经济开发区绩效管理的基本理论

    本篇论文目录导航：

【题目】怀化经济开发区绩效管理优化研究 
【1.1  1.2】国内外政府绩效管理研究综述 
【1.3  1.4】我国政府绩效研究思路、内容及目标 
【第二章】经济开发区绩效管理的基本理论 
【第三章】怀化经开区绩效管理的源起与实施现状 
【第四章】国内经济开发区绩效管理的经验与启示
【第五章】完善怀化经济开发区绩效管理的对策 
【结语/参考文献】怀化经开区绩效管理提升研究结语与参考文献

　　第 2 章 经济开发区绩效管理的基本理论

　　2.1 经济开发区绩效管理理论

　　经济开发区作为政府一级派出机构，既有公共部门的属性同时有强调经济效益的最大化兼有企业的属性。因此如何在其中把握经济开发区绩效管理的平衡点，需要我们在认真总结经济开发区绩效管理的相关概念的基础之上，对经开区绩效管理的应用意义、理论支持、实施原则、影响要素、主要方法、实施工具进行仔细辨析。

　　2.1.1 经济开发区绩效管理相关概念

　　通过查阅相关政府文件、以及对中国知网数据库文献、Google 学术文献、百度学术等文献检索，现对怀化市经济开发区绩效管理相关概念作如下梳理：

　　1、开发区

　　不同的学者对开发区的界定不同。目前，国内对开发区界定较为一致的共识是：经过政府科学论证与严格控制审批后，在一个国家和地区的城市或有开发前景且交通便利的地方（港口或海、陆、空交通枢纽）划出一定范围，通过提供良好的基础设施建设，给予一些在对外经济活动中的特殊政策，实行特殊的管理体制等方式，充分利用国内外资金或先进技术，达到促进本国或本地区经济和科技发展目的的开发开放区域，其实质是政府为刺激经济发展而提供特殊的经济政策、制度环境和物质环境的行政区域。①在我国，开发区根据其功能定位，可分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、边境贸易合作区、国家旅游度假区、台商投资合作区等。根据授权机构级别、园区规模、政策待遇等不同因素，又可被分为国家级、省市级、县区级等，具有较强的行政级别色彩。

　　2、绩效（Performance）

    目前，对绩效的概念界定尚无确切的定义，不同的学者对绩效的界定也各不相同，主要有以下几种视角：一是强调从产出的角度界定绩效，绩效即结果。韦氏词典认为绩效是完成某种任务或达到某个目标③。伯纳丁（Bernardin,1992）将结果作为绩效管理的核心④，通过对组织战略目标好、顾客满意度及所投资金的敏锐捕捉，挖掘绩效提升点。美国的《政府绩效与结果法案》更是将绩效所体现的结果划分为产出与结果两个层面，其中结果层面包括预期与非预期的结果以及中期与最终的结果。结果意义上的绩效可用责任、指标、目标、任务几个要素的实现来表述。二是从行为层面阐释绩效，绩效即行为。坎贝尔（Kampbel1,1990）将绩效的关注重点限定在与组织目标有关的行动或行为①，因此，个人的业务能力、工作态度、协作意识、责任感等都是不能忽视的绩效增长点。绩效可以分为被核对象职责范围之内各方面工作的任务绩效以及职责范围之外、由组织自发或超越职责产生的行为的周边绩效。三是将绩效看做行为与产出的综合表现。瓦尔德曼认为产出能评估行为的有效性，行为同时又是产出的原因之一，因此应将二者结合起来形成绩效。Bmmbrach（1998）则指出从事工作的人将工作任务付诸实践即为行为，它不仅是产出结果的工具其本身也是结果，因此绩效应该包括行为和结果两个方面。此外，2000 年，世界经济合作与发展组织（OECD）将绩效定义为获取资源并使用的能力。具体来说，就是组织获取某种资源后，高效利用其去实现绩效目标的熟练度。

　　笔者认为，鉴于绩效是随时间、职位等环境变化而变化的一个动态过程，并且受到诸多因素的影响，绩效的优劣应该从多方面、多角度去分析，应将绩效看作是行为和结果两方面较为适宜。

　　3、绩效考核（performance appraisal）

　　绩效考核是企业人力资源管理的重要模块，又称绩效评价或绩效考评，是一种对被考核对象进行周期性（不定期）检查与评估的现代组织管理手段，由组织、部门和员工的绩效考核组成。由于员工绩效是组织、部门绩效的基础，故而我们一般意义上所称的绩效考核看做以员工绩效评估为基础的整个部门、组织的绩效考核。因此，对绩效考核的界定主要从个人层面与组织层面加以阐释：在个人层面，美国学者史密斯·穆飞提出绩效考核是企业对雇员综合能力及雇佣价值的排序；美国学者朗格斯纳和日本学者伊山吹太郎的观点不谋而合，他们都认为绩效考核并不是一种排序，而是对雇员性格特征、工作态度和从业资格进行客观记录，对雇员能力、业务状态和工作适应性进行评价的管理过程。②在组织层面，美国学者保尔·艾普斯登指出，建立科学绩效考核指标和信息化数据处理是分析企业绩效问题的有效方法，总结绩效经验、改进绩效问题对提升未来绩效至关重要③。

　　法国学者希尔顿·西尔弗和德国学者马尼·卢斯特尔提出推进政府绩效管理系统化的观点，主张运用绩效管理法评价政府行政活动，政府应为进展和结果负责①。胡宁生在《中国政府形象战略》专着中②，也主张将绩效考核适用范围延伸政府部门，认为政府的行政行为需要满足社会公众的需求，这种需求的实现程度与满意程度，就是政府绩效的直接表现。随着社会经济的发展和管理的不断进步，人们对绩效考核的认识是不断发展和深入，从而不断赋予绩效考核以新的内容，传统的绩效考核理论逐渐向现代绩效管理理论靠拢。

