依据我国劳动争议调解仲裁法律，应由劳动争议仲裁部门受理；又如"用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况",依据我国社会保险法律，应由社会保险稽核部门处理。发生上述情况时，如果劳动保障监察部门介入处理，则有越位之嫌；而如依据我国仲裁法律和社保法律，劳动保障监察部门不处理，劳动争议仲裁部门和社会保险稽核部门以劳动保障监察条例已规定处理部门为由也不进行处理，则造成"踢皮球"的缺位现象。

　　二是当前劳资纠纷诉求多样，广泛涉及劳动权益保障的方方面面，除工资纠纷外，通常还涉及经济补偿、劳动条件、社会保险、岗位调动、人格尊严等问题，其中相当一部分诉求超出了劳动保障监察部门处理的范围，甚至超越了法律和政策规定，使得有效平息纠纷的难度加大，单纯依靠一个职能部门难以迅速有效进行处理，需要得到各级、各部门的支持配合。另外，近年来突发劳资纠纷呈上升态势，国内部分劳动密集型中、小企业受经济下行压力影响较大，管理松散，人员流动大，抗风险能力不足，经营困局短期内难以得到根治，突发劳资纠纷可能性大且不易预防，劳动保障监察工作压力巨大。三是随着国家"产业转移"和"劳动力转移"两大战略的逐步推进，用人单位与劳动者之间的矛盾逐渐显现，极端维权方式层出不穷，部分劳动者采取缠访、闹访、拉横幅、恐吓、甚至自杀式威胁等极端方式表达诉求，劳资纠纷维稳形势愈加严峻。

　　部分地区如广东广州、深圳等城市甚至出现了有预谋、有组织的"专业讨薪团队",而劳动保障监察仅能处理劳资关系范畴内的纠纷，超出劳动保障监察范畴的，特别是涉及到现行法律和政策无法解决（如历史遗留）的诉求，往往演变为顽固疑难信访问题。

　　四是根据劳动保障监察条例和新修订的劳动合同法相关规定，劳动保障监察办案时限大幅缩短，办案程序规范要求更加严格，而全国劳资纠纷案件数量居高不下，一些敏感问题如果处理不当可能引发重大恶性事件，劳动保障监察部门的工作量可以预见将呈指数级增长。但据不完全统计，全国劳动保障监察力量、经费保障与案件数量不完全匹配，劳动保障监察力量明显不足，劳动保障监察工作面临多项挑战。

　　五是现有用工管理机制不够完善，导致监管企业刚性不够。如：建筑工程领域发生的劳资纠纷，主要是工程款未结清、工程款纠纷、工程违法分包（例如：包上包工程）等原因连带造成欠薪问题，建筑行业的层层转包、违法分包，导致用工管理实际由个人承包者负责，一旦建筑公司与承包人发生纠纷，或者承包人出现亏损，承包人就可能利用建筑公司用工管理上的疏漏，煽动工人以集体讨薪方式解决承包款等纠纷，甚至卷款逃匿，引发工人群体躁动；又如城乡结合部还存在大量租用民房的无牌、无证照、无主管部门的"三无"企业，并且还存在租上租现象，而这类"三无"企业发生劳资纠纷的问题较多，处理难度极大。

　　六是涉法涉诉案件劳动监察惩处效果不佳，业务部门间对接难度大。美国次贷危机之后，经济下行持续给企业施压，全国各地中小企业普遍反映面临经营困局，部分中小企业面临破产危机，拖欠工资、未依法参保的情况屡有发生，甚至有企业经营者铤而走险，欠薪逃匿。如：未依法参保和涉嫌欠薪逃匿的案件，尽管按照我国社保法和最高法、最高检、人社部、公安部等四部委《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》的规定和要求，劳动保障监察部门应当分别移交地税部门强制征缴和公安机关依法处理，但由于国家目前尚未建立统一的处置劳资纠纷案件联席会议机制，对拒不支付劳动报酬追究刑事责任的案例也不多，导致各地社保案件移交地税部门、拒不支付劳动报酬案件移送公安部门难度仍然较大，员工聚众暴力讨薪的情况时有发生，联动联调机制有待进一步改进和完善。
　　
　　第三节 劳资纠纷"一裁二审"解决模式

　　一、劳动争议仲裁解决的劳资纠纷类型

　　根据我国《劳动争议调解仲裁法》的规定，劳动关系的确认，劳动合同的订立、变更、解除，劳动者的辞退、离职，工伤认定纠纷、经济补偿或赔偿等方面的争议，适用该法。

　　劳动人事争议仲裁院是集劳动与人事争议调解裁决工作为一体的实体化机构，承担着调解纠纷、化解矛盾的重要职能，是劳动人事争议案件向法院提请诉讼的前置程序（准司法程序），成为人民政府劳动保障行政部门处理和协调人事纠纷、劳资争议的最后一道防线。仲裁院按照劳动仲裁法律规定的受理条件、程序和期限的有关规定，以事实为依据，以法律为准绳进行劳动争议调解，充分发挥"一裁终局"制度简便快捷的优势，对简单、小额争议和执行国家劳动标准的案件实行终局裁决；对部分事实清楚、调解不成的，就查明部分先行裁决、先予执行；对劳动报酬、工伤医疗费用的合理追偿，裁决先予执行。另外，劳动保障监察对于经过调查、询问、整改、处罚等监察措施仍无法解决的劳资纠纷，将指引当事人申请劳动争议仲裁；对于部分劳动者与企业劳动关系不明确，导致工伤认定和调解难度大的工伤认定案件，劳动者也只能通过仲裁途径予以确认。

