中日食品安全监管体制的现状分析

　　3 中日食品安全监管体制的现状分析

　　3.1 中国食品安全监管体制现状分析。

　　3.1.1 中国食品安全监管体制的历史演变。

　　我国建国之初，国家处在一个社会贫穷落后、经济亟待发展的关键时刻。为改变当时一穷二白的状况，国家制定并实施一系列行之有效的经济政策，我国经济开始从战争的废墟中逐渐恢复发展，人们饮食也从缺乏发展到充裕，现在大众的食品已经呈现出数量足、种类全和口味优等特点。随着经济的发展，人们对食品有更高的要求，开始关注食品的质量与安全，随之发展的是我国食品安全监管工作，它经过缓慢的发展并不断完善，最终从无到有，积少成多，由集中发展到分散、又到协调统一。我国的食品安全监管到目前为止大致可以分为几个不同的发展阶段，每个阶段都有那个时期的特色。具体可以划分为四个阶段。

　　一、 集中监管阶段（ 1949 年-1995 年）。

　　在新中国成立的时候，人们没有任何食品安全的概念，人们只关心能不能吃饱饭，根本就没有心思考虑其他问题。1953 年实施《清凉饮食物管理暂行办法》

　　是我国建国后第一个有关食品安全的相关法规。1979 年《食品卫生管理条例》

　　的实施使我国食品安全监管的发展迈进了一步， 1982 年颁布了《中华人民共和国食品卫生法（ 试行） 》，我国食品安全监管有了本质上的不同，在该法之前都是由政府出台食品安全方面的行政法规，从此，我国终于真正意义上实现了食品安全监管的"有法可依".此阶段，食品安全监管系统初步建成，食品卫生发展也有了显着的提高。这期间，我国食品安全相关工作由卫生部集中管理。

　　二、分散监管阶段（ 1995 年-2003 年）。

　　在食品匮乏的年代，人们根本没有食品安全意识，也没有关注食品安全问题。

　　但是从 20 世纪 80 年代中后期，已经开始出现食品安全事件，但正是这些零星的事件逐渐引起我国对食品安全的关注。1995 年《食品卫生法》开始正式实施，从此各部门按规定分散管理成为食品安全监管的最大特点。工商、质检、卫生等各部门的监管往往各行其是，不易协调，由此引发诸多问题，有些部门监管职责会出现交叉重叠，也会出现监管疏漏之处，这就容易造成监管部门会为了部门自身利益争夺利益充裕的监管环节，相互推脱监管困难有无利可图的监管环节，甚至在食品安全事件出现时相互推卸责任，而不是积极解决问题，由此引发了很多其他矛盾和问题。

　　三、分段协调监管阶段（ 2003 年-2009 年）。

　　近年来，我国的经济在发展，人们的各种思想在进步，随着物质的丰富，消费者对食品的要求更是有质的提升。分散监管阶段存在着各种问题，并没有维持太长时间。由于分散监管阶段监管不力、效果不好等问题，必须要对相关政策等进行改革。2003 年的时候政府又及时进行机构改革，这次的改革成立了国家食品药品监督管理总局，成为国务院的直属机构，其主要职责是对食品安全实行全面监管、协调各部门职责和依法对食品安全方面的重大事故严格查办，此时，食品药品监管局的职能有了调整，分段监管格局初步成型。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作；卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故；农业行政部门负责农产品监督管理；质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；另外还有动检部门负责畜禽监督管理等等。

　　四、统一监管阶段（ 2009 年至今）。

　　2003 年的改革确定了分段监管的模式，这种监管模式在当时引起了极大的争议，经过几年的发展和现实的考验，这种监管模式在食品安全监管方面取得了一定的成果，但同时也存在很多问题。最后终于在 2013 年政府机构改革结束了我国分段监管的历史，开启了新时代，我国食品安全的监管也在探索中不断向前发展进步。根据统一监管阶段发展情况，分为两个不同阶段。

　　1. 2009 年 2 月至 2013 年 3 月。2009 年实施的《食品安全法》对我国食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品安全事故处置等很多食品安全存在具体问题做出了明确的规定，这些规定都有利于我国食品安全现状的改善。但由于政府机构改革等主客观因素的影响，其中因存在利益纷争的大部制改革。当前我国行政组织体系依然有很多问题，有待发展完善，监管部门的相关职责也不完善，还有食品安全涉及到的食品生产者经济利润和消费者切身利益，二者会因此产生诸多纠纷和矛盾，面对现实中的种种问题，我国食品安全的发展面临很大阻碍。