　　4、绩效管理（Performance Management）

　　绩效管理是绩效考核在长期实践中的演化产物，并在 90 年代起成为人力资源管理学科研究的核心内容。现代绩效管理理论认为，绩效考核是绩效管理的核心，绩效管理的重点是对事前计划、事中管理和事后考核这一过程的管理。完整的绩效管理流程包括“绩效计划、绩效实施与管理、绩效考核、绩效反馈、绩效分析”五个步骤，是一个反复循环的动态管理过程（见图 2-1）。外国学者评价绩效管理是“绩效估系统发展史上一次符合逻辑的进步”③。

　　目前，对绩效管理含义的界定众说纷纭。行政学者夏夫里兹（shafritz）和卢塞尔（Russell）将绩效管理视作组织为了达成战略目标，而进行资源整合的行为。美国国家绩效评估中的绩效衡量小组④对绩效管理做出了权威界定，认为绩效管理就是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行绩效资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的过程。”胡雷（Joseph S.Wholey）等认为绩效管理是督促公共组织和公共项目实现变革的综合系统，变革指标包括生产力（productivity）、质量（quality）、时效性（timeliness）、回应性（responsiveness）和有效性（effectiveness）。

　　在我国，学术界为绩效管理给出的定义也是百家争鸣。学者李宇红等人在《人力资源管理》①一书中，认为绩效管理就是对企业对业绩的管理，业绩计划、业绩改进和业绩考察是实施绩效管理的三大步骤。学者张一弛认为员工是实施绩效管理的关键因素②。富有成效的绩效管理，需要组织与员工形成良好的互动沟通氛围，对绩效评价的指标体系和具体内容达成一致，弱化管理者的考评人角色，由员工亲自参与绩效考评，通过业绩计划、业绩评价、业绩反馈，推动员工业绩提升，带动组织绩效增长。学者范柏乃则在《政府绩效评价与管理》③一书中认为，绩效管理是一个系统工程，设定统一的绩效目标是实施绩效管理的起点，通过对收集的绩效信息进行统计加工，对组织资源进行合理优化与二次配置，以保证现行组合能够实现既定目标。同时，对组织实际达到的绩效结果与目标绩效的符合程度进行评估，也是绩效管理系统的重要功能。本文认为，绩效管理是通过全程绩效监控与绩效沟通来激发组织与个人的最大潜能，实现组织与个人战略目标的管理系统与科学方法。

　　5、政府绩效（Government Performance）

　　在西方国家，政府绩效是行政机构在行使职能、推行政治主张的过程中所表现出的治理能力④，是政府进行社会管理效能与效果，也可以称为“公共组织绩效”、“政府业绩”,与之相近的概念还包括“国家生产力”、“政府作为”.它是指政府在进行社会管理中的效果、效益、业绩及其管理工作的效能和效率，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。在我国，政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会公共事务职能，根据政府职能对照设计绩效考核体系，便将政府绩效分化为经济绩效、政治绩效、文化绩效和公共绩效四部分。其中，政治绩效是政府合法行使权力、依法进行社会管理的关键，主要通过完善法律体系、健全制度保障维护政治统治，是关于政府权力合法化、行为效能化的顶层设计；经济绩效注重保障人生活的幸福感，主要通过制定宏观经济发展政策，对市场经济进行宏观调控，维护稳定的金融环境与经济体系，促进经济与社会的协调、可持续发展；文化绩效是政府推进社会主义文化事业建设的现实要求，为政府顺利行使政治职能、经济职能和公共职能提供智力支持和精神依托；公共绩效是对政府供给社会公共物品能力的评测，主要指标包括公共基础设施建设、市政工程进展、环境质量监控、科技事业发展、教育公平程度、公共卫生防控等，以期提升政府为社会和公民提供公共服务的质量。

　　6、政府绩效管理（Government Performance Management）

　　实行政府绩效管理，是适应市场经济发展要求和政府职能转变的必然选择，学术界对政府绩效管理进行的研究大都出于对“新公共管理运动”的实证研究。对于政府绩效管理的概念界定，中国行政管理学会联合课题组认为“政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”①张今声则认为“政府绩效管理就是对政府履行一系列政府职能所取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估的管理活动。”②因此，我们可以将政府绩效管理作如下界定：政府绩效管理是政府在履行职能过程中，将公共产出的最大化、政府能力的提高、政府形象与公共服务最优化作为目标，通过科学的方法对政府取得的成绩及效益进行过程监控与结果评估的系统过程。

　　本文将研究对象限定为怀化市经济开发区的绩效管理。怀化市经济开发区作为政府机构设置和权力运行的组成部分，在城市建设和社会管理工程中扮演组织者、参与者、实施者等多种角色，在经济发展、社会事务管理、行政执法等方面有较强的独立性。鉴于经济开发区不仅拥有重点强调经济发展而“盈利”的企业属性同时还拥有社会事务管理、行政执法等一级准政府职能而呈现“公共性”.

