中日两国食品安全监管制度的异同研究绪论

　　1 绪论

　　食品安全问题是长期困扰世界人民的全球性难题，是人们讨论的热门话题，它与每个人都息息相关，涉及到人们日常生活的方方面面。食品安全究竟有多重要是一个不言自明的问题，消费者的身体健康离不开食品安全，社会稳定要受到食品安全的制约，甚至连国家未来的发展都与食品安全息息相关。中国作为世界上人口最多的国家，食品安全尤为重要。在中国一旦发生食品安全问题，涉及之广，危害之大难以想象，如果不能妥善处理可能会转变为影响极坏的社会问题。

　　近几年，我国接二连三爆出食品安全事件，消费者在混乱的食品安全问题面前开始认清形势，真切感受到食品安全的重要。消费者为了维护自身的合法权益，开始关注食品安全问题，甚至学习相关法律，维权意识和法律意识都有了较大的提高，这对当前食品安全发展有一定的推动作用。过多问题食品的出现，消费者对很多食品都心存怀疑，因此，为了给消费者提供安全放心的食品，就必须要从根本上加强我国食品安全监管体制建设。

　　本论文通过中日两国食品安全监管体制的比较分析，发现我国在食品安全监管体制存在的问题，根据我国具体情况和实际需要，借鉴日本发展经验，提出未来需要改进的方向。文章主要从五部分来进行阐述。第一部分主要阐述了论文选题的背景是中国食品安全存在诸多需要解决的问题，还阐明了笔者选题的研究意义、并对中外相关研究进行分析，最后还阐明了论文所用研究方法及论文创新之处。第二部分阐述了论文所涉及的核心概念和相关理论。第三部分研究重点是对中国和日本食品安全监管发展的历史过程、现状等进行有针对的研究。第四部分从几个方面对中国和日本食品安全监管体制进行详细比较分析。第五部分主要是提出我国食品安全监管存在的问题，借鉴日本先进发展经验，对中国食品安全监管体制的提出有建设性的改革思路和完善措施。

　　本论文具体研究框架如下：

　　1.1 研究背景和意义。

　　1.1.1 研究背景。

　　在过去几十年内，我国经济落后，发展缓慢，物资匮乏。人们没有食品安全的概念，只关心能否吃饱，这些主要集中在食品数量上，政府同样也优先考虑如何解决人们温饱问题，不太重视食品质量方面的问题。近年来，随着我国经济的发展、物质的丰富，人们的思想也在进步，消费者对食品质量的要求也有很大提高。人们不用整日担心食品数量的多少，把真正关心的问题转移到食品质量上。

　　食品安全成为全国人民热衷谈论的话题，曝光的食品问题使消费者怨声载道，甚至谈食色变。诸多商家打出各种让消费者"放心"的广告，现实却是问题食品不断曝光，消费者已经无法判断究竟哪些食品是安全的。值得让人反思的是，这些问题食品究竟是如何通过政府严格把关、层层检验而顺利流向市场的？整个生产流通过程有太多需要解决的问题。政府要改变食品市场这种混乱的情况，希望通过食品安全监管部门的配合、《食品安全法》等食品安全监管相关法律法规的实施，努力改变食品市场的现状，以此改变政府在消费者心中的形象，重树政府公信力。《食品安全法》出台后的几年之中，我国食品安全问题没有好转，上海染色馒头事件、北京毒豆芽事件、地沟油、上海福喜事件等一系列食品安全问题对我国食品安全监管体制又发起了新的挑战。

　　1.1.2 研究意义。

　　通过中日两国食品安全监管体制的比较分析，笔者希望找到日本在食品安监管体制方面值得中国借鉴的经验，在适合中国现实发展需要的基础上吸取经验，为完善中国食品安全监管体制提供参考。笔者认为，通过中国和日本食品安全监管体制的对比，可以更清晰看到中国与国外的差距，对今后我国食品安全监管体制改革与完善发展有很大意义：

　　第一，加强食品安全监管，食品安全性是最重要的，它需要保证人们身体和生理健康，满足维持正常生活的要求。完善的食品安全监管体制更能够为消费者更提供安全食品，更好的保证消费者健康，能够提升政府形象，提高政府的公信力。

