我国社会保障法中的家庭社会保障

　　第二章 我国社会保障法律制度中的家庭社会保障

　　我国的家庭在遭遇经济社会的现代化转型的过程中，结构、功能发生了巨大变化，滋生了一系列的社会问题，家庭责任感的淡化、离婚率上升，家庭呈现不稳定态势；人口的大规模流动导致居住空间距离的增加，空巢老人、留守儿童数量增加；儿童照看、看护过分商业化，成长过程中家庭父母的陪伴和教育缺失引发了青少年社会问题；计划生育政策和人口结构的变化导致家庭经济保障压力增加，福利供给负担加重。家庭问题已经不再是一个小众问题，已经上升成为全社会面临的共同社会问题，我国在法律制度层面很早就已经开始关注家庭问题并且努力为其的解决寻求突破口。

　　2.1 我国家庭社会保障法律制度的具体内容。

　　从实践出发，我国家庭社会保障的内容零碎而广泛地存在于社会救助、社会福利以及住房保障制度之中，主要集中在对家庭进行经济性补助、妇女生育产假、儿童的看护教育、老年人探望以及提供保障性住房等方面。现对我国目前已有的以家庭作为社会保障对象的一些法律制度具体内容进行梳理，以便对现有的制度进行分析来寻求更合理的发展方向。

　　2.1.1 居民最低生活保障制度。

　　最低生活保障，是指公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准和程序向其提供满足最低生活需要的物质援助制度。

　　最低生活保障是整个社会保障制度的最后一道屏障，是确保贫困者得以生存下去最后的"安全网"制度。最低生活保障制度实际是以家庭作为整体进行保障，以共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活水平作为唯一保障准入标准，并且在资金发放时是以户作为基本单位。

　　1999 年 10 月 1 日，《城市居民最低生活保障条例》的正式实施，标志着城市居民最低生活保障制度开始步入法制化轨道。最低生活保障制度在发展的过程中呈现出城乡二元保障的特点，不利于社会公平的实现，也导致城乡差距的加大，政府也在努力对农村最低生活保障制度的建立进行不断摸索。2007 年，国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，就农村最低生活保障制度的标准和对象范围、申请以及管理程序、资金来源等内容做出了基本规范。

　　2011 年 3 月起，国家发改委、民政部、财政部等部委先后发出《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》、《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，标志着城乡低保标准动态调整机制正式建立；2012 年 9 月，国务院发布了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，进一步规范了城乡最低生活保障工作。截止 2015 年 7 月 1日,上海、北京、南京等多地相继调整城乡居民最低生活保障标准，并实现了城乡低保标准的"并轨".

　　依据《城市居民最低生活保障条例》和《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，我国目前的最低生活保障费用标准是按照维持当地居民基本生活所需要的衣、食、住费用，并适当考虑到用水用电以及未成年义务教育的费用确定的。直辖市、设区市的最低生活保障标准由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价部门制定，报本级人民政府批准并执行，农村则以县级以上地方政府确定并报上级地方人民政府备案后执行。这个标准并非一直不变，而是要考虑到当地物价的上涨和人民生活水平的提高，适时进行调整.低保所需资金由各级地方政府民政部门提出，财政部门核算之后纳入财政预算，专帐核算、专款专用，对于财政困难的地区由中央财政给予资金补助。申请享受居民最低生活保障待遇，应由户主向户籍所在地的街道办事处或者乡镇政府提出书面申请和有关证明材料，经街道办事处进行经济审查之后报送县级人民政府民政部门审批，农村最低生活保障申请经村民委员会讨论之后需要报乡镇人民政府审核，再报县级人民政府审批。审批通过之后由审批机关按月以货币形式发放。

　　2.1.2 农村五保供养制度。

　　五保，是我国农村社会救助的一个特有概念，具体是指对无法定义务人抚养，无维持正常生活的劳动力，无保障正常生活经济来源的老人、残疾人、孤儿，实行保吃、保住、保医、保葬（孤儿保教）的一种社会保障制度。

　　五保供养制度，是具有中国特色的农村社会救助制度，面向乡村孤寡老人以及孤儿，实则是因这些"三无"人员无家庭其他成员对其进行基本生活需要的保障而以政府财政进行替代性保障的制度。该制度自新中国成立以来发展至今，是一种较为规范化的社会救助制度。