　　二、民事诉讼解决的劳资纠纷类型

　　我国人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系而提起的民事诉讼，对于劳动纠纷引发的争议提交仲裁机构仍不能解决，需提起民事诉讼的情况，我国仲裁法规定了相关内容：劳动者在仲裁委员会不受理或受理后未作出决定的情况下，可以向法院提起民事诉讼；在不服终局裁决的情况下，可以在规定的法律期限内向法院提起民事诉讼；在法院撤销仲裁裁决的情况下，也可以就该争议事项向法院提起民事诉讼。

　　对于超过仲裁时效，只能提起民事诉讼的情况，现实中也是经常存在的。比如社保法及相关法律法规没有就社保的投诉时效进行明确地规定，社保稽核部门处理相关投诉而用人单位不予配合时，未超过劳动保障监察条例规定的 2 年追溯时效的，可以移交劳动保障监察部门进一步处理；但如果超过了 2 年的追溯时效，劳动保障监察部门不再受理，社保稽核部门又没有处罚权，那么该如何销案？在现行征缴模式下，地税部门为社保费全责征收部门，社保法规定用人单位不履行法律规定义务，按时足额地向社保征缴机构缴纳社保费用的话，社保费用征收机构有权责令其限期整改，并按规定加收相应的滞纳金；有关行政机关可以对逾期仍不整改的用人单位处以相应数额的罚款。但地税部门若以没有行政执法权为由拒绝强制征缴，投诉人的社保补缴则无法完成。对超过 2 年追溯时效的社保纠纷，用人单位如果愿意为员工补缴，那么就不受时效限制，双方自行协商后准备材料到地税部门办理补缴即可；若用人单位不配合，这属于劳动争议和侵权诉讼，而劳动争议仲裁时效只有 1 年，民事诉讼法律及相关司法解释关于持续性侵权行为的损害赔偿请求权，诉讼时效期间从侵权行为实施终了之日起重新计算，那么投诉人只能提起民事诉讼来进行维权。

　　三、"一裁二审"解决模式的缺陷

　　一方面，多数劳动者不愿通过仲裁程序解决争议，且仲裁部门也面临着艰难的困境。一是仲裁案件数量持续上升，呈现"五化一难"特征（即诉求多样、金额扩大、疑难复杂、矛盾尖锐、表达非理化、居中调解难）。尽管相关部门采取了各种各样的应对措施，但劳资纠纷案件仍然高发频发，各类疑难问题层出不穷，解决难度进一步加大。甚至有劳动者企图在解决劳资争议的同时实现全部个人利益，采取非理性和群体性极端维权方式给仲裁部门施加压力。二是仲裁办案人员流动性大，办案力量得不到保障。由于相关法律对仲裁员的任职条件规定严格，导致专职仲裁员资格门槛过高，公职人员担任仲裁工作人员数量极少，导致目前我国仲裁队伍普遍存在"两高三低一大"的问题（即合同制工作人员比例偏高、新进工作人员比例偏高、在编工作人员比例偏低、办案经验丰富的仲裁员比例偏低、合同制工作人元工资偏低以及工作人员流动性大）。三是仲裁庭审场所建设不足。多数仲裁部门仅设仲裁庭 2 个（即劳动仲裁庭、人事仲裁庭），且按照"5+2（即 5 个工作日加 2 个休息日）、白加黑"的满负荷排班方式，仍远远不能满足案件审理的需要，出现案件排期时间长甚至案件超期的现象。四是劳动仲裁人员和机构的独立性不强。仲裁机构的负责人往往也是本行政机关的相关领导，仲裁委员会集仲裁、行政职能于一身，导致仲裁行政化现象十分严重。

　　五是财政资金受到制约。虽然法律规定仲裁办案经费由财政予以保障，但由于仲裁机构没有独立的账户，其人员、经费必然受到其主管部门的限制，导致行政干预的可能性加大，使仲裁机构成为行政机关的附属物，不利于仲裁案件的公平公正审理。

　　另一方面，我国仲裁法和民事诉讼法等均规定了经济补偿、二倍工资差额等追偿需先由仲裁进行前置处理后，才能向法院提起民事诉讼，法院则仅表示会配合劳动保障行政部门做好有关财产保全和强制执行的工作，不受理拖欠劳动报酬的案件。因此，劳动者往往选择最高标准来满足自己的最大利益，使得许多标的额小、争议不大的案件进入仲裁程序，最后又因仲裁裁决未达到自身期望值而向人民法院提起诉讼。更有甚者，一些恶意当事人因不服劳动争议仲裁裁决结果，但又不愿通过诉讼法律途径解决诉求，或者没有法律及相关政策支持，明知要承担败诉的后果，动辄到各级机关缠访闹访，不仅浪费国家调解和诉讼资源，而且造成繁冗拖沓的复杂积案。另外，作为社会法的劳动法律法规更多地倾向于保护劳动者，德国著名学者汉斯·普维庭教授早就指出，在劳动争议诉讼中，由劳动者承担众多的证明责任，是不合理的。

　　因此民事诉讼程序中的"谁主张、谁举证"原则在劳资争议处理程序中未免有点不太适应。

　　随着国内企业特别是中小企业、劳动密集型企业为降低成本、增加利润，常采取不当手段处理劳资关系；而劳动者共度难关的意识逐步淡出，诉求逐渐多样化，特别是出于对物质基础的迫切需要，对工资报酬、劳动条件、福利待遇、职业发展空间等提出更高的要求，劳资纠纷高发态势短期内难以改变，一些敏感问题如果处理不当还可能引发重大群体性事件。但我国仲裁部门与人民法院毕竟是性质不同的两类机构，长效协调联席机制尚未健全完善，目前劳动者通过仲裁再经历诉讼来维权将是一条耗时费力的艰难之路。