　　第二，消费者在选择食品时，往往倾向于选择"物美价廉"的食品，但是，由于市场经济本身的缺陷会出现劣质食品驱逐优质食品的现象，从而破坏食品市场公平竞争的市场秩序。建立更完善的食品安全监管体制，让劣质食品根本无法流入市场，这对食品市场的发展乃至整个市场经济发展都具有重要意义。

　　第三，由于近年食品问题的频现，消费者开始对政府提出质疑，甚至开始有很多老百姓怀疑政府的能力，认为政府的食品监管相关部门不作为，没有尽到应有的监管责任。这种想法若长期发展，消费者内心积聚的不满难以妥善解决，就容易造成各种社会问题，最终必将影响社会的稳定。

　　第四，经济全球化把中国推向了世界，中国的食品贸易也因此走出国门，开拓国际市场，但是我国对食品安全的相关要求，与发达国家食品安全标准有一定差距，经常产生食品国际贸易摩擦，不仅使我国经济上受损，而且在国际信誉和国家综合国力方面也被国外诟病。

　　第五，加强食品安全监管体制建设，有利于保障我国正当权益，建立平等的国际贸易关系。通过研究能够更了解各国的食品安全标准，有利于在食品的进出口贸易中，保障中国食品的顺利出口，在发生贸易纠纷时能更好的维护中国的合法权益。

　　第六，加强中日食品安全监管体制的比较研究，完善食品安全监管体制，有利于建立健全的中国食品安全监管体制。和中国相比较，日本对食品安全的重视比中国早许多年，与之相适应的食品安全监管的起步较早。事实上，日本的食品安全发展走过了漫长的历史，经过多年的发展，日本的食品安全监管体制不断变革改进，最终才日臻完善，它包括食品安全的各个领域和各个环节，连接了从生产到流通销售的全过程，形成了以风险分析为核心，具有系统性、针对性、综合性、可操作性的食品安全监管体制。

　　要解决我国已经根深蒂固的各种食品安全问题，不能一蹴而就。无论是食品安全监管体制的发展还是消费者理念的养成，都是在长久的发展变革中慢慢积淀下来的，各种食品安全问题的解决，也要在不断地试探和摸索中完成。日本在长久发展中积累的食品安全监管经验对中国食品安全监管体制的改革与发展有很好的借鉴意义。总之，通过中日两国食品安全监管体制比较，我国可以学习日本所具优势，对进一步加强我国食品安全监管体制建设、建立适合我国国情的监管体制、提高食品安全监管水平及满足消费者对食品安全的要求等都具有重要理论意义和实用价值。

　　1.1.3 研究内容和目的。

　　本论文以中日两国的食品安全监管体制进行展开，具体研究涉及到食品安全监管体制密切相关的基本要素：首先是体制参与者，食品安全监管的主体和客体该以什么样的标准选择，就是什么人来管和管什么人；其次是监管机构该怎么样设置更合理、职责权限的如何划分更科学。最后是如何监管，即为实现食品安全监管目标而采用的手段和方法。

　　本论文对中国和日本两国的食品安全监管体制进行比较，面对两种不同制度背景下的食品安全监管体制，如何比较才能得出更全面、更系统的结论，笔者对中日食品安全监管体制的比较分析主要从食品安全监管机构的设置、监管职能的配置、监管权力的划分和监管的法律保障等方面进行研究。通过系统的比较分析，得出中日食品安全监管体制的异同和优劣，我国食品安全监管体制自身存在的问题，总结日本食品安全监管体制的发展经验，对我国有何借鉴作用，根据我国食品安全的具体需要取其精华，并最终提出我国的食品安全监管体制的建议。所提的各种建议既要符合中国的具体国情，又不能脱离食品安全监管现实，结合笔者研究更清楚的了解现在中国食品安全监管体制哪些是需要继续保持的优点、哪些是需要改革和完善的不足，希望对我国的食品安全监管体制的发展有一定的推动作用。

