撒切尔政府福利制度改革

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【题目】英国福利体制改革探析 
【引言】英国福利制度建设经验研究引言 
【第一章】英国传统福利国家的建立 
【第二章】撒切尔政府福利制度改革 
【第三章】布莱尔政府福利改革 
【第四章】英福利机制对中国社保体系的启示
【结语/参考文献】我国社会保障制度的完善研究结语与参考文献

　　第二章 撒切尔政府福利制度改革

　　第一节 改革背景

　　英国施行的“由摇篮到坟墓”福利国家制度，在20世纪70年代之后经历了各种因素的挑战，包括国内因素和国际因素。主要的原因还是西方在70年代经历了最严重的经济危机之后，经济发展受到巨大的打击。经济形势的持续恶化，必然改变了过去福利国家存在的条件。巨额的福利开支成为低迷经济的沉重负担，再加上人口老龄化、高失业率等社会问题的困扰，国家财政雪上加霜，出现了更为严重的收不抵支的财政赤字现象。福利国家的问题可以总结为以下几点：

　　一、巨额福利开支使国家财政步履维艰

　　到20世纪70年代，西方的福利制度已非常完善，覆盖的范围非常之广，越来越多的人能够享受福利待遇，经济增长的速度远远跟不上福利开支上升的速度。

　　福利开支快速增长的原因有：

　　1、老龄人口比例上升

　　随着生活水平的提高以及福利制度的完善，英国居民能够享受经济发展带来的成果，他们的人均寿命得到延长。人口老龄化使政府扩大了退休金和养老金的支出，而需要缴纳费用的人数占整个社会总人数的份额也下降了。

　　2、医疗保健费用快速增长

　　医疗保健费用因老人人口的增长而增长，再加上对新型医疗器材的更新，使得该项支出增长速度惊人。

　　3、失业人口越来越庞大

　　经济生产提供了福利支出的来源，因此福利资金的规模受到经济发展的限制。失业人员大幅增长，使得社会不能充分利用社会劳动力，社会生产总财富跟不上整个社会的消费。社会福利制度是一种缺乏弹性的项目，很难根据经济情况的改变和改变。一旦失业人口剧增，经济发展受到阻碍，福利制度的支出依然会大幅度的增加，给政府的财政带来巨大的压力。

　　二、沉重税收负担，致使企业缺乏热情、劳动者的劳动积极性降低

　　60年代开始，英国就陷入经济发展的怪圈之中。福利支出由政府承担，随着福利开支的增长，政府不得不增税，引起了工资的增长，于是福利开支进一步增长，征更多的税是唯一的出路，这样的恶性循环不断在英国上演。

　　在福利支出费用迅速增长的情况下，通货膨胀加剧了经济的恶化。越来越多的普通工薪阶层都背负着沉重的税务负担。“在50年代，平均水平的工资者不交所得税，1960年他们每人所付的税和保险费约占收入的8%,1970年就达20%”①同时高税收使英国的贫富分配走上两极。“从1979年到1980年，收入最低的10%的总收入增加了80%,实际增长幅度只有3.5%,而收入最高的那10%的人总收入增加了108%,实际增长23%.税负使得这种差距进一步加大”.

　　三、强调社会公平忽视发展效率

　　普遍性原则，让很多没有干活意愿的人仍能维持最低的生活水准，因此削弱了人们的工作动力。一旦大批居民放弃劳动，创造价值的劳动力减少，经济效率的下降在所难免。

　　四、社会福利部门机构臃肿而庞杂，加大了政府的开支

　　社会福利部门的膨胀，使得政府除了要支付居民的福利费用之外，还要拿出一大部分的钱来支付福利部门工作人员的服务费用，进一个加重了政府的财政负担。“1965年，中央政府和地方政府的开支占国内生产总值的37%,到1970年的50%”.

　　第二节 改革理念

　　撒切尔政府的福利制度改革理念主要是新自由主义，新自由主义认为福利国家对公民社会只具有破坏性，但市场则不会如此，因为市场的兴衰取决于个人的能动性。自由的市场是一只无形的大手，它会给社会带来利益最大化。市场是“永动机，它们只需要一个法律的框架和不干预的政府，就能提供不间断的增长”④新自由主义抨击福利制度的一个重要原因是，他们认为福利会让人们对福利制度产生普遍的依赖。福利处方并不是最好的选择，而且可能带来道德公害的情势。道德公害这个概念在对私人保险中的风险问题的讨论中得到广泛的运用。当人们凭借保险的保障来改变自己的行为、从而重新界定其为之投保的风险时，道德公害就产生了。①福利制度让居民产生了依赖性，人们就更倾向于不去劳动，只依靠国家提供的福利生活，整个社会的失业率事实上增长了因此，自由主义者认为福利国家实际上并没有为国家带来益处，相反，它是罪恶的根源。福利国家给居民只能来带损害，因为它抑制了个人的进取和自立精神，并最终在社会中培育出了无法满足的贪欲。福利的提供者应该是是市场引导下的经济增长。福利的内涵并不是国家救济，而应该是最大化的经济增长以及经济带来的总体财富，而要得到这样的效果，只能依靠市场自己去发挥作用，创造奇迹。

　　第三节 改革过程

　　撒切尔政府时代的社会保障制度改革主要由以下几个部分组成：

　　一、减少部分社会保障项目补助津贴

　　从 1980 年起，撒切尔政府开始减少部分社会保障项目的补助标准。“1980-1981 年度，将病人、失业者以及失去工作能力者的短期津贴减少了 5%;1982 年 1 月，决定取消与收入相联系的疾病和失业短期津贴；2 月，失业津贴与补充失业津贴成为应纳税津贴。”②养老金的领取标准建立在领取者工作年限内的平均收入水平上。其最高补助标准应不超过平均收入的 20%,从而大大低于工党执政时期的 25%的标准。

