完善中国食品安全监管体制的建议

　　5 完善中国食品安全监管体制的建议

　　5.1 设置机构--集中监管权力。

　　5.1.1 各级政府设立食品安全综合协调常设机构。

　　食品安全是一个复杂的庞大工程，食品安全需要一个强有力的协调监管机构。我国已经设立了食品安全委员会作为高层次的议事机构，参照日本内阁食品安全委员会的做法，进一步充实国务院食品安全委员会的权力，集中力量综合协调职能，增强对食品安全的刚性管理。按照行政组织统一的原则，县级以上人民政府都要按照此模式设立本级政府的食品安全委员会。各级食品安全委员会下设食品安全委员会办公室作为办事机构，该办公室为同级政府的工作机构，人事编制要正式列编定岗，不得随意合并、分立或撤销。借鉴日本的成功经验，食品安全委员会应建立食品安全监督员体系，驻派全国各地独立进行食品安全的监督、调查和评估，不受下级政府和职能部门的制约和影响，加强食品安全委员会的实际权力，真正发挥综合协调的作用。同时，省级以上食品安全委员会要成立各类专家委员会，成员有食品链条相关领域的专家组成，主要承担食品安全标准制定和食品安全风险评估等技术性工作。

　　5.1.2 组建独立的食品安全监督管理局。

　　我国是一个食品生产、加工和消费大国，目前食品生产加工技术水平相对落后，食品企业小而分散，政府职能部门工作效率还有待提高，食品安全法制建设也无法跟上发展需要，暂时没有一个部门能够独立承担起十几亿人的食品安全监管的重任，而且在近期内也很难建立一个完善的体系。目前，在结束分段监管分基础上，尽量减少监管环节，先将质监部门生产环节、工商部门流通环节、食品药品监管部门的餐饮环节整合，在各级政府组建一个独立的食品安全监督管理局，对食品从生产到餐饮实行一体化管理。

　　5.2 配置职能--避免职能交叉。

　　5.2.1 强化食品安全委员会的综合协调职能。

　　要保证食品安全需要每个部门既有协作，又有分工，每个部门都完成自身的本职工作，又尽职配合其他部门的工作，部门之间的职能，既有重叠也有差异，各部门共同参与、共同承担，所以就要求每个部门各司其职的基础上共同合作，完成食品安全监管这一艰巨的任务，但是他们的工作有更高的工作效率和更严格的执行程序，所以食品安全无论是制度发展还是法律发展和执行程序方面都更加完善、更加科学。

　　食品安全委员会并没有食品安全监管的实际执行力，它只是一个协调机构。

　　负责食品安全机构的进行宏观的协调工作，对现在的食品安全实际情况进行研究、统筹安排食品安全相关工作的计划、督促其他监管机构执行权力等职责。食品安全委员会还对我国食品安全监管的相关数据进行统计，并以此为基础对地方政府和有关部门进行绩效考核预评估等内容。食品安全委员没有实权，要想真正发挥作用，能够推进食品安全向前发展，就要赋予食品安全委员会更多的权利，强有力地发挥其应有的作用。

　　5.2.2 卫生行政部门不再履行食品安全监管职能。

　　国务院食品安全委员会办公室接管了原属于卫生部的一些职权，卫生部门在食品安全监管中的作用就会减少很多，地位就会发生相应的变化，食品安全方面的工作量也大大的降低，卫生部门有更多的精力和时间将工作重点放在全国十几亿人的医疗问题上，这同样也是一项极其艰巨的任务，任务重、责任大。因此，应该在改革中寻找新的思路和方案解决食品安全问，更要大胆突破，勇于创新。

　　卫生部门积极在医疗问题上给老百姓带来更好的服务和医疗水平，食品安全监管的职能逐渐由食品安全委员会办公室一一接管。

　　5.3 划分权限--确保责权统一。

　　5.3.1 横向权限划分。

　　国务院食品安全委员会负责全国食品安全工作的综合协调，对国务院负责。

　　国务院食品安全委员会办公室为食品安全委员会的办事机构，承担及日常工作。

　　国家农产品质量安全监督管理局和国家食品安全监督管理局为国务院的直属工作机构，其工作队国务院负责。国家农产品质量安全监督管理局和国家食品安全监督管理局根据职能分别承担农产品质量安全和生产流通餐饮环节的食品安全监管工作。国务院食品安全委员会办公室承担全国食品安全监管工作的协调和指导，并负责对相关监管部门和地方政府监管工作考核考评。