　　2.1.2 绩效管理的内涵体系

　　绩效管理是一个建立相互沟通、理解的动态系统，它贯穿于组织及个人日常工作的全过程，是保障组织及个人各项工作按时按质完成既定目标的的重要手段。近年来，越来越多的的组织对绩效管理给予了高度的评价，但也存在一些组织感觉成效不大、员工产生抵触或纠纷等问题，这些都源自于组织对绩效管理的理解和操作的偏差，因此应该对绩效管理的内涵体系有全面、准确的把握。

　　一、绩效管理的应用环境

　　绩效管理要求采用科学的量化方法，在一定时期内增加完成的工作任务或改进工作效果，实现对组织和成员绩效提升的管理行为。其成功实施有赖于组织与成员间相互沟通与理解的机制基础之上，具体有以下几个方面：

　　一是目标、标准、所需能力的一致性。绩效管理的基础是管理者与成员之间就目标、标准、所需能力的期望达成的共识与协议。二是一种行为。绩效管理系统不仅体现在形式与程序上，而且还是一种在工作任务完成过程中自我控制与提升的行为。三是相互沟通。组织在实施绩效管理时应使大家理解绩效的内涵、高水平绩效的标准、发展趋势等，同时需要成员清晰的了解自己的期望，参与、执行和完成这些期望，从而提高绩效。四是一种途径。绩效管理主要围绕组织及成员如何运转（工作）、运转（工作）的效能如何、成员如何充分发挥自己的知识技能实现个人价值和组织绩效共同提升三个方面展开，卓有成效的绩效管理能为管理和发展组织及成员提供平台。五是成就动机。绩效管理通过在完成相关工作时给予相应的激励，从而激发其充分挖掘自己的潜能，实现组织贡献最大化。

　　二、绩效管理的框架体系与内容

　　完整的绩效管理体系（见图 2-2）主要包括在组织战略规划与价值取向结合下的目标分解、团队及个人绩效目标与工作任务的制定、绩效管理与实施、绩效考核与评估、绩效辅导、结果运用、绩效改进、战略级及目标修订等环节，它是一个连续不断的循环过程，组织及成员绩效在这循环中得以发展。确定战略目标是实施组织绩效管理的起点，设计阶段目标、沟通价值取向是分解绩效目标的基础。

　　三、绩效管理的主要内容

　　通过对保障绩效管理实现要素及绩效管理体系的分析，我们可以将绩效管理的主要内容概括为以下几个组成部分：

　　1、绩效管理的目标

　　目标是组织行动的方向，构建绩效管理体系的首要步骤就是确定绩效目标。

　　其制定不仅要科学合理，还应按照：组织目标、部门目标、岗位目标等顺序进行逐层分解、展示。绩效管理的总体目标是建立一个个人和群体以及组织以持续发展、贡献自己为己任的文化氛围。①因此，应从组织的战略目标出发，结合阶段目标的实现情况和组织价值取向，制定出重点工作指标，然后以此分解、定位到部门的关键业务指标，最后结合岗位说明层层落实到具体的岗位和个人。

　　此外，绩效管理按照其内在的层级逻辑可以将其分为短期目标、长期目标、终极目标，绩效管理过程中应该注重三种目标的平衡。首先，绩效管理的短期目标是促进组织各部分绩效水平的。绩效管理作为组织、部门、成员等各个层面绩效的综合管理系统，其运行的基本目的便是各个层面绩效水平的提升。而绩效管理是一个循环的过程使得绩效水平提高呈螺旋上升，保证了绩效改进的持续性。

　　其次，绩效管理的长期目标是挖掘组织核心竞争力的提高。经济全球化及知识经济时代使得组织的竞争由过去的各种资源比拼发展为核心竞争力的对抗，其实质是技术、人才、组织文化的竞争。绩效管理作为一种组织文化灌输机制，通过绩效文化的传达并内化为组织及成员的价值取向，推动组织文化与绩效管理形成的良性循环，让绩效文化成为组织文化的核心。最后，绩效管理的终极目标是促进组织战略目标的实现。绩效管理通过对组织战略目标、远景规划等于组织价值取向等融合、在逐层分解，使得组织全体成员都参与其中，并通过有效沟通使得组织战略与个人期望有机结合，从而在保持“个性”的同时维护层级目标的一致性，由组织成员及高效团队完成达成绩效目标，是实现组织整体战略目标的必然要求。通过长期目标和短期目标的紧密结合，提升劳动价值，提高组织绩效，便是绩效管理推动组织成长的方式。

　　2、绩效考评制度

　　制度化、规范化的绩效考评制度，是组织实施绩效管理所必须的外部环境条件之一。因此，一定要在结合组织自身特点并充分考虑组织外部环境及成员理解能力的基础之上制定统一、完整、科学、合理的绩效考评制度。此外，绩效考评制度还需反映分类分层的考评体系、核责任和考评程序、考评等级与考评关系、考评实施工作等几个方面的内容。只有这样的绩效考评制度才能推进绩效管理工作的顺利、健康发展，为改进组织行为提供方向，为整个组织的绩效改进与提高提供动力。

　　3、绩效测评组织

　　受绩效管理的动态性、多维性、多因性影响，实施绩效管测评就必须有一个强有力的管理组织来对绩效管理实施监控、管理、统筹。一般而言，绩效管理组织主要有以下几个：由高层领导或还另外包含的部门领导组成的绩效管理委员会；各部门为推进绩效管理工作成立的推进小组；以向各部门、全体人员宣传并培训绩效管理的思想、方法和注意事项等为职责的绩效管理支持和咨询小组，小组一般以人力资源部为主导。值得一提的是，在实践操作过程绩效管理委员会一般只负责宏观指导，由绩效管理推进小组与支持咨询小组负责实施操作过程的信息收集、管理监控、经验总结、教训吸取等，对绩效管理系统进行优化、改进。

　　4、绩效管理过程

　　绩效管理过程主要包括绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效反馈和结果运用五个步骤，通过绩效管理的程序实现组织战略、通过对绩效目标进行分层细化，使组织的战略目标与组织、团队、成员的期望值对接、融合，以个人及部门绩效目标的实现来达成组织的战略目标，实现绩效管理价值的最大化。绩效管理程序主要有以下几个环节：