　　根据 2006 年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，五保供养的对象是三无，即无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者义务人无赡养、抚养、扶养能力的三类人群：老年、残疾或者未满 16 周岁的村民。供养内容主要包括：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜；对未满 16 周岁或者已满 16 周岁仍在义务教育阶段的青少年，应当保障他们依法接受义务教育所需的费用。供养的实际标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据经济的发展生活水平的提高适时进行调整。农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助，同时国家也鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象提供捐助和服务。五保对象的确定应由本人申请或者村民小组提名，经村民委员会审核，报乡镇人民政府批准，并发"五保供养证书",凭证书享受相对应的待遇。

　　2.1.3 生育保障制度。

　　生育功能是家庭的基本功能，由家庭成员中女性担任，女性的生育行为对人类自身繁衍、家庭的延续和社会的进步发展有着重要的作用，就生育行为本身来说，在经济上和生理上具有高风险，国家和社会应该采取有效的制度予以保障，也有利于我国基本人口政策的贯彻落实。世界范围内观察，各国对生育都有着不同水平的保障制度，大致有两种类型，一种是将其视作社会福利，只要符合公民资格和一般审查条件均可以享受生育保障待遇，在福利国家如法国、瑞士、丹麦等得到比较广的发展；另一种是实行生育保障统筹制的国家，生育保障属于社会保险的一种，需要尽参保义务才可以享受相关待遇。在我国，生育保障虽然是以保险方式统筹，但是个人不负责交纳生育保险的相关费用，由所在单位按工资比例缴纳，所以带有福利制度的特点。

　　具体而言，生育保障待遇内容包括：（1）生育休假。根据《女职工劳动保护特别规定》，女职工生育享受 98 天产假，其中产前可以休假 15 天；难产的，增加产假 15 天；生育多胞胎的，每多生育 1 个婴儿，增加产假 15 天。女职工怀孕未满 4 个月流产的，享受 15 天产假；怀孕满 4 个月流产的，享受 42 天产假。经过调整生育假期时间，我国已达到与国际劳工组织 2000 年《保护生育公约》中12 周的产假时间相一致的标准。《人口与计划生育法》规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。（2）生育津贴。生育津贴是指在法定的生育休假期间对生育者的工资收入损失所给予的经济补偿，用于保障女职工产假期间的基本生活需要。《社会保险法》第 56 条规定：

　　"职工有下列情形之一的，可以按照国家享受生育津贴：1）女职工生育享受产假；2）享受计划生育手术休假；3）法律法规规定的其他情形。"同时，《企业职工生育保险试行办法》规定，生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发，由生育保险基金支付，期限不得少于 90 天。（3）医疗服务。主要包括对女职工从怀孕到分娩的一系列医疗服务，并覆盖医疗所需费用，如检查费、接生费、手术费、住院费和药费，以及计划生育的相关医疗费用等。

　　生育保障所覆盖的对象经过新《社会保险法》进行统一确认，是全体职工。

　　该法第 53 条规定："职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。"这里的职工主要是指企业职工以及机关、社会团体和事业单位的劳动合同制职工。

　　申领人必须建立合法有效的婚姻关系，并且其生育行为符合我国基本人口政策，2015 年 12 月 27 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于修改<中华人民共和国人口与计划生育法>的决定》，结束了我国长达数十年的一胎计划生育政策，国家提倡一对夫妻生育两个子女，在这两个儿童的生育过程中，申领人均可享受生育保障待遇。

　　根据《企业职工生育保险试行办法》，企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的 1%.

　　生育保险基金由社会保险经办机构负责收缴、支付和管理，根据"以支定收，收支平衡"的原则进行社会统筹。

　　2.1.4 儿童看护、保育、教育制度。

　　目前我国对儿童的看护、保育的规定并未形成一个系统的制度体系，只是在妇女福利、职业福利、儿童福利之中有所体现，内容主要集中在保证哺乳期内母亲对儿童的照顾以及幼儿的入托。