　　2. 2013 年 3 月至今。2013 年 3 月"两会"的召开，政府顺利换届，新政府以全新的面貌开展新的工作，此次政府机构改革对食品安全监管的相关机构进行了较大整合和变动，国家食品药品监督管理总局将食品药品监管部门的责任进行集中，在原来食品监管责任的基础上集中整合了其他几个部门的职责，使国家食药总局更好的进行食品安全相关工作。

　　此次的政府机构改革中有了巨大的进步，食品安全由原来的分散监管权力经过重新整合变得集中，监管力度也因部门权力的整合而更加强化。此次政府机构改革后，希望能够改变我国的食品安全现状，更好地发挥政府的监管职能，让消费者吃到安全食品。

　　3.1.2 中国食品安全监管体制的特点。

　　食品安全监管体制是与我国经济政治社会的发展情况相适应，它在长期发展过程中不断改进完善，形成现在我们所看到的食品安全监管体制，它有着自己特点：

　　首先根据现实发展的需要，在不断摸索的过程中对监管机构和资源进行不同的改革和整合，希望食品安全监管资源得到最好的配置和利用。最初《食品卫生法》相关规定有十几个部门负责饮食安全，随着现实情况发展和需要，《食品安全法》应运而生，在 2013 年政府机构改革对农业部、卫计委等多个部门监管职能也都做较大改变，提高了监管的效率，此次改革也是中国食品安全监管不断改进和完善过程中的一次新的突破。

　　其次是经历长期的发展最终形成对食品安全的全程监管。这是我国食品安全首次实现全程监管，虽然也存在缺陷，但它至少已经实现了形式上的全程监管。

　　从食品安全监管的全过程来看，它确保了整个过程的连续、不遗漏。食品安全监管的改进和完善最终都是为了维护消费者合法权利，让消费者能够吃的上真正安全的食品。

　　最后是地方监管难以发挥有效作用。由于我国各地区经济水平不均衡，但每个地区都有地方利益，可能因利益不同导致地方政府对本地的食品安全的监管采取不同的手段，为了地区利益而存在地方保护，没有在食品安全监管方面尽职尽责，这种行为反而会成为造成各种食品安全问题的因素。在我国的食品安全的行政监管中，大多监管部门都是受地方政府的领导，其上级监管部门对其只是有监督的责任，这种监督作用大多只是形式上的监督，实质上作用不大。

　　3.1.3 中国食品安全监管体制的不足。

　　食品安全发展虽然缓慢，一直都在不断突破，始终致力于各种问题解决，尽量给消费者最好回馈。但是目前的食品安全监管体制受到很多现实的主客观原因的影响，并不完善，存在着以下几点不足之处：

　　一、监管机制不完善。一方面，监管责任的缺失。政府监管部门的职责与行动不一致，食品安全事件一旦曝光，有关监管部门就会相互推诿，都不愿对事件负责，更不用说积极妥善的解决问题，此种状况在国内屡见不鲜，有些政府部门没有尽到保障消费者权益和人民服务的责任。食品安全的监管工作要合理、高效发挥作用，应建立部门责任划分清楚的监管责任机制。另一方面，政府监管缺位。

　　权力一旦过于集中就容易引起监管工作的怠慢，监管人员的违规操作、监管权力寻租等诸多问题。因此应该建立一种监督机制，以此来监督监管权力，使监管权力执行更有效。缺乏监督机制的监管权力，很难受到应有的效果，同样也难以更好好地承担责任。各级政府应明确监督部门的职责，建立相应的监督机制和相应的考核机制、奖惩措施，这样食品安全的监管才能发挥其应有的作用。

　　二、监管理念落伍。我国的食品安全监管在形式上实现了"从农田到餐桌"全程监管，监管部门的工作涉及整个过程的所有环节。但是，监管的重点仍然集中在生产环节，对风险的控制则没有给予足够的重视，监管部门重视在生产和流通环节的部门设置，这些环节监管部门数量较多，其他环节的监管部门设置数量则较少，虽然是对全过程的监管，往往还是只重视对成果的监管，对过程的监管还是没有足够的重视。食品安全监管的过程中，还会出现监管工作缺乏时效性的情况，某个问题食品已经曝光，监管工作却出现滞后，因此食品安全监管工作同样要注重食品安全监管风险控制，防范于未然。

　　三、监管技术滞后。食品安全监管技术水平不高，制约着食品安全监管体制的发展。具体体现在几个方面：第一，检测制度有待完善。我国食品安全检测经常出现在一个单位检查合格，而换了一个单位这种食品就不合格的情况，这是由不同的部门的检测标准差异较大引起的。第二，标准化发展水平较低。食品工业是我国工业领域极其薄弱的环节，而且食品技术水平不高，准入水平较低，但食品工业的发展水平迅速提高，很多生产标准根本不能达到现实发展的需要，所以必须提高食品工业的科技水平，建成一个适合现实发展高水平的标准化体系。第三，风险评估机制不足。现有的监管风险评估机制不健全，评估工作是一个复杂而庞大系统工程，它关系到卫生学、病理学、微生物学等许多学科专业知识，必须有相关领域学者相互协作。风险评估机构需要从政府和食品安全监管相关机构中独立出来，而且不能涉及经济利益，这样才可能发挥风险评估机构应有的作用，但我国所面临的现实是，风险评估机构的职能始终没从监管部门中分离出来。