　　（1）绩效计划

　　绩效计划的制定应是对过去不能改变的绩效状况、现在绩效的现状以及未来如何取得更好绩效综合把握的结果。因此，绩效计划既要发现过去绩效较低的问题、原因更要从中寻求解决的措施，从而为未来提供更加合理的方案。绩效计划作为绩效管理的起点，可以为管理者和成员明确工作目标与方向，因此在绩效计划制定的过程还应建立科学的绩效计划衡量标准，以此来保证绩效管理评价的客观公正。

　　（2）绩效辅导

　　绩效辅导能为未来绩效考核储存信息和提供依据，是绩效管理的中间环节、更是实现绩效计划的关键步骤。虽然绩效辅导需要耗费大量的时间和精力，但是其工作质量将直接影响到绩效管理的实现。绩效辅导主要分为两个部分：一是通过培训帮助组织及成员不断改进工作计划与技能，并通过其行为对绩效计划进行跟踪和修正，从而纠正与绩效计划产生偏离的行为。二是通过搭建有效、持续的沟通渠道，对绩效管理实施过程中出现的疑惑、问题等信息进行有效的收集与整理，并对其进行去伪存真、去粗取精，提高信息的及时性、有效性、关联性，以便更好的利用这些信息进行多维度分析，改进工作。

　　（3）绩效考核

　　绩效考核是绩效管理的核心环节，因此在绩效考核时要运用科学的考核方法对关键业务指标的绩效进行多层次、多维度、多视角的考核，才能保证绩效考核结果及对工作绩效评价的公正客观，才能发现组织及成员行为中存在的问题，才能做到真正的“奖优罚劣”达到绩效改进的目的。（注：绩效管理与绩效考核的区别见表 2-2）（4）绩效反馈

　　绩效反馈是指就绩效考核的结果向组织与成员进行沟通，并针对考核结果共同探讨，分析原因，找出双方有待改进的地方，研究制定出新的绩效改进方案，为未来绩效提高打下良好的基础。绩效反馈的途径多样，管理者和成员面谈便是其中最直接、最有效的方式。

　　（5）结果运用

　　如何科学的运用绩效考评结果实现组织战略目标，是任何组织实施绩效管理的最终目的。在当前实践中，主要有四种方法：一是可以将绩效结果与部门奖励和成员绩效工资分配挂钩，实现对各级部门和成员的激励。其次是可以将其作为人力资源储备的依据，促进人力资源的开发。再者，可以作为下一年度绩效计划制定时参考的因素，通过绩效改进促进整体战略目标的实现。最后更可以将其用于成员的职业生涯规划，促进个人潜能挖掘。

　　2.1.3 绩效管理的影响要素

　　绩效管理的主要影响要素可分为员工素养、外部环境、内部条件、激励效应四个方面。其中员工素养是员工内在的核心素质，能够通过培训与开发加以提升；外部环境则是指不为组织和个人所左右和控制的客观因素，而组织和个人开展工作所需的各种资源的总和则构成了内部条件，它能通过组织和个人的自身努力在一定程度上加以改变，因此，激励效应就成为影响组织绩效管理的关键因素。激励效是指通过激发组织成员的个人潜在能力，发挥员工做事的积极性和主动性，努力达成员工个人价值与组织整体绩效的统一，它是最具有主动性、能动性的因素。其关系可做如下表述（见图 2-3）2.1.4 绩效管理的主要工具与方法

　　如何正确地选择绩效考核工具与方法，是绩效管理的重要环节。科学合理的绩效考核方法能够有效测评组织绩效，指导组织提高实践效率。目前国内外较为常用的绩效管理工具包含如下：

　　（一）目标管理法（MBO）

　　目标管理（Management By Objectives,MBO）被誉为“管理中的管理”,是美国管理学大师彼得？德鲁克于 1954 年在其着作《管理实践》一书中提出，他认为“每一项工作都必须为达到总目标而展开”,提出“目标管理和自我控制”的主张，即管理人员和被管理者共同参加工作目标制定，在工作中实行“自我控制”并进行定期考核来检测完成目标进行情况。目标管理是一个管理者与被管理者之间的双向互动的过程，属于结果导向型方法，是目前应用范围最为广泛的绩效工具。

　　目标管理强调以组织目标绩效为导向，实现组织员工的自我管理，主张组合目标体系、科学授权、互动沟通、自我激励等要素，构建目标管理体系。其具体实施步骤如下图 2-4:

　　通过上图我们不难发现目标管理的优点在于通过人们自我控制的管理来代替受他人支配的管理，实现绩效评估者从法官向顾问和促进者转变，职工由消极的旁观者向积极的参与者转变，激发人们发挥最大的能力把事情做好，促进工作目标和绩效目标的实现。同时目标管理也存在以下不足：一是成本高，目标管理在设计过程及实际操作过程中由于存在诸多复杂、繁琐的程序，因而所耗费的管理成本也随之增加。二是管理人员素质要求高。目标管理成功的关键在于设定科学合理的组织目标，并得到组织成员认可，因此，要求管理人员做好中间沟通纽带的能力也相应较高。三是在目标管理过程中，员工易倾向于短期目标而忽视长远目标，或者是喜欢做容易看到有形结果的事。

　　MBO 导向绩效管理在通过对关键环节的控制与管理，充分发挥牵引和激励作用，在目标管理的计划、执行、检查和反馈中实现绩效管理的计划、指导、考评和激励，是绩效考评与目标管理过程融为一体的一种绩效管理方式，它的成功实施需要组织文化、组织环境、人员素质培养等多方面的系统保障。

　　（二）关键绩效指标管理（KPI）

　　关键绩效指标（Key Performance Indication,KPI），是通过设置、取样、计算、分析、组织内部流程的输入端与输出端关键参数，并以此衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，它在部门和岗位 KPI 设置的基础上使部门主管与员工明确门与岗位的主要责任、工作目标从而构建切实可行的 KPI（见下图 2-5）体系，它是组织绩效管的基础。