　　2012 年国务院颁布的《女职工劳动保护特别规定》中，第 9 条规定："对哺乳未满 1 周岁婴儿的女职工，用人单位不得延长劳动时间或者安排夜班劳动。用人单位应当在每天的劳动时间内为哺乳期女职工安排 1 小时哺乳时间；女职工生育多胞胎的，每多哺乳 1 个婴儿每天增加 1 小时哺乳时间。"第 10 条规定："女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要，建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施，妥善解决女职工在生理卫生、哺乳方面的困难。"除此之外，《妇女权益保障法》、《母婴保健法》中对妇女以及儿童保健设施和服务方面也有所规定。2007 年颁布实施的《未成年人保护法》中对幼儿入托进行了规定，第 45 条规定："地方各级人民政府应当积极发展托幼事业，办好托儿所、幼儿园，支持社会组织和个人依法兴办哺乳室、托儿所、幼儿园。"我国一直对教育事业十分重视，并将其作为社会福利的一个组成部分高度重视。《义务教育法》于 1986 年 4 月 12 日由第六届全国人大会四次会议通过，并于同年 7 月 1 日开始实行，2006 年 6 月第十届全国人大第二十二次会议修订通过新《义务教育法》，这是我国义务教育发展进程中的一个新的里程碑，其在义务教育经费投入、均衡发展、政府责任、学校安全等方面做出了新的突破，是义务教育规范化、法制化发展的重大飞跃。

　　义务教育制度保障的对象是指年满六周岁的适龄儿童，所有适龄儿童、少年都必须接受义务教育，这是义务教育强制性的鲜明体现，接受义务教育既是适龄儿童的权利也是其必须履行的义务。我国实行九年义务教育制度，可以分为初等教育和初等中级教育两个阶段，具体学制，由国务院教育主管部门制定，但各地可从自身实际情况出发，选择不同的学年制度。义务教育制度的主要内容是对义务教育期间的适龄儿童免收学费、杂费，这也是 2006 年新修订的《义务教育法》

　　的一项重大改变，全面实现了义务教育制度的免费性。同时，国家鼓励社会各类单位、个人或慈善机构设立捐助教育基金，以自主贫困学生及奖励成绩优异的学生。完善的经费保障制度，是确保义务教育顺利实施的必要条件。新《义务教育法》确立了新的经费保障机制，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据责任共担，省、自治区、直辖市政府负责统筹落实的新体制，在财政预算中将义务教育经费单列，专款专用。

　　2.1.5 探亲假制度。

　　探亲假制度是为了满足与家庭成员分居两地的职工定期与家人团聚的制度。

　　根据 1981 年国务院公布实行的《关于职工探亲待遇的规定》，探亲假制度的覆盖对象主要是国家机关、人民团体和全民所有制企业、事业单位工作满一年的固定职工，并且需要满足与家庭成员并未居住在一起且在公休假日无法团聚的。关于休假时间，第 3 条中也有规定："（一）职工探望配偶的，每年给予一方探亲假一次，假期为三十天。（二）未婚职工探望父母，原则上每年给假一次，假期为二十天。如果因为工作需要，本单位当年不能给予假期，或者职工自愿两年探亲一次的，可以两年给假一次，假期为四十天。（三）已婚职工探望父母的，每四年给假一次，假期为二十天。"探亲假待遇是职工探望配偶和未婚职工探望父母的往返路费，由所在单位负担。已婚职工探望父母的往返路费，在本人月标准工资 30%以内的，由本人自理，超过部分由所在单位负担。探亲假制度由于保障范围较窄，立法滞后，现实中已经逐渐失去了执行力。

　　我国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过了新《老年人权益保障法》，其中最吸引眼球的莫过于新增了老人"探望权",其第 18条规定："家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。"该条款首次提出了老人的"探望权",强调了家庭的精神保障功能，同时对于制度的落实也有了原则性的规定，探亲休假作为一项家庭的福利制度，有赖于用人单位提供相应假期以实现。

　　2.1.6 住房福利制度。

　　住房是一个家庭生活的物理空间，住房保障问题是关系到人民群众基本生活条件的重要方面，如何解决这一问题与百姓利益密切相关。新中国成立之后计划经济时期，我国一直实行的是福利分房制度。1998 年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，指出要对不同收入的家庭实行不同的住房供应政策，并且明确规定在 1998 年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。自此，住房市场实现上商品化经营，结束了我国实行了四十多年的福利分房制度。目前我国的住房问题主要是中低收入家庭住房困难，尤其是在城市的高房价压力下，这个问题日益突出。世界上很多国家都将住房保障作为公共福利的重要组成部分，我国也是如此，我国目前以社会福利的方式改善公民的住房条件主要是通过提供经济适用住房、廉价租赁房和公共租赁住房。