　　3.2 日本食品安全监管体制现状分析。

　　3.2.1 日本食品安全监管体制的历史演变。

　　日本的食品被认为是世界上最安全的食品之一，日本的食品安全监管体制的发展同样也是走在世界前列的，日本的食品安全监管体制的历史发展过程也可以分为以下几个阶段。

　　一、恢复发展阶段（二战后-70年代）。

　　日本在第二次世界大战之后，食品方面面临的首要问题就是食物缺乏，解决温饱问题才是食品生产的第一要务，而食品的安全方面根本无暇顾忌，也得不到保障，由于美国对日本战后重建的支援，日本经济迅速开始崛起。但由于化学污染，日本战后出现了"疼痛病",为了解决现实问题，于1947年颁布实施了国内首部有关法律--《食品卫生法》。此后又颁布了一系列相关法律，《农药管理法》、《肥料管理法》和《农林物质规格法》。

　　日本这些食品相关法律的颁布都是现实的需要，1950年出现了"毒牛奶事件",在此次事件曝光之前没有相关法律对食品生产中的添加剂做出规定。《农林物质规格法》是1950年出台的一部非常重要的法律，它是针对食品品质的提高而制定的，明确规定食品生产组成、添加剂等标准，符合相关规定厂商，颁发JAS商标。这样就给消费者有明确的指向，选择安全的食品，而厂商必须严格执行相关规定才能获得商标，食品安全程度就有了极大提高，同时也提升了政府的公信力。在60到70年代发生了以马肉充当牛肉、牛奶污染等食品安全事件，可以说，从战后到70年代，日本食品安全事件发生频繁，相关法律法规也随之出台，因为针对相关安全事件，政府就可以主动出击，否则政府也不能做出更好的防范，所以这一时期，既是食品事件爆发时期，也是日本食品安全体制高速发展的历史。

　　二、改革完善和国际化阶段（70年代-2003年）。

　　在70年代后期，《农林物质规格法》变更为《农林物质规格法及品质表示合理化法》，其中增加了食品质量保证的相关标准。

　　1995年，随着现实发展的需要，日本对《食品卫生法》做了大幅度的调整，主要是食品添加剂、农药残留等八点内容，同时由于日本食品进出口贸易和国际化的发展，日本在食品安全相关法律和食品标准方面参照国际标准，引进国际先进标准，开始了国际化进程，与国际接轨。但是，各种安全事件仍然会出现，而且呈现隐蔽性和复杂化等特点，食品安全面临巨大挑战。而且，虽然经过法律法规的修改、完善和国际化进程的发展，但日本从战后形成的食品安全监管基本框架并没有发生大的改变，只是在原来的基础上慢慢改进。在1996年，日本爆发大规模O157病毒感染事件，而且发生严重的扩散，日本的食品安全面临严重的挑战，终于于1999年，日本国民请愿要求修改《食品卫生法》，经过两年的辛苦斗争和多次请愿，在2001年日本又爆发疯牛病，国会不得不采纳国民的意见，修改《食品卫生法》。

　　三、《食品安全基本法》出台后的阶段（2003年-2008年）。

　　在2001年疯牛病爆发之后，日本专门成立相关问题调查委员会，对相关政府部门进行追责，于2002年4月形成调查报告，这期间还发生雪印乳业更改生产日期等一系列严重的食品安全事件，频繁爆发的食品安全事件，让日本政府深刻认识到严峻的现实，日本政府必须要解决棘手的食品安全问题。因此，下定决心对食品安全监管体制进行彻底改革。最终于2002年5月成立了食品安全委员会。

　　新成立的食品安全委员会的任务是针对食品安全的风险进行相关评估，并公布相应食品信息。在2003年5月例行国会上通过了《食品安全基本法》，同时废止了旧的《食品卫生法》，加强所有监管环节的监管力量和法律监督，同时增加了农药、畜产等相关法律法规，这一系列的行动都为日本食品安全监管提供了坚实法律后盾。

　　四、新的食品安全机构改革阶段（2008年至今）。

　　随着日本食品安全多年的发展，对食品安全监管开始有新的思考，为了国内食品安全，2008年进行了食品安全的机构改革。消费者厅是日本政府于2008年提出的食品安全监管方面新构想，希望以此推进消费者在食品安全监管过程中的作用，同年9月，日本国会首次提出了"消费者厅设置法案",经过一系列前期准备工作，消费者厅终于在2009年9月1日设立，由消费者情报科、政策调整科等8各部门组成。