　　1.2 国内外研究综述。

　　1.2.1 食品安全监管体制国外研究综述。

　　西方发达国家食品安全监管起步较早，发展更完善，对食品安全监管相关研究也更系统，笔者对国外相关研究进行分析总结，主要从消费者和生产者行为及食品安全监管模式等几个方面相关研究来分析综述。

　　1、对消费者行为与生产者行为的研究消费者的消费行为通常是主观的，它受到教育程度、年龄、家庭环境和所处地区等诸多因素的制约。美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨《食品的收入价格与食品的收入弹性》中研究了消费者的安全知识对食品安全的需要，认为在具有完全信息的竞争市场和不完全信息但是企业十分信用的市场，市场能够为知识型的消费者提供高效安全的食品，由于市场信息存在信息不对称现象，从而影响了支付意愿水平。

　　当市场是完全竞争性市场时，投入成本与产出质量结果显示为正相关性，想要得到高的产出质量，就必须对整个生产加强监管，因此会加大食品的成本。生产者所得到的消费者剩余就会大大的降低，就会无利可图，所以生产者为了得到更多的利润，就会降低生产成本，食品的质量和安全也就无法得到保障。要维护消费者的权益得到维护，食用安全的食品，就需要相关部门对食品生产者的的行为实行严格的监督。

　　2、食品安全信息不对称及其规制的政策选择。

　　美国经济学家乔治·阿克洛夫在其论文《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》中指出当产品卖方比买方拥有更多食品质量方面信息时，就会出现销售劣质产品的现象，从而导致低质量产品驱逐高质量产品，最终造成整个产品市场上产品质量持续下降。

　　他把食品安全信息分为不对称不完全信息和对策不完全信息，并认为在市场机制下，食品安全法律规制的效能的高低取决于合适的信息制度。

　　这些制度包括企业的声誉形成机制、食品质量认证体系、标签管理、各种标准战略及消费者教育。所以，需要国家干预来保证卖方最大限度真实、准确的传达食品安全信息。

　　3、管制政府的必要性及政府管制行为研究。

　　关于政府介入食品安全管理的必要性，众学者的意见可归为两大类。一是从博弈与均衡的角度，认为管制是各利益主体之间的博弈，因此食品安全管制政策的选择是消费者、生产商、政府等利益团体博弈的均衡解；此类观点的代表有英国里丁大学的汉斯博士和美国马萨诸塞州立大学的凯斯威尔教授。因此，不同利益集团的人对食品安全的具体界定有不同的理解，对管制的效果也有不同的评价标准，政策制定者为平衡不同利益集团之间的矛盾，减少对政府的不信任和责难，往往从政治上考虑食品安全的管制目标、管制手段，以恢复公众对其执政能力的信任。另一类观点认为政府是公众利益的代理人，实行食品安全管制是弥补市场机制失灵的手段。市场经济是一种以市场为基础配置社会经济资源的经济运行方式，它通过价格信号调节经济体系内各经济主体的经济活动。亚当斯密认为，每个人行为的动机主要在于利己，求得自己的利益。利己之心是人类一切经济的推动力。要激发利己之心对经济的推动力，需要倡导自由放任的市场经济。市场经济体制是迄今为止且被实践证明最有效率的经济制度。但是现代经济学认为，由于外部性、信息不对称的存在，以及公共产品的生产需要，市场往往在某些领域是失灵的。由于食品安全具有信息不对称、外部不经济以及公共产品的特征，因此政府需要弥补市场失灵的缺陷。作为理性的经济人，生产者追求利润最大化，消费者追求效用最大化，相互独立的两者时时处处都在进行利益博弈。市场机制下食品安全监管效果的好坏关键取决于合适的信息制度，而这些信息制度的建立和运行需要政府介入。

　　日本学者的研究主要包含以下几点：藤原邦达认为食品安全监管应该加强，不该有缓和，认为政府和企业以及消费者都有对食品安全进行监督的责任。嘉田良平的观点是应该建立一套食品安全监管系统，在尽可能的范围内防范于未然，同时应该加强食品安全信息公开，增强透明度。

