第四章 解决伪报票据丧失现象的因应之道
一、重新规整公示催告制度
正因为我国公示催告制度存在以上不足之处，我们在立法和司法实务中应采取相应的防范措施：
提交符合民诉法和票据法司法解释等规定的申请书，对申请书不能满足法定条件的，不应轻易立案受理。其次，对申请人声称的理由和事实需要提交初步的证据。
对以票据被盗、被抢为由申请公示催告的，应当要求其提供向公安机关报案记录的证明，不能仅凭口头声称即予认定。对以声称票据遗失或者灭失而又未在票据上签章背书的公示催告申请，应当要求申请人提供确实曾经合法取得或持有票据的初步证据，不能提供的不应予以立案受理；已经受理的，应当驳回其申请。因为，根据《票据法》第 4 条的规定，出票人、持票人以及其他票据债务人均须按照法定程序在票据上签章。也就是说，只有在票据上签章的人才是票据当事人，对未在票据上签章的申请人，不是票据当事人，原则上无权申请公示催告。最次，《票据纠纷若干规定》第 38 条规定，失票人向人民法院提起诉讼的，除向人民法院说明曾经持有票据及丧失票据的情形外，还应当提供担保。担保的数额相当于票据载明的金额。因此，申请公示催告的失票人，必须提供相应的担保。
第二、要延长公示催告的公告期间。在这方面，借鉴域外和我国台湾地区立法的相关规定十分必要。德国、日本、我国台湾地区的相关立法规定的公示催告期均长于六十日，为六个月。考虑到票据法第 53 条第 2 款规定，持票人未按照前款规定期限提示付款的，在作出说明后，承兑人或者付款人仍应当继续对持票人承担付款责任；第 79 条规定，本票的持票人未按照规定期限提示见票的，丧失对出票人以外的前手的追索权；第 80 条规定，本票的背书、转让、付款行为和追索权的行使，除本章规定外，适用本法第二章关于汇票的规定。因此，根据上述规定，持票人在法定的提示付款期期限届满后提示付款优先适用民事诉讼法第 219条的规定，在不得少于六十日的前提下，将公示催告的公告期间延长至票据到期日或提示付款日后一个月，以防止票据出卖人通过恶意申请公示催告损害正当持票人的合法利益。新修订的民诉法司法解释第 449 条规定，“公告期间不得少于六十日，且公示催告期间届满日不得早于票据付款日后十五日。”
第三、要加大对伪报票据的制裁力度。申请人伪报票据丧失、申请公示催告，恶意利用法院的非讼程序，损害了利害关系人的权利，浪费了司法资源，扰乱了司法执行，应予制裁。但是我们从苏南某基层法院 2009-2014 年审结的伪报票据丧失案件中却发现，没有一件案件有追究伪报人法律责任情形，而是任其撤回起诉。这表明伪报票据丧失当事人的违法成本很低，不利于遏制此类现象的再度发生。
《票据纠纷若干规定》第 39 条规定，对于伪报票据丧失的当事人，人民法院在查明事实，裁定终结公示催告或者诉讼程序后，可以参照民事诉讼法第 112 条的规定，追究伪报人的法律责任。民事诉讼法第 112 条是对民事诉讼欺诈行为的规定。
该条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于经审理查明确系伪报票据丧失的情形，即使伪报人申请撤回起诉也不应准许，而要采取驳回诉讼请求的形式结案，同时进一步对伪报人采取相应的制裁措施，从而使公示催告制度真正发挥应有的作用，避免司法资源的浪费。
第四、要完善防止伪报票据丧失的相应配套制度。我国台湾地区为防止伪报票据遗失，保障持票人的合法权益，专门制定《伪报票据遗失防止办法》，对于因伪报票据遗失经判决确定者，应登记“伪报票据遗失经法院判刑确定”记录一次，三年内列入记录达三次者，应予拒绝往来。