　　KPI 秉承“战略导向”与“量化”的指导思想，确定时坚持 SMART 原则：其中 S 代表具体化（Specific）：KPI 是具体工作目标与实际情况结合细化后的具体内容；M 代表可度量（Measurable）：应尽可能量化指标，使 KPI 数量化以此对这些指标的数据进行验证或能通过分析、查询等取得信息；A 代表可实现（Attainable）：KPI 既具有挑战性又是能通过努力达成，具有激励性的；R 代表现实性（Realistic）：KPI 要与具体的岗位职责相联系；T 代表时限性（Timebound）：KPI 的考核要有明确的时间段。

　　KPI 将组织战略与绩效评估指标有效结合，并注重财务指标与非财务指标、短期效益与长远效益的结合，强调利用评估结果提高组织绩效，实现战略目标，从而可以使得绩效管理坚持战略导向。此外，也有利于组织机构、工作流程和系统的精简，实现集成化。但是 KPI 在实践操作过程中却往往难以客观量化、大多应用于与组织的战略目标有着比较紧密的联系，对组织具有直接增值或未来发展潜力有贡献的岗位，而对于事务性岗位，则不太适合。

　　（三）360°反馈评价法

　　90 年代初，360-Degtee Feedback 绩效管理法则在美国悄然兴起，引起绩效管理实践者的广泛关注。360°反馈评价法（360-Degtee Feedback），也称全视角考评法或多源绩效考核法，它将被考核者的上级、同事、下级和服务对象以及被考评者本人作为考评主体（见下图 2-6），从多个角度对被考评者进行全方位评价，通过评论知晓各方意见，帮助被考核者全面了解自身绩效评价，寻求自我提高。该方法使考核信息更全面、更详细、更具体，从而避免了单方考核的主观性，然后再通过反馈程序实现改善行为、提高绩效的目标。

　　360°反馈评价法多应用于协作性和流程性强的组织，在中层干部和职能服务部业绩考核及员工能力素质培养方面卓有成效。它多才用问卷法对被考核者进行评价，问卷的形式主要有两种：一是分值等级（等级量表）评分法，评价者根据自身的判断选择相应的分值，然后将不同的考核者设定不同的评价权重，最后加权得出每个成员的最后评价分数，并针对结果与成员进行反馈沟通与协调。二是通过设置开放式问题让评价者写出评价意见，然后就行归纳总结、反馈、沟通。

　　二者也可综合运用。问卷的内容则为与工作岗位、工作情景息息相关的行为，也可以是比较共性的行为。

　　360°反馈评价法打破了传统的单一考核制度，通过进行比较全面的评估反映出不同考核者对于同一被考核者不同的看法，并根据结果进行有效的反馈、沟通、协调，从而保障了评估的公平公正性，有利于团队建设和沟通以及被考核者多方面能力的提升，防止被考核者出现急功近利的行为。此外，也正因为考核主体的多元化及多重沟通，也产生了诸如工作量增大、考核成本高、对考评主体的知识素养要求也相应增加、对其培训的难度扩大的问题，考评中也存在考评范围盲目扩大、由于权责不对等而产生的对考核结果不负责等不良现象。

　　（四）平衡计分卡法

　　平衡计分卡（The Balance Score-Card,BSC）是由美国哈佛大学着名管理学家、会计学家罗伯特·S·卡普兰（Robert S.Kaplan）和复兴方案公司总裁大卫·P·诺顿（David P.Norton）于 1992 年共同提出的绩效管理方法，引发了绩效管理革命，并超越先前绩效管理方法，成为组织实现长远战略的有力执行工具。

　　平衡计分卡从组织战略与愿景出发，将绩效管理工作划分为内部流程、财务、客户、学习成长四个维度，将组织战略向组织内各层次的人员传递并明确其在每一步骤中的使命，将组织愿景目标细化为可操作的衡量指标和目标值，从而形成一套系统的指标体系，具有系统性与全面性（见下图 2-7）。

　　BSC 是以信息为基础、以战略为导向的管理工具，其核心工作是开发关键成功因素（CSF）和关键绩效指标（KPI），然后将其与组织信息系统进行对接、集成，并强调对各部门绩效以及指标的进展和完成情况的定期跟踪，实现动态管理。

　　BSC 的核心思想是“协调各种战略指标之间的平衡，努力使之达成一致，激励成员按照组织的战略目标来工作，凝聚组织，增加沟通。”一般而言，成功实施平衡计分卡的组织需要满足以下三个条件：一是组织具备一定的实力，且关注中长期的发展而非未来一两年的生存；二是组织内部运行模式及内部流程比较成熟；三是不机械套用，能根据组织特点及生存环境灵活应用甚至修正平衡记分卡。

　　BSC 表现了把组织的任务和策略转化为有形的目标和计量的转换，实现了长期和短期目标之间、外部计量和关键部门的计量之间、所需要的结果和这些结果的执行之间、客观性测量和强调主观性测量之间的平衡。它能全面、客观、及时地反映组织策略实施的效果，同时为组织的策略制定、调整提供了全面、客观、及时的依据，使组织管理者能够迅速、全方位地了解组织的现状和未来，让组织在大量的信息数据中能够迅速甄别出到底什么才是组织需要的关键信息点或数据源，帮助组织提高生产绩效，实现战略目标。

　　（五）关键事件法

　　关键事件法（Critical Incident Method,CIM）又称关键事件技术（CriticalIncident Technique,CIT）是由美国学者弗拉赖根（Flangan）和伯恩斯（Baras）于 1954 年创立。CIM 是上级管理者观察、书面记录成员有关工作成败的“关键性”事件，关键性事实包括一个成员在考评期内（通常是半年或一年内）做了那些特别好的事情和干了那些不好的事情，都要将其一一及时记录下来，然后利用积累的记录由管理者与被考核者讨论相关事件，为测评提供依据。