　　新建成的消费者厅向国民承诺，不仅对食品安全工作负责，也要对消费者负责。做出这种承诺，一方面是因为频发的食品安全事件，另一方面是因为消费者厅希望能够维护国民的正当权益，消费者厅的设立对日本食品安全监管的发展产生了很大影响，通过该政策，让消费者直接参与食品安全监管，让消费者正真成为食品安全监管的一份子。

　　3.2.2 日本食品安全监管体制的特点。

　　日本食品安全监管体制经过几十年的发展，随着日本经济发展国际化，食品安全监管体制与日本经济发展紧密相关的，在长期发展中不断磨合、改革、完善，以求能够满足国内消费者的要求和现实的发展，日本食品安全监管体制有以下特点：

　　第一，权责明确，处罚严厉。日本必须按照法律规定严格执行任务，对监管机构和人员的工作都有具体规定，一旦超出法律界限，就会被依法追责并处以严厉的处罚，坚决制止和杜绝越权和渎职等非法行为。

　　第二，监管权力既有集中又有分权。从国内外食品安全监管体制的发展来看，单一的监管方式都存在固有的一些缺陷，所以必须要二者同时采用，进行协调性的全面的监管，并且可以食品安全监管的现实情况，对某种监管方式侧重点可以有所不同。日本政府也一直都努力协调中央政府和地方监管权限的分工合作，既不能让中央的监管权力过度集中，也不能让地方掌握太大的权力，因为有可能影响地方政府的工作的自主性。因此，必须央地共同协作，灵活用运才能达到更好的监管效果。

　　第三，分散联合式的监管架构。日本食品安全监管由农业、卫生和商业等机构共同协作完成，但长期以来，但厚劳动生省和农林水产省都是管理的主要部门。

　　在食品安全委员会设立之后，两个部门的部分权力转移到食品安全委员会，由该机构总体负责日本食品安全监管和风险评估的相关工作，在消费者厅成立之后，分担了食品安全监管的工作，各个部门的监管权力分散，但又必须要相互合作，发挥各机构的效能。

　　第四，按食物种类的全程监管。我国同样也实现了食品安全的全程监管，但并没有像日本这样细化到按食物种类的监管，每一种食品你能够看到它从生产开始每一环节的相关信息，这在我国是没有实现如此细化的全程监管，多数时候是形式上的全程监管。

　　3.2.3 日本食品安全监管体制的优势。

　　日本食品安全监管体制相对于大多数国家的食品安全监管体制都走在前列，日本的食品才能成为世界最安全的食品之一，经过多年的发展，日本的食品安全监管体制以下几点优势：

　　第一、监管体制更科学。一方面，严格的监管责任追究体系。在日本如果出现食品安全的问题，相关监管人员的责任追究非常严格、处罚也极其严厉。食品安全事件一旦发生，有关监管部门和相关负责人更愿意积极地解决问题，很少出现相互推诿，都不愿对事件负责的情况。日本因曝光食品安全事件而倒闭的企业很多，如此严格的责任追究让厂商更加注重食品安全。另一方面，各监管部门分工更加科学。食品安全的监管能够合理、高效发挥作用，是建立在食品安全监管部门科学分工的基础上。监管部门各司其职、相互配合、相互监督，明确自身监管职责，监管体制整体运行更科学。

　　第二、全民参与的监管理念。日本的食品安全监管起步早，国民已经有很高的参与意识，应广大消费者的要求，还设立了内阁消费者厅，委员会由普通消费者组成，消费者可以真正参与食品安全的监管工作，能够更好的代表消费者维护其正当利益。日本对食品安全监管中的风险控制给予很高的重视，无论是厚生劳动省还是农林水产省都在食品安全监管的风险防控中发挥重要作用，非常重视过程监管，日本的食品安全溯源制度，让消费者可以清楚生产过程的全部信息，也能够参与到对食品安全的全程监管，这种极度重视过程的监管方式使得日本生产的食品更加安全。

　　第三、先进的监管技术。监管技术发展水平会低影响食品安全监管体制发展速度，这一点正体现在我国食品安全监管体制的发展上。日本如今发达的食品安全监管技术，是为解决复杂多变的食品安全问题而逐渐发展形成的。随着国民对食品安全要求的提升，食品安全监管相关技术也必须随之发展，其监管不能只是最终的检测结果，必须进行全程监管和风险防控等一系列相关的先进技术，为了能够满足现实发展的需要，日本也引进了国外的先进风险管理，并且有专门的政府机构实施食品安全的风险评估和风险管理。食品安全风险评估与管理建构。