第 5 章 我国老龄产业发展对策及建议
5.1 完善老龄产业法律法规和政策
一个产业的发展，离不开法律、法规和政策的支持，完善的法制体系和政策扶持是老龄产业健康发展的必要条件。1996 年我国颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，是第一部专门为老年人制定的法律，较为完备地规定了除公民普遍权利权益外，老年人应享有的特殊权利和权益，包括物质帮助、赡养扶助、教育、劳动、参与社会发展等，同时对国家、社会、个人、亲属应尽的义务作了规定。除此以外，虽然在《中华人民共和国宪法》等诸多法律法规中都有涉及到老年人权益、老龄事业与产业发展的内容、条款，但再没有专门的有关老龄人口的法律法规。而老龄产业的涉及的法律、政策内容，一是零散包含在各级政府制定各种法律、法规、条例、意见中，二是体现在关于老龄产业某项子产业的条例、意见内，例如《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业意见》等。没有针对整个老龄产业综合的、全面的法规、条例或意见。由此产生的问题：一是内容没有涵盖老龄产业的各项子产业，造成产业内发展的偏重不平衡。二是政策内容分散不集中，零敲碎打，无论是政府部门，还是企业、个人等社会投资者不易全面了解、掌握。三是部门各自为政，难以制定统一的配套政策和实施办法，实际中难以操作。
为了促进我国老龄产业的加快发展，建议尽快制定一部较为全面的老龄产业条例或发展意见，明确老龄产业的性质、地位、发展方向、指导思想、市场主体、投资政策等内容，并配套相应的具体可操作政策。在政策制定中要注意以下几点：
一要积极学习国外老龄产业发展的先进经验。发达国家在这方面先行一步，经过多年的探索，政策和制度体系相对成熟。他山之石，可以攻玉，我们要善于借鉴发达国家的成熟经验，结合我国实际研究制定我国的老龄产业法规制度。
例如发达国家较为成熟的老年长期护理保险制度，各国具体内容不完全一致，但共同之处都具有一定的法定社会保险性质。我国应在养老保险和医疗保险外，制定完全独立的法定老年护理保险制度，以解决失能老年人口护理的资金问题，同时创造就业机会，拉动经济增长。国民除自愿参加保险公司的此类商业保险外，还要强制参加与政府补贴制度相结合的该险种的社会保险，以减轻国家、社会、个人的负担，为我国高龄、失能老龄人口创造良好的生活护理条件。再例如住房反向抵押贷款已成为发达国家以房养老的成功模式。我国许多老年人是“房子富翁，现金穷人”,借鉴发达国家的经验，建立我国的住房反向抵押贷款市场，对缓解养老金严重不足、减轻国家在社会保障方面的压力将起到积极作用。2014 年，中国保监会下发《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，在北京、上海、广州和武汉四个城市开展试点。今年 3 月国务院批转了国家发展改革委《关于 2016 年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中指出“要完善保险制度体系，推进住房反向抵押养老保险试点”.这说明国外住房反向抵押养老保险的经验已经引起重视。该政策如果出台，对老龄产业中金融、房地产等市场方面会有很大的拉动作用。
二要关注涉及老年人口矛盾较突出的领域和问题。老龄产业的政策法规事关老年人的切身利益，要选择涉及面广、矛盾突出的领域重点突破。例如影响老年人异地养老的医保异地报销问题，现在市级统筹基本实现，部分省份实现省内结算，需要国家层面出台政策才能实现跨省结算，已成为一个迫切需要统筹解决的问题。
三是由于历史原因和区域原因，涉及养老产业的有些问题比较复杂，涉及多个产业、领域和方面，在研究制定政策法规时必须从实际出发，综合考虑，逐步完善。国家和地方之间、各部门之间要协调一致，政策相辅，形成合力，同时要注意政策的可操作性和实用性，这样才能使政策真正能够落地。
5.2 创新政府和社会力量投资渠道
在当今深化改革的历史时代，创新已成为引领发展的第一动力，在老龄产业的发展上亦是如此。老龄产业的发展资金来源于政府和社会资本，只有创新政府和社会力量投资渠道，才能解决现阶段老龄产业发展投资不足问题，推动老龄产业的加快发展。如前文所述，在现阶段政府财力不足的状况下，再单纯靠政府财政加大对老龄产业的投资是不现实的。同时，老龄产业对社会资本投资也缺乏吸引力，这就要求必须创新投资渠道，多元化筹措老龄产业发展资金。