　　首先，经济适用住房。经济适用房制度是为解决低收入家庭住房困难而出台的一项社会保障性住房制度。1998 年开始，为了建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的住房供应体系，加快住房建设，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求，我国政府相继出台了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》、《经济适用住房住房开发贷款管理暂行规定》等规范性文件。

　　2004 年，《经济适用住房管理办法》出台，这是我国第一部经济适用住房管理办法，对限定价格、严格购房资格审查、集资建房等方面做出了更为严格的规定。2007 年，国务院颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，将供应对象从"中低收入"转为"低收入"家庭。同年，建设部、发改委、监察部、财政部等 7 部联合修订并下发了《经济适用住房管理办法》，办法中规定，经济适用住房购买条件是：（1）具有当地城镇户口；（2）家庭收入符合市、县人民政府规定的家庭收入标准；（3）无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。

　　其次，廉价租赁住房。廉租房是指政府向具有本地非农业常住户口的最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供的租金补贴或者低廉租金配租的具有社会保障性质的住宅。

　　廉租房相比较经济适用房制度，更具有保障性和非营利性，这体现在其准入、退出门栏更加严格、定价标准更低、享受更多政策优惠和财政支持。2007 年国务院以及相关部委出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租房保障办法》，在廉租住房资金来源、保障方式和水平上有了明确规定，其核心内容就是要"加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系",办法同时废止了从 2004 年开始实行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，成为了调整住房保障制度的主要法律规范。意见中指出，廉租房的保障对象的是城市最低收入住房困难家庭，目前这一对象的范围正在向低收入家庭不断扩大。保障家庭的收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。

　　廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租相结合，资金来源采取以财政预算安排为主，多渠道筹措廉租住房资金的原则，住房房源以政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加供应。

　　最后，公共租赁住房制度。在我国住房市场价格不断攀升，居民住房供求矛盾升级的时代背景下，经济适用住房和廉租住房制度在实践中满足不了城镇住房困难家庭的实际要求，对于中低收入人群的住房要求仍然无法满足，公共租赁住房的概念应运而生。2010 年住建部联合七部委下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，成为我国公共租赁住房的基本制度型框架。其中，对公租房保障对象进行了说明，主要是城市新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员，收入水平和居住标准略高于经济适用房和廉租住房标准但无力支持在城市内购买商业住房的家庭。意见对公租房的房源、资金来源以及政策扶持做了原则性的规定，各个地方政府也积极制定并颁布实施本地区公租房政策的相关指导性意见,公共租赁住房制度体系正在不断充实完善的过程中。

　　2.2 我国家庭社会保障法律制度面临的现实挑战。

　　社会生产力发展水平的提高、社会制度的变革以及家庭传统文化价值观念的转变，都引起了家庭结构、内部关系、功能的变化。这些变化也对我们目前的家庭社会保障制度提出了现实要求，充分认识到我国现代社会生活中家庭的特点，才可以就其引发的各类问题在法律制度层面予以解决和预防。

　　2.2.1 家庭功能的变化。

　　传统中国的家庭，是社会生活的中心，承担了大部分的社会功能，然而近半个多世纪以来，特别是改革开放后，经济变革和社会发展带来了家庭功能的变化。

　　首先，生育功能退化。上世纪七十年代末我国开始实行的计划生育政策是致使家庭生育功能退化的主要原因，生育功能的退化，直观表现为生育率的下降。

　　我国在 1970 年至 1975 年的平均总和生育率为 4.76,2000 年第五次人口普查显示这一数字已经降至 1.22,2010 年第六次人口普查为 1.18,中国已经进入了极低生育率阶段。除此之外，"优生、少生"的现代新型生育观念的出现，是家庭生育功能退化的另一个原因，并且将成为在国家转为鼓励二胎政策之后家庭生育功能恢复的直接影响因素。

　　其次，赡养功能弱化。赡养老人是中国家文化中重要的组成部分，是家庭的一项基本功能。但由于我国家庭结构的变革，以核心家庭为主的现代社会中，老人与其他家庭成员的"传统共居"模式被打破，人口的大规模流动也使得核心家庭与老人分居两地的情况多发，客观上削弱了家庭的赡养功能。老年人养老开始越来越多依靠国家社会保障、社会中的各类养老机构以及自助服务。