　　中嶋康博认为应该从经济学的角度分析食品安全的成本投入与产出关系，为食品安全监管提供了经济学上的分析。

　　高桥悌二比较分析了欧美和日本的食品安全制度和欧美食品安全监管制度的对立当中，日本该如何借鉴欧美的经验更好发展本国制度等问题。

　　1.2.2 食品安全监管体制国内研究综述。

　　对于食品安全监管体制国内研究虽然不如国外研究全面、系统，但也有了较大发展，主要从以下几个方面进行国内对食品安全相关研究进行分析。

　　1、食品安全理论的研究。

　　早期的《食品卫生法》对食品卫生的定义是食品应该严格满足相关安全标准规定并且不对消费者产生任何危害的基础上拥有良好的内在性能和外在形状。现代经济的飞速前进，消费者对食品安全的要求更是提升了，相关领域专家学者更是满足现实需要，对食品安全的研究也有了新的发展，食品安全的定义无论是内容上还是理论解释上跟原有的食品卫生相比都有极大的飞跃，而且无论是概念的广度还是深度都有了很大的拓展和延伸，对食品安全的开始理论上进行科学的研究。不同的学者的理解也各不相同，张涛给出了他对食品安全给双重理解：一是不允许食品对人们有任何形式的不同程度伤害；二是有过程安全和时间安全两个方面。

　　张云华、孔祥智的观点认为能够保证消费者的身体无恙、安全食用的食品就是安全食品。

　　刘录民认为，市场经济的不断发展，政府和市场的关系发生一些转变，而正是这些转变要求必须对食品实行监管。由于市场经济本身具有无法避免的一些的缺点，因此常常需要政府对经济进行适时的干预，来确保市场经济不偏离发展方向。他从这个角度上研究了监管的概念，并对不同的监管方式的不同之处进行了对比，通过对经济型监管和社会型监管的优劣比较，依据实际情况发展，对参与者实施差异化的监管方式和手段。

　　2、食品安全监管主体的研究。

　　对于食品安全监管，到底是应该集中权限、统一监管，还是应该分散权限、共同配合完成监管任务，有部分学者的观点是，依照中国现实国情、复杂的社会情况和不同层次的经济发展水平，还是应该实行权力相对分散的集中监管形式。

　　这样就存在很大的难度，既要对权限有科学的划分，又要权限有力的统一，实行相对分散的统一监管方式。在中国曾经对食品安全实行分段监管，希望通过部门之间的各自分工，能够更加目标明确的实施管理，监管的效率会有所提高，会收到良好的监管效果。后来的现实告诉我们这种监管模式取得了一定的效果，也存在很多问题，需要进行科学合理的调整。

　　蔡烨萍认为因为各种主客观因素，食品安全的监管主体本身也会存在一些缺点和不足，监管权力的科学的调整和合理的变化可以解决这些问题。除此之外，对于监管主体还应该使其权力更加扩大，这样监管主体就要为消费者提供安全的食品负有更多的责任，以此督促他们更加尽职尽责根据相关规定和法律对食品安全实施更加严格的监管。食品安全的所有参与者都应该积极的投身于食品安全的监督工作中，为消费者提供安全食品发挥自身的作用。

　　3、有关我国食品安全监管体制存在的问题的研究。

　　在监管部门设置、层级关系、监管地域上，张云华、孔祥智认为，食品安全管理权限分属农业、商务、卫生、质检、工商、环保、法制、计划和财政等部门，形成了"多头管理，无人负责"的局面，严重影响了监督执法的权威性。

　　在监管的理念、手段、形式以及内容上，崔卓兰、宋慧宇认为，我国食品安全监管主体"重权力、轻权利，重管理、轻服务",习惯于使用命令控制式的行政监管手段，监管方式单一，监管程序不民主。

　　颜海娜的观点是，在我国食品安全监管中，监管部门间的信任不足，部门间的监管资源共享程度相对较低，部门本位主义根深蒂固，共享的价值观与文化缺失。

　　在多元主体协同监管上，多数研究者认为政府系统内部的有关监管部门协同机制不健全，同时，政府主体与外部的社会主体之间也缺乏有效的合作互动。如陈季修、刘智勇认为，食品安全监管体制的现实困境是，对市场监管多元主体的认识不足，行政体制内部多元主体有机参与和协调互动不足，行政体制外部多元主体有效参与不充分，多元共治模式治理能力的现实局限。