依《伪报票据遗失防止办法规定》，除填具票据挂失止付通知书外，并应同时填具遗失票据申报书，一并交予付款银行，报请票据交换所所在地警察局协助侦查。当此遗失票据申报书送达警察局之时，止付通知即应成立刑法第 214 条之伪造文书罪，以刑事责任吓阻舞弊。
大陆也可以借鉴台湾地区的做法，制定专门的《伪报票据遗失防止办法》，对伪报票据遗失的行为区别不同情形予以相应的制裁。立法上对伪报票据丧失向银行发出止付通知或申请公示催告的行为升格入刑，是通过承担刑事责任起到震慑作用，加大违法行为的成本，从而可以有效阻却伪报票据丧失现象的发生。
二、加强对除权判决后持票人权益的救济
民诉法第 223 条规定：“利害关系人因正当理由不能在判决前向人民法院申报的，自知道或者应当知道判决公告之日起一年内，可以向作出判决的人民法院起诉。”这一规定，赋予了利害关系人（持票人）未能及时申报票据权利的法律救济途径，但是该条款并未明确诉的性质，实践中各法院适用也就五花八门。
有观点认为，由于这是一种在公示催告程序中规定的诉讼类型，故其在性质上应为非讼程序。如案例 2 中，华伟包装公司提起诉讼，要求撤销除权判决，却被法院以除权判决作为公示催告程序的组成部分，是民事诉讼法规定的特别程序，利害关系人申请撤销除权判决的程序也应当是特别程序为由驳回起诉。
也有观点认为，其虽规定在公示催告程序中，但实质是在发生权利争议后提起的诉讼，因此，应适用普通诉讼程序的规定，而不能囿于公示催告制度的目的和宗旨。但是应当将利害关系人主张撤销除权判决的请求与行使票据权利的请求分别审理，后者应当以前者的审理为前提。
理由为：（1）除权判决是公示催告程序的组成部分，是我国民诉法规定的特别程序，而不是普通诉讼程序，所以作为申请撤销除权判决的程序也应当是特别程序的范畴，不应与普通程序合并审理。（2）票据利害关系人行使票据权利时，票据债务人可以以法院已经作出除权判决为由对抗持票人，所以在除权判决未撤销以前，不得判决票据的持有人享有票据权利。（3）除权判决撤销之诉属特别程序，对撤销除权判决的判决，当事人亦不得提出上诉；而对票据权利之争议所作的判决是普通诉讼程序的判决，当事人不服的，可以提起上诉；因此，撤销除权判决的判决和对票据权利争议所作的判决显然不能一并作出。
我们认为，这涉及到对公示催告程序的认识问题。依据法理，公示催告程序的性质作为非讼程序的一种，其程序功能并非解决民事权益争议，与再审系民事争讼程序的性质存在根本差异，故其为一审终审，不能上诉，也不能申请再审。
该程序实质上是对申请人的票据权利身份进行形式上推定，并以除权判决的方式使其在失票的情形下能够行使票据权利。与一般程序的生效判决对事实的认定具有既判力不同，除权判决中由于申请人的票据权利依然存在只是一种推定的法律事实，所以该推定的事实应当允许因为新的事实的出现而被推翻。该推翻的方式就是由利害关系人直接提起诉讼。这里的提起诉讼，所适用的程序应为与非讼程序相对应的普通程序，即诉讼程序，而非与诉讼程序中简易程序对应的普通程序。
在诉讼中，由利害关系人诉请确认其合法票据权利人身份并撤销除权判决。新修订的民诉法司法解释也增加一条作为第 461 条，规定根据民事诉讼法第 223 条的规定，利害关系人请求人民法院撤销除权判决的，应当将申请人列为被告。利害关系人仅诉请其为合法持票人的，人民法院应当在裁判文书中写明，确认利害关系人为票据权利人的判决作出后，除权判决即被撤销。
需要说明的是，除权判决的撤销应不以公示催告申请人是否伪报票据丧失为条件，只要查明利害关系人是正当的善意持票人，就可以撤销除权判决。如果以申请人是否伪报票据丧失作为撤销的条件，则有违法律保护正当持票人和促进票据流通、维护交易安全的立法宗旨。