　　县级以上的政府按照国务院食品安全监管机构的配置，设立相应的监管机构并承担相应的责任。

　　5.3.2 纵向权限划分。

　　要建设具有合理性食品安全监管的责任制度，权限划分至关重要。但现实中却存在各种问题，有的监管机构按照上级管理下级，还有的机构由地方当局负责，如此则容易引起机构的无序，最终影响地方当局权力执行。中国绝大多数食品事件出现在最初的起点环节，重视起点环节监督仍是工作的重中之重，而且中国饮食企业分布不集中，行政机关工作效率就受到一定影响，地方的管理部门缺乏食品安全监管部门的设立，应该在食品安全监管中发挥更大的作用。

　　我国食品安全问题如此突出，其中，地方政府职责缺位难逃其咎。首先，地方利益造成信息不对称。我国食品安全涉多个监管部门，各部门又隶属不同行业，因此系统内部管理方式也不尽相同。其次，地方利益导致监管缺位。地方政府的监管职责在实践中往往让位于地方经济利益，造成目前监管权形同虚设。

　　要想真正发挥地方政府的监管职责，应该做到到以下两点：首先，明确地方各级政府的角色、地位，加强责任惩罚力度。建立富有权威的综合性管理机构，发挥地方政府在食品安全管理方面的积极作用。由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导问责制。中央和地方在食品安全标准上要保持很好的协调。同时，通过法律制度形式明确各级食品安全机构的监管责任，加大违规企业的惩罚力度。其次，通过寻求各方利益的平衡点，克服地方政府利益造成的监管乏力。即如何通过制度设计寻求个人、团体、政府、媒体各方之间的利益平衡点才是真正实现食品安全监管的最长效最稳定的机制。

　　5.4 运行机制--保障有效运转。

　　5.4.1 理顺部门协调机制。

　　食品监督内容包含很多方面内容，参加监管机构多，统筹配合难度大，所以需要有合理的配合统筹机制。一是要细化部门之间的协调配合。《食品安全法》

　　强调部门之间的配合，也设立了协调议事机构。因此，要制定并完善协调议事制度、案情通报制度、联合执法制度等，要将有关要求细化，进一步明确具体的措施和方法。如在执法上，某部门案情若需另一部门配合，另一部门应积极配合，如确实不能配合应书面告知并报综合协调部门备案。二是部门之间配合工作亟待提高。在一地区发现的食品安全问题，需要追溯到另一地区的生产源头或流通去向是，需另一地区予以积极配合。《食品安全法》应增加制定配套的细则，明确规定区域合作的范围、权利义务、纠纷调解等具体内容。

　　5.4.2 建立严格责任追究机制。

　　中国食品监督管理工作需要构建一个责任追究体机制，可是在现实中可操作性却很低。还需要建立一些可行性操作的细则，以便可以高效进行食品安全监管工作，完善责任追究机制。首先要制订具体的措施和配套制度，对监管责任进行量化和细化，增强责任追究制度的可操作性。其次要严格按规定进行追责，要改变在舆论压力、社会关注和上级督查的情况下被动追责的现状，要严格依法追责。

　　第三要完善政府和部门的绩效考核机制，要将食品安全监管作为一个能带来社会效益的指标纳入各级政府和部门的绩效考核体系，积极推进具体责任追溯体系的实施。具体从以下两个方面实施：首先，食品安全问题处罚方面。法律法规应对食品安全的违法者在经济和行政上都实行重判，严格执行对消费的赔偿，这样既能让消费者获得更多赔偿，又能加大企业违法成本，可以大大降低违法行为发生的概率；明确规定食品企业的责任人，发生食品安全事件，能够实施有效的责任追究。其次，建立严格的责任追究制度。对于食品安全监管执法不力的工作人员实行严格的责任追究，要让监管人员要做到有法必依、执法必严。食品安全监管的责任追究机制的最终目的就是尽量减少食品安全方面的违法行为，保证食品安全。

　　5.4.3 完善法律保障机制。

　　食品监督管理工作顺利开展，必须有完备的法律法规做后盾，有关体制的改革与变动，都不能带有随意性，必须要有法律法规提供机制保障。首先要修改行政组织法，细化机构设置的要求、原则和程序，改变对行政机构设定变更的随意性，使行政机构的职权法制化；其次是进一步修改、完善食品安全律法体系，要确保食品安全监管体制高效合法运行，必须要有完善的法律保障机制。