建立老龄产业发展基金。拓宽老龄产业发展融资渠道，由财政性资金和国有企业、社会资本合作成立产业专项基金，充分发挥政府基金的金融杠杆作用，支持老龄产业体系建设。
鼓励境外资本投资老龄产业。积极引进境外资本以各种形式进入老龄产业，鼓励、吸引境外资本投资内地养老设施、养老机构、老年产品生产和服务提供，并给予优惠政策。特别注意引进境外实力雄厚、经验丰富、多年从事老年产业或主要从事老年产业的大型企业、财团和跨国公司。除了资金引进外，还要特别注意要出台政策，引进境外优秀的管理人才、先进的管理经验、成熟的运营模式和现代的服务机制。
创新政府和社会资本合作模式。鼓励政府与社会资本合作，创新多元化投资、运营模式。对于养老机构、设施建设，可采用政府与社会合建、社会资本集资或独资等投资方式，通过股份制、会员制等合作方式，自营、租赁、出租、委托经营、公建民营等多种经营方式，充分利用债券、保险、股票、信贷等投融资政策，加大对社会资本兴办老年服务机构和企业的扶持力度，完善优惠政策，建立长效收益保障机制。
设立老龄产业福利基金。1987 年民政部以“扶老、助残、救孤、济困”为目的开始发行“中国福利彩票”.据民政部公布，2015 年全国福利彩票销量高达2015.11 亿元，在“十二五”时期累计销售超过 8628 亿元，是“十一五”时期销量的 2.5 倍，筹集了大量社会福利资金。可以参照此做法，发行以扶持老龄产业为目的的社会福利彩票，吸收社会游资，建立慈善性质的社会福利基金，用于公益性为老服务建设，解决资金不足问题。
放开老龄产业各领域投资限制。放宽市场准入，创造全面开放、平等参与、公平竞争的市场环境，鼓励国内外各种资本投资与老龄服务结合的医疗、养老、房地产、法律、银行、保险、证券、教育、护理、旅游、交通、体育、文化、家政等各种领域，政府通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式给予支持。
鼓励国民个人增加投入。鼓励国民改变观念，采取多种方式增加养老资本。
例如鼓励国民在社会保险外，参加商业养老保险。鼓励农村老年人口以土地出让、土地抵押等方式解决自我养老资金。鼓励老年人参加住房反向抵押养老保险，以缓解养老资金紧张现状，提高老年人生活水平。
创新政府和社会投资渠道的目的是吸引更多的资本进入老龄产业，丰富老龄市场供给，提供更多更好的产品和服务，从而更好地满足老年群体需求，促进中国老龄产业的繁荣。应该注意的是，政府、投资者和老年群体要不断更新观念，同时政府要给予政策优惠和扶持，这两点是创新投资渠道的前提。
5.3 建立符合市场规律的产销体系
我国的人口数量和结构决定了我国长时期内都将成为世界老龄化大国。庞大的老龄化人口的巨大需求，使我国老年市场蕴藏着巨大的潜力。根据预测，到 2050 年，中国老年人口的消费将占 GDP 的三分之一，成为全球老龄产业市场潜力最大的国家。
在老龄产业发展中，必须建立符合老年市场规律的产销体系，才能充分挖掘市场潜力，使老龄产业成为我国经济发展新的增长点。
加强对老年市场需求的研究。需求对于一个产业的发展起着非常重要的作用，老龄产业针对老年人口的特性决定了其产品和服务是为了满足老年群体的需求的，这也是老年产业生产目的所在。现阶段我国缺乏对老年市场需求的深入细致研究，造成老年产品服务的研发、生产、销售与消费需求脱节不对应。
必须加强对老龄产业的产业导向和结构、市场导向和结构、消费特点和购买力水平的研究，为产业发展提供所需理论指导和数据支撑。
根据需求差异对老龄市场进行细分。老年购买者由于地理位置、社会环境、经济实力、消费心理、文化素质、年龄差别、购买习惯等差异，产生了需求差异和购买行为差异。一个成熟的老年市场产销体系里，企业必然要在老年产品（包含老年服务，老年服务也应视为产品）研发、生产、营销等环节根据不同客户群、客户的不同需求等对市场进行细分，以获得最大经济效益。例如老年群体消费观念、购买力存在差异，这就要求企业对于消费观念新、购买力强的老年人提供产品时多注重质量、功能、文化、精神满足等方面，而对于消费观念保守、购买力弱的老年人提供的产品则将价格、实用为首要考虑。在旅游产品方面，要根据老年人地域、喜好、消费能力、文化素质不同提供不同目的地、内容、交通方式、居住条件的产品等。