　　再次，教育功能的分化。作为初级社会化的场所，家庭在儿童成长的过程中扮演着重要的角色，家长也被誉为孩子的第一任老师，特别是在教授传统道德文化、个人品质的养成方面有着其他社会性教育机构不可替代的作用。独生子女数量的增加，也使得对子女的教育成为现代家庭的首要关注点，托儿所、幼儿园以及学校的发展，分化了家庭的教育功能，家庭虽仍然承担着部分辅助教育职能，但教育活动更多的是在社会中完成的。

　　2.2.2 家庭福利供给负担加重。

　　家庭福利供给负担的加重，主要原因有以下两点：

　　第一，社会保障制度改革的遗留问题。受本国政治文化影响，社会保障体系建立之初，只有一些零散的与特殊身份家庭成员有关的社会保障待遇，并与所在单位构成不可分割的关系，社会保障制度作为中国社会主义制度的一部分，在强调国家、个人、单位利益的高度统一原则的基础下，由国家作为社会保障制度的确立者，再由政府和和单位承担着对个人提供社会保障的供给者角色。社会成员在城镇被分割在各个基层组织（城镇是机关、企事业单位，农村则是人民公社和生产队等集体组织）之中，无偿的享受社会保障待遇。随着经济改革的深化和发展，计划经济体制下"单位制"的社会保障制度逐渐从社会保障制度体系中剥离，在新制度的构建过程中，国家仍然占据主导地位，原先由企业承担的社会保障责任开始由社会的各个组成部分共同承担，形成了国家、社会、个人责任共担的局面。但由于认识的局限性，改革初期将社会保障制度视作市场经济制度的配套制度，因而继承了经济制度效率优先的价值取向，在彻底抛弃了原有制度中均等化待遇的同时忽视了公平价值，强调个人责任的回归，国家在社会保障之中的责任降到了最低，实则加重了家庭作为个人福利供给者的负担。直到 1998 年中央政府强力推进"两个确保、三条保障线",社会保障开始恢复公平的价值取向。

　　但是由于，政府、社会、个人责任划分不清，责任的共担机制难以发挥有效作用，无法准确确定政府的责任，也影响社会责任的发挥，个人始终处于责任的不利承担方，家庭作为对个人福利基础保障单位，由于不确定性承担着过重的经济负担。

　　第二，家庭养老、育儿经济保障的压力。医疗卫生条件的改善和寿命的延长使得我国人口结构发生了重大变化，根据人社部统计数据，截至 2014 年，我国60 岁以上老年人口达到 2.1 亿，占总人口的比例 15.5%,中国已经进入老龄化社会。再加之计划生育一胎制的人口政策，家庭的供养对象往往包括四位老人和一个儿童。由于居住距离的增加等原因导致家庭对老人的日常照料功能无法实现，更多的家庭愿意以经济保障替代精神陪伴来履行孝道义务，这无形中增加了家庭的经济供养负担；在育儿方面，建国初，我国计划经济体制下，国家──单位的保障制度也体现在了单位对于职工家庭福利的包办，企业下属拥有自己的托儿所、幼儿园、小学以及初高中，可以全程实现对职工子女的看护以及教育。现代社会对儿童看护的场所主要是托儿所或者幼儿园，在市场经济体制下，托儿服务逐渐脱离单位制走向市场化，使得托幼场所普遍出现收费高的怪相，为进入一些教育质量高的托幼场所，家长往往还需要支付额外的报名费用，使得家庭背负了较重的经济负担。

　　2.2.3 家庭制度、情感、价值的松动。

　　家庭作为社会生活的基本组织，其存续和发展，有益于维系家庭伦理道德、维持社会有序发展，形成一个稳定的社会环境，在历史发展的各个阶段都起着其他社会组织所不可替代的作用。然而近年来，家庭的稳定性下降，制度、情感、价值松动，家庭问题频发，究其原因主要有以下几点：

