5 多规融合实现路径探析
目前，国家上下一直倡导“多规融合”,但在国家整个规划体系中，并不存在“多规融合”这个层面。“合”的虽然是具有法规效力的国民经济与社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划等规划，但“多规融合”的结果本身并没有法规效力，要想直接实施“多规融合”成果还是缺少法律依据。“多规融合”不是只有一个规划，而是指在一个空间内，在相关规划安排上相互统一，同时在规划编制体系、标准体系和协调机制等方面加强制度建设，进一步强化规划的实施和管理，使规划真正成为城乡建设和管理的依据和龙头。
5.1 规划基数融合
“多规融合”的基础首先要实现用地分类标准的一致。目前，国家还未形成用于多规划衔接统一的用地分类标准，造成用地分类和统计口径的混乱，加大了规划间衔接的难度。例如位于城镇周边的独立工矿用地，城乡规划中往往将其划为城镇用地，而在土地利用分类标准中则不作为城镇用地，同样还有农村居民点建设用地、基础设施用地等，因此城乡规划中判定为城镇用地的空间往往要大于土地利用总体规划中判定为城镇用地的空间。
针对城乡规划和土地规划的用地分类体系不一致的状况，制定同时适用于“城规”和“土规”的现状及规划用地分类标准，准确界定建设用地内涵，明确建设用地在两规中对应的现状和规划建设用地地类，确保两规建设用地统计口径的一致，并进行相应的地类转换，使“两规”协调能建立在统一的对比标准之上。
针对林业规划和土地规划在林地认定范围上的差异，可在基数转换阶段明确林地的数量、空间，达成协调统一的林地现状。
5.1.1 基于土地规划的基数转换
第二次土地调查成果（以下简称“二调”）是依法对土地利用现状进行调查后的可靠结果，基数转换可以将在二调基础上连续变更的经验收后的规划调整基期年土地利用变更成果作为基础数据。
确定基础数据后，按照土地规划体系和规划基数转换要求，对二调成果进行基础数据转换，将八个一级类、三十六个二级类的二调地类转换为三个一级类、十个二级类、二十四个三级类的土地规划分类。只有经基数转换并审核认定后的数据才能作为规划的基础数据。
5.1.2 土地规划与城市规划衔接
基数转换过程中，必须由城市规划与土地规划衔接确定规划调整基期年的现状城镇建成区范围，对现状城镇建成区范围内外的建设用地分别进行地类转换，从而减小城乡规划与土地规划在建设用地统计上的差距。
其中：采矿用地、村庄、风景名胜及特殊用地、交通运输用地、水库水面及水工建筑用地处于“两规衔接”后的规划调整基期年现状城镇建成区范围内的，衔接城乡规划进行基数转换，其中：采矿用地，铁路用地中线路用地，国道（含高速）、省道、县道和乡道等公路用地的线路用地，机场用地，为区域服务的管道运输用地，港口码头用地（不含港口客运码头），水库水面，水工建筑用地，盐田，特殊用地中的军事、监狱及为区域服务的殡葬用地保留土地规划现状；其余建设用地均转换为城镇用地。
村庄、采矿用地、风景名胜及特殊用地、交通运输用地、水库水面、水工建筑用地处于“两规衔接”后的规划调整基期年现状城镇建成区范围外的，其中：
村庄细分为农村居民点用地和其他独立建设用地；采矿用地细分为采矿用地和盐田；风景名胜及特殊用地细分为风景名胜设施用地和特殊用地；机场用地对应为民用机场用地；铁路用地、公路用地、港口码头用地、管道运输用地、水库水面及水工建筑用地保留不变。
5.1.3 土地规划与林业规划衔接