　　一个关键事件的记录通常才用 STAR 原则：S 代表情境（Situation），即这件事情发生时的情境如何；T 代表目标（Target），即做这件事的目的、原因是什么；A 代表行动（Action），即他当时采取何种行动；R 代表结果（Result），即他采取这个行动得到了何种结果。STAR 作为最典型的 CIM 既可记录好的也可记录不好的事情，但必须同时满足情境、目标、行为和结果四个要素。

　　CIM 通过记录成员的关键事件为绩效考核提供了打分依据、使其有理有据，并及时向成员反馈工作表现，帮助其改进工作，提高绩效，避免积累小过失，降低成本，但其并不能单独作为绩效考核的工具。

　　（六）增加值为基础的价值管理法

　　经济增加值（Economic Value Added,EVA）是税后净营业利润扣除资本成本后的经营利润，只有收回资本成本之后的 EVA 才是真正的利润，这也是 EVA与传统会计体系的根本区别。EVA 可以应用于公司的整体框架体系，还可以分解到部门、分支机构、客户甚至产品线，因此，EvA 绩效管理方法的最大优势在于，它可以集中整合企业各部门、分支、客户或者产品线制订的诸多离散绩效指标，形成整体绩效目标，通过直接切入为股东创造价值，减少考核中间环节，增加数据统计的效度，避免因沟通中转造成的信息误导。

　　EVA 作为企业全面财务管理的架构与业绩度量指标，它是管理人员与成员薪酬的激励机制基础，EvA 管理系统的核心便是 EvA 与薪酬挂钩，从而使得经营者和股东的利益根本一致，使经营权和所有权二者关系进一步合理协调，解决了现代公司中的委托代理关系不平衡问题。

　　EVA 绩效管理法能够将公司各部分的目标与整体终极目标串联成连贯的绩效价值链，将高层战略分解到各级基层，最终形成互相关联的考核结果。但是，EVA 绩效管理法以经济增加值为基础，是针对财务指标设定的考核方法，因此又引入了独立绩效管理因素（IPF），类似行政、人事等不创造经济价值的后勤部门，其奖金总额应按比例摊配，与所服务的内部客户创造的价值额度挂钩，确保每个员工的奖金分配都严格按照绩效考核结果，有理有据。

　　（七）德能勤绩考核法

　　德能勤绩考核法是我国传统的绩效考核方法，目前的一些国有企业和政府机关仍采用此法。这种方法考核内容较为全面，不仅考核了业绩，“德能勤”方面也占有很大比例。长期管理的实践证明，德能勤绩考核法由于适合传统思维和文化习惯取得了很大的成效。

　　德能勤绩考核法的有点在于操作简便，即使是一个拥有 500 名成员的组织用这种方法一周便可做完考核工作。其不足之处在于：一是考核指标过于单一，不同职位、不同岗位局从这几个方面考核难以体现“个性”,公平原则受到挑战。

　　二是人为因素成分较多，很容易陷入“对人不对事”的尴尬境地，一些不称职但人际关系较好的人分数可能会很高，使得考核结果与实际效果相背离。三是为考核而设计，不能与奖励、晋升等有机结合，往往使结果流于形式。四是使用范围有限。它比较适用与中层领导干部的考核，对基层工作者的考核效果并不明显。

　　事实上，可供借鉴的绩效管理方法还有很多，比如述职听证法、依表评估法、工作标准法（劳动定额法）、排序法、比重评分法、叙述法、硬性分布法等，我们应不同程度地吸收借鉴这些方法的精神实质并应用在绩效管理体系构建当中，将它们在不同的环节中进行综合运用、相互支持与补充。

　　2.1.5 绩效管理的效用及意义

    一、绩效管理的效用

　　（一）计划功能

　　计划功能是指绩效管理能采取动员全体成员参与的方式，将绩效目标与部门及个人期望达成共识，从而对实现目标的途径、方法、标准进行统筹安排。计划功能主要解决绩效管理“做什么、如何做、程度如何、何时完成、需要什么支持”

　　等问题。绩效管理的计划功能不仅有利于组织战略与个人发展目标有机集合，保证组织各个层面计划的贯彻实施实现双赢，同时还能实现组织资源的优化配置，将资源用在刀刃上，明确努力的方向，实现效益、价值的最大化，全员参与是计划功能发挥作用的关键所在。

　　（二）组织功能

　　组织功能是指围绕绩效管理的既定目标展开组织资源的合理配置，不断优化组织结构，对各方职责加以明确，营造良好的绩效考评氛围，对在绩效管理中如何开展、如何运行、职责如何划分、如何分工协作等具体操作问题进行宏观安排。

　　通过组织功能的发挥能有效实现沟通上下、联系左右、通达内外，衔接时空，从各方面保证绩效管理运行机制的有序与有效，实现组织战略的导向性。

　　（三）控制功能

　　控制功能对绩效管理非常重要。绩效管理双方的持续沟通，是绩效管理具备控制功能的前提条件。对工作状况进行持续的记录、监控、考核，然后及时发现问题、解决问题，并以此作为绩效改进的基本依据，进而更好的实现绩效管理的既定目标。绩效管理的控制功能主要体现在绩效现状监控、绩效问题诊断、绩效辅导等方面，它既是对绩效行为是否偏离绩效计划的有效监督同时又能在绩效管理实施过程中通过给予相应的指导、协调、支持等来释放组织及成员的发展潜能，解决实施过程中的问题。计划是控制的前提，控制是实现计划的手段，它使得管理过程更加符合工作实际。