　　二、改革社会保障制度的一些惯例

　　撒切尔政府改革之前，国民保险基金提供居民的疾病津贴。1982 年的社会保障法打破了这种传统，该法规定，病人最初 8 周疾病津贴的责任由雇主承担，雇主的这一部分支出可以从国家给企业提供的社会保险税率减免等优惠中获得补偿。而后，法律进一步规定，雇主承担的最初疾病津贴的时长延长到 7 个月。

　　二战结束以来，英国社会保障津贴标准一般将家庭收入和物价水平作为参照。津贴标准以收入和物价中较高水平为基准，使津贴支付水平一直居高不下。为了抑制社会保障津贴的上升趋势，减少财政开支，政府在 1982 年颁布了新的社会保障法。该法律规定，社会保障的津贴标准由仅由物价水平决定。1986 年，政府又制定的新的应对策略，其目的是要统一了社会保障项目领取的标准，废除了以前在确认社会保障金领取资格时使用的多重标准。

　　三、放弃普遍性原则，注重个人责任与义务并举

　　普遍性原则自出现以来一直都是英国福利制度遵循的基本原则，即制定的福利制度或政策都应该针对所有英国居民。随着时间的推移，这一原则是导致英国福利支出不断增长的主要原因。因此，撒切尔政府决定打破这一传统惯例，将普遍性原则的使用范围缩小到部分保障服务上，在其他相关社会福利项目上则将普遍性原则变为选择性原则。1986 年的社会保障法规定：只有有子女及丧失工作能力的家庭才能享受收入补贴，改变了之前所有收入低于规定标准的家庭都能享受的补贴的状况。“额外资助”仅向 18-24 岁的单身者以及某些特殊困难者发放，不再适用于所有生活水平在最低标准之下的人员。

　　撒切尔政府特别注重个人及家庭在福利制度中所承担的责任。单亲家庭是当时英国人口中存在的重要现象，在单亲家庭这一块的开支是福利开支的重要部分。为了减少这部分开支，也为了提升单亲家庭的生存能力，国家废除了补充津贴制度。大力建设收入补贴制度，砍掉了部分福利项目。从 20 世纪 80 年代开始，国家不再向学生提供免费食物。随后，政府撤销了对 16-18 岁的人享受的收入补贴，同时，儿童津贴将已受教育的未成年排除在外。“1986 年，降低了 18-25岁人口的福利津贴标准，1993 年，又决定将 18-25 岁人口的津贴从 1996 年的基础上起砍掉 20%.”

　　四、在社会保障中引入市场机制

　　在撒切尔政府看来，国家承包的福利制度对英国弊大于利。它不仅增加了政府的财政支出，也损害了公民作为独立个体的意识，对国家和个人的发展都是有害的。所以，政府决定将市场机制已入到福利制度中，通过市场的作用，来优化福利制度提供的服务，同时减轻政府的负担。1983 年，政府首先就市场机制引入国民健康服务制度中进行了广泛的讨论，并得出了结论。该结论指出，市场化是未来福利改革的方向和趋势，市场能有效提升国民健康服务的质量，减轻政府的财政压力。通过国民健康服务的市场化，能充分说明，福利制度的建设和维持不仅仅只能依靠国家，引入市场的作用，是解决福利问题另一种更好的出路。1989年，撒切尔政府发布了有关国民健康服务市场化政策，标志着福利制度市场化改革正式启动。

　　此后，撒切尔政府也着手对养老金制度进行改革。其改革措施包括引导社会自主建立职业养老金和私人养老金制度，政府给予一定的政策支持。为推进市场的作用，1988年政府要求公司必须要为员工建立职业养老金制度，国家会给企业一些补偿；鼓励个人自由选择方式各种合理为自己准备充足的养老费用，如参加商业保险、储蓄等。

　　第四节 取得的成效

　　福利制度的出现，在初期促进了经济的增长。经济的发展决定了社会福利制度化的程度，但社会福利制度化并能随着经济发展变化而变化。所以到20世纪70年代，随着福利体制的膨胀，福利制度开始抑制经济的增长。福利制度在发挥其重要价值时，国家也付出了越来越多的代价。而市场无法独立的解决这个问题，必须依靠政府的改革，才能解决市场失灵的问题。撒切尔首相正是基于此才对其进行改革和调整的。

　　福利国家的改革涉及到平等和效率的关系问题。平等和效率分属于两个不同的领域。平等是政党的一种理想目标。效率是市场经济追求的目标。从根本上讲，两者是矛盾的。我们无法在保留市场效率这块蛋糕的同时又平等地分享它，这时，为了效率就要牺牲某些平等，或者，为了平等就要牺牲某些效率。①在协调平等与效率两者之间的关系上，撒切尔政府依据的原则是保证最低水平的保障，在此基础上，依据经济状况来决定是否提供更高水平的社会保障，当然前提是不与效率冲突。同时，将国营福利推向社会，在引入市场和私人参与的基础上，削弱了国家在社会保障中的作用，使市场化的福利有了很大的发展。撒切尔政府的改革措施，一定程度上改善了当时政府由于沉重的财政负担、经济滞胀的局面，具有重要的历史意义，同时，由于福利制度存在的复杂而多元的问题，改革注定不是一蹴而就的。在撒切尔政府执政的后半段，经济又重新步入了滞胀局面，撒切尔政府也因此垮台，意味着福利制度改革还有很长的路要走。