　　近百年来，我国家庭经受了三次比较大的危机，尤其是第三次指向家庭核心价值的经济理性的入侵.改革开放后，我国开始着手建立市场经济体制，伴随着市场化对我国的经济社会的全方位渗透，经济理性开始入侵社会生活领域，侵蚀了本应作为家庭的核心价值的爱和责任。而经济理性追求效益最大化，也使得追求经济效益成为了人们缔结婚姻关系主要的考虑因素，"金钱和商业关系逐步融入夫妻家庭关系之中，或者说夫妻之间的家庭关系已经渗入了理性化、商业化的意识",家庭越发呈现出经济共同体的特征,维系家庭也开始更多倚靠经济利益。除此之外，由于市场经济所带来的"契约自由"精神，使得家庭的产生从神圣的伦理或精神体转化为世俗的契约型的法律关系，缔结和解除婚姻关系被人们视作是基本自由权利，但是就现实生活中的情况而言，这种自由某种程度上存在被滥用的嫌疑，也导致缔结家庭的婚姻制度开始松动。

　　现代家庭制度的构建过程中一味地承受了西方核心价值观念和家庭制度，追求个体的自由发展，但对于西方文明和传统中华民族道德的有益之处缺乏一个系统的调和，还未建立起一个全新的、具有引导性的道德体系。个人主义单方面膨胀，个人的权利日益被强调，而家庭成员间彼此所应负有的义务相反却开始被忽视，使得家庭内部成员间的相互的责任意识淡化，为追求个人的快乐而逃避家庭义务责任，致使离婚率上升、婚外恋现象频发，也引发了之后的一系列问题，如对子女的心里、发展的影响以及单亲家庭贫困。除此之外，崇尚家庭成员之间的平权关系，来取代传统家庭的"代际关系",家庭话语权的掌握往往取决于经济地位的高低，家庭成员在家庭内的角色发生变化。中国传统家庭文化追求的"夫义妇顺""父慈子孝""兄友弟恭" 的和谐家庭关系受到影响，家庭夫妻、老、中、青三代之间的代际冲突日趋激烈化，也降低了家庭的稳定性。

　　2.3 我国现行家庭社会保障法律制度的评析。

　　社会主义市场经济体制的建立和发展，不仅要求市场自由竞争和政府宏观调控，而且需要规范、完备的社会保障法律制度来保证实施。实行改革开放政策以来，我国的社会保障法律制度经历了从国家─单位保障制到国家-社会保障制的深刻而全面的变革,取得了重大的进展，随着我国社会保障法律制度的建设，我国目前的家庭社会保障制度也取得了一定的成就。目前制度内容涉及家庭基本生活维持、生育津贴、产假、儿童的看护、老年人的探望以及住房保障，制度框架已经初步形成，可以覆盖家庭的基本生活需求，一定程度上维持了社会秩序，为经济发展提供了一个稳定的社会环境。但由于缺乏理念支持，并没有显示出国家在家庭相关制度方面的主流价值观。目前的家庭社会保障法律制度在应对复杂的现代社会问题所带来的挑战时，显得能力不足且无法满足家庭的进一步发展的需要，无论从立法层面还是制度层面都存在许多亟需改革的问题。

　　2.3.1 立法评析。

　　首先，缺乏立法指导理念，立法严重滞后，难以帮助解决现代社会中复杂的家庭问题。无论从我国社会保障制度建设的过程，还是纵观世界各国社会保障制度的建立和发展，无一不是立法在先，社会保障必须以立法作为手段，才可以使其运作法制化、规范化，这一点同样适用于家庭社会保障法律制度。有关家庭的各项社会保障制度自上世纪五六十年代开始推行以来，经过了多次立法的补充修改，但是仍然无法有效对应帮助解决现实生活中家庭保障功能的弱化、家庭经济压力上升以及频发的家庭问题，究其原因，立法行为本身存在滞后性并且有关家庭的社会保障立法缺乏指导理念。

　　其次，法律位阶较低，有损家庭社会保障立法的权威性以及稳定性。通过对目前的制度的梳理不难发现，以人大立法的法律形式存在立法数量非常有限，且都是与其他方面的内容混合在一起出台的，例如以《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》为代表的关于特殊人群的权益保障的综合立法，抑或是系统的原则性的社会保险立法。现实中我国从家庭层面出发，有关家庭基本经济性补助和福利提供的立法大都是以"意见"、"通知"、"办法""决定"的形式出现，国务院颁布的条例和规定也仅限于有关家庭经济补助的《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》。