　　（四）评估功能

　　绩效管理的评估功能是评估主体对评估对象的价值贡献进行判断，使其了解自身绩效水平，改进未来工作的管理活动，主要体现在对评判标准相关信息的收集、效果的衡量、绩效结果的反馈上面，它是绩效管理的核心功能。科学合理的评估功能不仅能切实提高组织管理的效率、帮助组织及个人改进工作，还可以为薪酬调整、培训开发及职务调整等人力资源管理的相关环节提供依据。

　　二、绩效管理的意义

　　绩效管理在实践方面的重大意义主要体现在组织层面、管理者层面以及成员个人层面：

　　在组织层面主要有以下几个层面的意义：首先，绩效管理是组织战略的载体，能提高计划管理的有效性。计划管理是绩效管理的起点，组织战略在这一阶段通过细致的分析被层层分解、传递到每一个职位及成员，从而赋予其相应的战略责任，使得各自期望和目标与组织战略相融合，并通过团结协作实现个人、部门、组织目标的达成。同时，绩效管理还通过反馈体系的构建，一方面，及时发现组织问题，寻找对策，防患未然，提高组织实施绩效管理的有效度；另一方面，通过组织暴漏出的绩效问题，对应指标体系找到问题源头，能够有效避免这类问题的重复发生，提高组织实践绩效管理的科学度。

　　其次，绩效管理是创造并保持组织竞争优势的关键手段。绩效管理将组织的战略分解到各个单位、成员，并通过对其绩效的管理、改进、提高来实现整个组织的绩效，进而提高组织获取和利用资源的能力，是组织获得并保持自身的竞争力。

　　再者，绩效管理是构建组织文化的强力手段。绩效管理在组织战略目标与成员行为之间发挥导向作用，并通过绩效考核指标的设定强化团队协作，从而使其行为更加符合组织的价值取向。此外，绩效管理强调成员的广泛参与，通过持续的有效沟通改变决策及信息交流，使组织结构优化营造良好的工作氛围，形成良好的组织文化。

　　此外，绩效管理过程过程中也难免暴露出一些问题从而使其找到管理的漏洞与发展的方向，从而有助于稳定人才队伍并吸纳新的加入者。

　　在管理者层面：绩效管理通过成员的广泛参与实现个人期望与团队协作的有机结合，从而提高绩效管理的效率，减少了管理的阻力，同时也能是管理者更容易得到成员的认同，实现个人绩效的发展。再者，绩效管理通过制度性的要求来规范每一位管理者的行为，从而有效提升管理者的管理技能。

　　在个人层面：绩效管理能够增加成员的参与度，满足受尊重和自我实现的需求；同时，考评也使得成员和管理者更了解自己，可以获得更多的发展机会从而能够克服管理者的偏见，创造了公平竞争的环境。此外，绩效管理通过有效的激励约束机制，通过“奖优罚劣”激发成员的工作热情和动力。

　　2.2 经济开发区绩效管理的理论基础

　　绩效管理工作的开展需要相应的理论基石为支撑，理论基石反过来为绩效管理工作的开展、绩效考核体系的建构、执行提供依据。怀化市经济开发区绩效管理的理论基础主要有：新公共管理理论、公共产品理论、利益相关者理论、委托代理理论、行政生态学理论、系统理论。

　　2.2.1 新公共管理理论

　　新公共管理理论兴起于 20 世纪 70 年代末，兴盛于 20 世纪 80 年代以来英美等西方国家的行政改革。新公共管理以现代经济学为自己的理论基础，主张用企业管理理论再造政府，将企业管理成功的管理方法和竞争机制（如战略管理、标杆管理、全面质量管理、绩效评估等）引入到政府等公共部门，实现公共部门管理的经济、效率和效果（简称“三 E”）。 新公共管理理论作为一种新的行政理论和管理模式，是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一，它表现为要求公共部门转换运行机制并改变政府和社会的关系，①具体体现在：在人事管理上实现灵活的合同雇佣制与绩效工资制，而非一经任用便永久使用的“铁饭碗”;在产出与结果上，新公共管理理论更为重视，而非只管投入不重产出，并在很大程度上表现为追求服务质量的运动，其代表人物主要有戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克、胡登等。

　　政府绩效管理包含宏观、中观、微观三个层面的内容：它既是政府对其履职、提供公共服务质量效益的测评、控制和提高从而促进社会的发展和满足民众的需求，又是对履职的效果、质量的管理，还是对政府工作人员业绩的评估与控制，而这些内容的实现都有赖于政府绩效评估的核心-政府绩效评估的实现，新公共管理理论中的一些理论和方法为构建政府绩效评估指标体系提供了理论指导，进而为政府绩效管理的实施打下了坚实的基础。

　　2.2.2 公共产品理论

　　公共产品理论作为新政治经济学的核心基础理论，是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论，成为经济开发区绩效管理最直接的理论柱石。公共产品理论源自上世纪末，奥地利和意大利学者将边际效用价值论运用到财政学科研究上用以论证政府和财政在市场济运行中的合理性、互补性，后来历经林达尔、萨缪尔逊、蒂鲍特等人的不断发展而日趋完善。

　　公共产品理论认为公共产品具有非他性与非竞争性的特征，并能据此将社会产品划分为私人产品、俱乐部产品、公共资源和纯公共产品四大类。在公共产品的供给方面，公共产品理论认为公共产品的两个特征会随着技术水平、消费人数、需求弹性等因素的变化而变化，因此需要以发展、动态的眼光通过成本-效益分析看待公共产品的提供。因此，公共产品理论不仅为政府绩效管理明确了研究对象，提供了新的研究视角与理论分析工具，增加了组织进行绩效管理的经济学价值，构建了某种绩效所需要付出的成本与最终收益的风险模型，尤其对经济开发区的绩效管理有重要借鉴意义。