要更加关注劳动力因素。劳动力要素是老龄市场的重要组成部分，老龄产业的不断发展对劳动力要素提出了更高的要求。建立老龄市场产销体系必须注重人力资源的培育。首先，加大管理人才的培养。老龄产业已成为涉及众多领域的综合性产业，不完全统计，涉及了服装、食品和保健品、医疗和药品、法律、金融、教育、信息、旅游、娱乐、媒体和出版、电子、建筑、通讯、机械制造等许多产业，产业的发展对从业人员的文化水平、知识结构、个人素质、管理能力等提出了要求。特别是对管理人才，在专业层次、知识架构和综合素质方面的要求更高。我国现阶段老龄产业人才培养和储备远远不能满足人口老龄化社会的需要，因此应在教育领域设置老龄产业管理专业，培养专业管理人才，同时积极引进国外高层次管理人才。其次，要加大服务人员培训。老龄市场需要大量有一定技能的护理、营销服务人员，我国现阶段老龄产业从业人员的紧缺导致现有从业服务人员知识水平、业务技能等整体素质较低。老年市场也是一个有长期巨大潜力的劳动力就业市场，老龄产业要健康发展就必须对从业人员的就业要求作出规定。要加大服务人员技能培训，设立从业人员水平等级评定制度，等级与基本薪酬挂钩，持证上岗，从而提高我国老年市场的服务水平。
要关注产品结构调整。企业要根据市场需求，完善现有产品的同时不断加大新领域产品开发，把握老龄产业新的增长点。这方面发达国家有很多经验值得参考和借鉴。例如金融方面，保险公司要开发类似长期护理保险这样市场前景好的养老保险品种，在为老年人提供便利的同时增加企业盈利；法律方面，律师事务所可为老年人担任法律顾问和监护人，负责监督监管养老机构对委托人照顾、护理的质量，负责委托人去世后财产处理等法律事务；房地产方面，利用养老地产的政策优势，建造类似美国“凤凰城”“太阳城”的养老社区；医疗方面，医院可以利用自己的专业优势投资养老机构或与养老机构合作担任保健顾问等等。新的时也逐渐改变养老产业的结构，使养老产业不断走向成熟。
要建设多层次的老年服务体系。我国老年人口消费水平和需求存在差异，对养老服务的要求也不同。在老年产品提供上，要建设能满足多样化、多层次需求的涵盖多种规模、多种层次、多种所有制、多种服务内容的服务体系，建设培育包括大中小型、高中低端的养老、护理、保健机构，提供居家、社区、街道、乡镇相结合的养老服务。
建立以老年人为中心的产品研发和营销机制。老龄产业的中心是为老年人提供服务，这就要求在产品研发和营销上必须始终围绕老年人这个核心点，与其他年龄段群体有所区别。要根据老年人的特点，研究实用、适用、专用的产品，根据老年人的健康状况、自理能力、购买能力提供服务内容，根据老年人的消费需求、消费心理、消费习惯开展营销。例如广告宣传上，老年产品最适合在广播、电视媒体上投放广告，因为老年人多为此类媒体受众，而网络媒体广告则收不到理想效果；因为老年人因交通、体力、购买力、消费观念等原因去大型、高档商场少，所以老年产品在中等超市、中档商场比大型、高档商场更易销售；老年人技能、身体等原因，更需要维修、购物方面的上门服务等等。
值得注意的是：随着老年人整体素质和购买力的提高，消费观念在不断发生变化，需求内容也在变化。例如老年人文化素质的提升使老年人对精神文化产品要求越来越高；随着观念变化，老年美容已成为一项很受欢迎的服务等。企业必须用发展的思维不断调整产品服务的内容及营销思路，才能适应老龄消费市场不断变化的要求。
5.4 充分发挥好政府的职责和作用
我国老龄产业的发展已经走上产业化、市场化的发展道路，社会资本已经或正在成为市场主体。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。由于老龄产业仍具有一定的公益性、保障性特点，决定了政府在老龄产业中有着特殊地位，在老龄产业发展中要发挥好以下作用：
第一，要发挥政府主导作用，投资福利保障性养老服务设施和机构建设。对于具有社会福利性质的老年公益服务设施、社会基础养老机构等，还不能完全市场化，仍需由财政投资。各级政府要加大财政性资金投入力度，由政府直接供给或向市场购买，免费向老年人提供。要发挥政府投资的引导和拉动作用，吸引民间资本投资或合作建设养老服务机构。
第二，制定和完善政策，引导和扶持老龄产业的发展。
制定和完善政策，加大支持和引导力度是市场经济下政府发挥作用的主要手段之一。