　　再次，立法主体多元、立法体制不规范，影响法律制度的有效施行。立法主体的多元主要是由于我国社会保障立法工作长期处于被分割的状态，1999 年以来，我国新型社会保障制度进入全面建设时期。为配合制度建设，中央政府新组建了劳动与社会保障部，作为社会保障制度的管理机构。但是实际立法工作中，民政部主要负责城镇和农村家庭的社会救助工作，劳动与社会保障部主要负责社会保险的各项工作，家庭社会福利方面的工作由两个部门共同插手。立法体制的不规范也体现在本应由国务院统筹立法工作，却由各部委联合参与制定，国务院的立法权威下降，责任主体混乱，这个问题在住房保障方面尤为明显，如建设部、发改委、监察部、财政部等七部联合修订并下发的《经济适用住房管理办法》。

　　最后，缺少法律监督和法律救济的规定。家庭社会保障的内容主要包括提供经济性补贴和各种社会服务或社会福利设施。在实施保障的过程中，由于对政府经济补贴资金的筹集、经营和拨付的过程，缺乏有效的法律监督和对违法行为法律责任的规定，现实中挤占、挪用、截留社会保障资金的违法行为十分突出。再者，对于满足条件的家庭社会保障权益受到侵害的，包括应该受到保障的没有得到相应保障和不应获得保障的却滥用保障权利、占用社会资源的情况，由于缺乏权利救济的相关规定，司法机关很难依法及时、公正地解决争端和纠纷，维护家庭的社会保障权益。

　　2.3.2 制度内容评析。

　　首先，保障对象范围过窄、覆盖范围有限。公平作为家庭社会保障法律制度所追求的一项价值，基本要求就是实现保障的普遍性，其保障对象应该是公民社会中的全部家庭而非仅仅针对一小部分社会成员组成的家庭。在目前的制度中，保障对象范围过窄主要体现在一些制度身份化特征依旧明显，如探亲假制度，只适用于那些有成员在国家机关、人民团体和全民所有制企业、事业单位供职的家庭，其余人员均被排除在制度之外。就维持家庭基本生活收入的城镇和最低生活保障制度而言，制度初始的城乡二元结构，使得保障制度最开始就存在覆盖范围的不公平，之后虽然由国务院以及各部委几经协调，初步形成了覆盖城乡居民的最低生活保障，但根据民政部的统计调查结果显示，仍由一部分贫困家庭还未被纳入保障范围之内，独自承担着社会风险。

　　其次，保障水平较低。由于我国各区域之间经济发展水平参差不齐，家庭社会保障待遇往往也存在较大差异，但是无论经济发达的地区还是欠发达地区，目前的制度中存在的一个主要问题就是保障水平较低，通常只能覆盖家庭的基本生活需要，对家庭经济性补助的申领标准缺乏灵活化变通规则，如果家庭内出现较大的经济支出比如成员出现重大疾病的时候，经济性补贴往往显得杯水车薪，更谈不上可以支持家庭功能的恢复。这不仅仅是家庭社会救助面临的问题，作为改善人民生活水平的家庭社会福利方面，也由于国家福利资金不足，国家在社会力量兴办福利设施提供福利服务方面政策的不健全，使得福利提供的社会化程度较低，多倚靠国家，福利水平较低。

　　再次，配套实施机制缺乏。一方面，家庭社会保障资金管理制度缺乏，包括财政拨款、社会集资、社会捐赠等各种形式的基金筹集程序管理制度，保障资金运营管理制度以及资金使用的管理制度匮乏；另一方面，缺乏专门家庭社会保障制度的管理机构和人员，以及对相应福利设施和社会服务的管理制度。

　　最后，保障内容不全面。由于我国传统尊老敬老文化的影响，赡养老人是家庭的一项重要职能，包括物质方面和精神方面的保障。中国的老人定义颐养天年，自然少不了儿孙绕膝、家人团聚的情况，家庭对老人的精神保障作用是其他社会养老机构所无法替代的。由于家庭结构的变化和人口迅速流动，老年人家庭越来越多，空巢老人的精神保障引发了全社会的关注，《老年人权益保障法》中也有对老人"探望权"的原则性规定，但是由于缺乏具体可供执行的法律制度安排，始终难以落实。因此需要在家庭社会保障的制度内容之中考虑到对老年人的照料照看，努力恢复家庭对老年人的精神保障功能，同时对于养老负担较重的家庭，可以予以经济支持，从制度层面支持家庭。