　　2.2.3 利益相关者理论

　　最早的利益相关者思想则可追溯到 1932 年哈佛法学院学者杜德的一篇文章，文章有“公司董事不仅要代表股东的利益，而且要代表其他利益主体的利益……特别是社区整体的利益”的表述。到 1963 年，斯坦福研究所又提出“利益相关者是这样一些团体，没有其支持，组织就不可能生存”的观点，在此后的30 年间各种利益相关者的定义层出不穷，直到 1984 年，学者弗里曼的着作《战略管理：一种利益相关者方法》出版，才标志着利益相关者理论正式形成，弗里曼将“任何能够影响或被组织目标所影响的团体或个人”①定义为利益相关者，并阐释了利益相关者的内容，到 20 世纪 90 年代以后，利益相关者理论已成为已成为组织行为分析的重要工具，被广泛应用于公司治理、企业治理和战略管理等方面，并逐步延伸至公共管理、政治学等领域。

　　利益相关者理论最初被应用在企业当中，认为企业的利益相关者主要包括企业的贸易伙伴（股东、消费者、供应商等）、压力集团（政府部门、媒体、社区等）、以及自然环境、人类后代等受到企业经营活动直接或间接影响的客体（见下图 2-8）。目前，国际上通用的利益相关者分类方法主要是多锥细分法和米切尔平分法。

　　政府绩效管理涉及到社会的各个领域，与之相关的主体也呈现出多元化的特征，因此利益相关者理论对怀化经济开发区绩效管理有着重要的借鉴意义。根据阿特金森和米切尔的利益相关者理论，我们可以将影响政府绩效管理制度创新的主体分为潜在利益相关者、预期利益相关者、权威利益相关者等，并在实践过程中特别强调人大代表、专家团体、第三部门以及新闻媒介等潜在利益相关者和预期利益相关者，在政府绩效管理中的作用。因此，利益相关者理论在政府绩效管理的过程中要成立由专家和第三部门组成的独立评估机构、确保其不依附于政府而拥有独立地位，再者便是开拓包括公民参与在内的参与渠道，保证调查及取得资料的科学性与权威性，并通过激励机制提高各参与主体的积极性。此外，还应注意的是不同的利益相关者关心的内容和侧重点略有不同。利益相关者理论为理顺影响政府绩效管理行为的相关主体提供了一种分析视角，为政府绩效评估指标体系的建构提供了理论支持，使其能根据特定利益相关者的利益特点设计出专门或综合的绩效评估指标，助益政府绩效管理。

　　2.2.4 委托代理理论

　　委托代理理论是 20 世纪 30 年代契约理论的重大突破，它以非对称信息博弈论为基础，把“委托人如何在利益相互冲突和信息不对称的环境下设计最优契约来激励代理人”作为其核心任务①。委托代理理论作为现代西方经济学的重要分支，其创始人主要有 Wilson （1969）、Spence（1971）、Zeckhauser（1971）、Grossman和 Hart（1983）等。委托代理理论主要基于“委托人和代理人之间利益相互冲突”与“委托人和代理人之间信息不对称”两个基本假设，其基本路径是：委托人设计契约→代理人根据情况选择接受（或拒绝）契约→代理人提供努力→随机因素决定现状态→委托人根据结果进行支付。②委托代理理论作为契约理论的重要发展，其实质是缺乏信息的委托人将手中的权力让渡给拥有信息的代理人，授权其在一定范围内用委托人的名义从事相关活动，处理相关事务，是委托人与代理人之间的全能和收益分享关系。③怀化市经济开发区绩效管理主要基于以下几个层次的委托代理关系：一是公众将全民拥有的资产交给政府这一中间代理人进行公共管理。二是作为中间委托人的政府（怀化市政府）将大量的公共管理和公共服务的提供委托给开发区管委会。三是管委会具体将其所承担的公共管理和公共服务以多种形式委托给下属单位、社会、企业、及其他组织。委托代理理论给怀化市经济开发区绩效管理的定位提供了全新的分析视角，有利于纠正和客服其失范行为，为绩效管理工作的有效开展提供理论指导。

　　2.2.5 行政生态学理论

　　19 世纪末 20 世纪初，西方行政学界兴起了一股以生态学的理论和方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的思潮，这种运用生态学的理论和方法研究公共行政的学科便是行政生态学。行政生态学通过对行政系统作正确的观察与精密的分析，从宏观与微观视角出发，正确地探寻“行政”生长和发展的规律，进而在整体上把握行政过程与行政运行规律。

　　1947 年，美国哈佛大学的行政生态学理论先驱 J·M·高斯发表了《政府的生态学》一书，把“生态学”一词首次引入到政府组织和行政行为之中。高斯主张运用生态学方法研究行政管理的问题， 认为了解生态环境的各种因素是阐释行政行为的惟一途径。1957 年和 1961 年，里格斯先后发表了《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》，随后又发表了相关论着，通过分析一些国家的经济、社会、文化、历史等方面，研究这些因素与公共行政之间的相互关系，从而系统地阐释了他的行政生态学的基本思想，形成了行政生态学理论。

　　行政生态理论认为，对任何行政系统的分析都不能撇开特定的政治-社会-文化环境，行政系统的优化与系统整体功能的发挥必须有赖于与政治-社会-文化环境达成内外平衡的状态。因此，政府绩效管理制度的设计亦然，它必须根植于相应的政治制度与文化基础之上。怀化经济开发区开展绩效管理工作时必需运用行政生态学理论，在充分借鉴国内外先进经验的基础上，立足怀化经开区经济社会发展现实等，研究影响其工作开展的政治、经济和历史文化因素，探索适合经开区发展实际的绩效评估体系构建及绩效管理工作制度。