　　李路平平、汪洋也认为，我国食品安全检验检测体系不完善，消费者在食品安全监管中的作用未充分发挥，监管中食品行业参与不全面。

　　1.2.3 国内外研究综合评述。

　　笔者通过对相关研究资料的搜集可知，国外专家学者对食品安全相关研究起步早，研究更细致，但是国内的相关研究发展较晚，与国外研究有一定的差距。

　　因为社会、经济各种制度的背景不同，每个国家研究的方向和重点都各有特点，各不相同，发达国家在食品安全监管制度日益完善的前提下，开始关注具体食品安全问题，如食源性疾病，疯牛病等具体食品安全问题展开重点研究，我国国内学者往往关注总体制度框架构建，食品安全监管法律体系、监管模式等问题。

　　我国具体国情和社会背景等主客观因素导致国内的食品安全问题相关研究起步较晚，早期发展是从改革开放以后，社会经济有较快发展基础上开始的，因此我国无论在理论方面还是实践方面，都与国外发达国家相差很远。系统整理分析国内食品安全的研究，就会很容易发现，研究的数据资料庞大，但是进行深入研究就会发现多数研究没有对食品安全发展和改革提出有探索性和借鉴性的思路、没有根本性的突破，研究比较分散，缺乏系统性的思维，多数浮于表面，没有深入的学习和思考。因此笔者依据前人研究但不局限于这些研究，积极寻求我国食品安全监管体制诸多问题解决方案和思路。寻找既适合我国具体发展情况，又能够使我国食品监管现状有所改观的改革思路，发现既能够充分利用现有的监管资源又可以调动相关部门的积极性的措施，这些都是我国食品安全监管体制改革和发展的目标。

　　1.3 研究方法与创新。

　　1.3.1 研究方法。

　　本论文对食品安全监管体制进行比较分析，研究过程需要综合运用行政管理学科、经济学等多学科理论知识，笔者的研究使用以下研究方法，具体包括：

　　1.文献资料法。文献资料法是以间接的方式获取研究对象相关信息的方法，即通过对各类相关文献资料进行分析来获取信息。笔者通过各种渠道搜集了食品安全监管的文献，并且对搜集的文献进行分类整理、分析研究，搜集的所有文献资料为笔者的研究提供了大量最基础的支撑材料，是本研究重要依据。

　　2.历史分析法。笔者对中日两国食品安全监管体制进行比较，对不同历史阶段食品安全的发展情况具体研究分析，并在此基础上对两国的食品安全监管体制进行对比。我国正处于社会转型期，在建设和谐社会大背景下，食品安全监管体制的改革和完善既要延续历史的优点又要符合我国当下现实。

　　3.比较研究法。笔者对中日两国食品安全监管体制进行比较研究，通过具体研究和比较，发现中国食品安全的问题和日本食品安全的优势，并根据我国食品安全现实发展的需要，最终确定究竟是哪些能够被我们吸取的精华，根据两个国家的对比，发现究竟哪些是我国急需完善的内容。

　　1.3.2 研究创新。

　　笔者认为本论文研究创新之处在于把中国和日本两个国家的食品安监管体制作为研究出发点和落脚点，希望通过笔者的研究可以从日本的食品安全的立法、食品安全监管机构设置、职能配置等方面进行比较，并希望能为社会转型期的中国食品安全监管提出一些突破性改革思路和创新性改革方案。

　　我国开始实施食品安全监管发展到现在，很多都是在参考欧美国家的发展经验和改革措施，其中借鉴美国发展经验最多，借鉴学习邻国日本的经验却不太多，希望通过本次研究能让我们全面认识日本在食品安全机构方面的经验和优点，并根据我国的具体需要加以借鉴和利用，也希望可以在研究成文之后能够对以后中日食品安全监管的相关研究提供一定经验和研究成果。由于我国对食品安全的研究才十数年的历史和搜集日本相关资料的存在一定的难度，加之本人个人研究能力有限和各种主客观因素的影响，本论文的研究可能还存在不完善等诸多不足之处，但至少本次研究也可以算是一次有益的尝试，有些方面希望未来能有机会深入研究。