首先，继续将老龄产业纳入社会经济发展规划，提出发展规划与目标，出台政府扶持政策。自 1996 年颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》至今，我国在国家层面、部委层面出台了多部涉及老龄产业的法律法规和政策，例如《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业意见》、《中国老龄事业发展“十一五”规划》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》等，各省、市、自治区也出台了许多法规政策，这些都极大促进了老龄产业的发展。笔者认为对发展老龄产业最具有指导意义的是 2013年国务院发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》。该意见提出了发展养老服务业的基本原则、发展目标、主要任务，从完善投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业、鼓励公益慈善组织支持养老服务等方面政策提出措施。政策涵盖面广，可操作性强，对我国老龄产业的发展必将起到重要作用。
其次，在实际执行过程中，政府各部门要配套相应的具体举措，创新服务供给方式。对投资老龄产业的企业要加大政策扶持力度，在财政补贴、土地供应、信贷支持、税费减免、营销流通、市场准入等方面给予优惠支持政策，从而激发社会活力，吸引社会资本投资老龄产业。值得肯定的是，为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的有关要求，2015 年 11 月国务院办公厅转发国家卫计委等九个部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，2016 年 3 月中国人民银行等五部委联合印发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，有关部门对推进医疗卫生与养老服务结合，创新养老领域金融服务制定了很多具体举措，充分展现了政府在老龄产业发展中的重要作用。
此外，在政策执行过程中，要根据发现的问题不断改进完善。政府推出的各项政策要经过广泛调研，深入论证，先行试点后再施行，应该说已经比较全面。但是，事物是不断变化的，我们认识社会和自然的能力也是逐步提高的。
老龄产业是一个新兴产业，在快速发展的过程中会遇到许多新的问题，产生新的矛盾，这就要求各级政府要密切关注政策的执行情况，及时发现存在问题并不断完善。美国、日本等发达国家老龄产业的指导政策也是经过不断完善而趋于成熟，也正是在这种完善中不断把老龄产业推向前进。
第三，加强监管，保证老龄产业有序发展。
发挥好政府的监管作用，是一个产业和市场健康发展的重要保证。政府要转变职能，简政放权，减少行政干预，同时必须加强监督管理，保证公平良好的市场秩序，才能促进老龄产业健康快速的发展。要尽快制定老龄产业产品、服务、经营、管理的标准，不断健全监管体制和机制，规范市场行为，维护市场秩序，保证老龄产业有一个良好的发展环境。
第四，充分发挥各种老龄社会组织的作用。
随着政府职能的规范，社会组织在经济社会发展中的作用和地位越来越重要。各类老龄协会、学会汇集了大量专业性人才，在老龄产业政策咨询、人才培训、产业协调、行业管理等方面优势明显，在政府和企业之间的起着桥梁和纽带作用。政府在产业政策制定、产业矛盾协调、产业市场规范等方面要主动征求社会组织的意见，调动各老年学会、协会等组织的积极性，采取购买服务、委托管理等方式充分发挥其作用，激发社会组织活力。使老龄社会组织在产业发展、市场管理中发挥好作用，也是政府作用充分发挥的体现。
市场不是万能的，市场在资源配置中起决定性作用也不是没有边界的。在社会主义市场经济中发展老龄产业，既要发挥市场决定作用，也要发挥好政府作用。政府在保持宏观经济稳定、优化公共服务能力、加强老龄市场监管、保障产业公平竞争、维护市场秩序、弥补市场失灵等方面要充分发挥好自己的职责和作用。从全球老龄产业的发展来看，无论是发达国家还是发展中国家，政府在老龄产业的产生和发展过程中都起着不可替代的重要作用。这种作用表现在通过老龄产业政策的制定和保障机制的完善，促进产业不断满足市场日益增长的需求，从而推动了老龄产业不断进步和快速发展。在我国老龄产业发展中，只有政府更好地发挥作用，坚持政府主导、引导与市场主体相结合，市场才能在资源配置中发挥决定性作用，老龄产业才能取得正确、健康、快速的发展。