同一地块，在林业规划中认定为林地，但在土地规划中则认定为耕地或园地。这种地类认定的差异在土地利用中可能遇到“一地两批”的现象，影响项目的审批。为增强规划的可操作性，减少行政审批的难度，在基数转换过程中，与林业规划的衔接必不可少。可先行获取林业部门的林地范围，与规划基数图进行叠加分析，明确争议地块。在此基础上，召集国土资源部门与林业部门进行协调商议，结合遥感影像，对争议地块进行地类的判定，必要时可进行实地调查，由此完成林业部门认定的林地与土地现状的衔接。
5.1.4 规划基数确认
为确保规划基数的协调融合，可由国土资源部门牵头，组织城建、林业、农业、环保等部门进行联合审定，确保规划基数的真实合理。规划基数确认阶段“多规融合”技术路线如下图所示。
5.2 战略与目标融合
5.2.1 总体战略与目标
城市定位主要考虑经济、社会、生态三个因素。根据城市总体规划、国民经济与社会发展规划和重大发展战略部署，结合城市发展现状、发展环境，确定城市定位。
土地利用战略的确定，首先理清土地利用与经济社会的关系，再明确规划期内土地供求总体态势，结合土地节约集约利用和生态环境保护，从而选择确定合适土地利用战略。
5.2.2 主要指标与目标
耕地保有量、基本农田保护面积、永久基本农田保护面积、城乡建设用地规模四项指标是由上级下达的约束性指标，规划期内必须落实。在满足约束性指标的前提下，结合各部门规划，形成“多规融合”的指标与目标。
5.3 空间布局融合
5.3.1 建设用地布局融合
空间布局融合的核心是建设用地的布局融合，重点是确定城镇建设区的发展方向与规模，提出各项建设用地的主要功能和空间布局，落实重点建设工程和产业重点发展项目，统筹安排重要道路网络体系、市政基础设施、社会服务设施，以及园林绿地系统、景观体系结构等。
城镇用地布局主要以相关规划为依据，根据城镇用地现状、城镇人口规模预测以及规划期末的城镇用地规模，分析区位和自然条件、现有建筑和工程设施的拆迁和利用、交通运输条件、建设投资和经营费用、环境质量和社会效益以及具有发展空间等因素，经过技术经济比较，择优确定发展方向、用地范围。
统筹考虑村庄布点规划，结合村庄现状情况和乡镇整体发展设想，对村庄建设发展进行预估，按照建设中心村、减少自然村、撤并零星居民点的思路，对农村居民点用地进行布局调整。结合新农村重点建设工程，引导和促进零散的农村居民点向中心村集中。
针对基础设施建设用地，优先考虑落实国家、省提出的重大交通、水利、能源等设施用地布局，并统筹考虑城市市政基础设施、社会服务设施等用地布局。
5.3.2 非建设用地布局融合
非建设用地布局主要包括生态用地和农用地的空间布局。耕地、基本农田等农业用地作为重要的非建设用地，在规划布局时当优先考虑。在完成上级下达的约束性保护指标的基础上，将高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地开发整理复垦新增的优质耕地等，优先划为基本农田。在基本农田中，结合粮食生产功能区和现代农业园区规划，综合评价耕地质量，确定实行永久保护的基本农田示范区地块。根据农业产业结构优化和调整规划，合理确定一般农田、园地等保护范围。
一个合理的生态保护总体框架不仅能够对区域生态资源的保护起到引导的作用，更能起到加强保护力度的作用。优先保证河流、水系及林地等重要生态屏障用地的稳定与完整，在叠加分析生态功能区规划、地质灾害防治规划、环境保护规划等生态绿地等相关规划的基础上划定各级生态保护区的范围和规模，形成基本的国土生态屏障，同步落实森林保有量、生态公益林面积和林地保护面积到地块，明确生态退耕地块。
5.4 管制分区融合
结合用地空间布局规划，按照资源与环境保护优先，有利于节约集约用地的要求，各部门统筹协调，融合形成“三线”,并界定“四区”,即“城乡建设用地开发边界”、“基本农田保护红线”、“生态保护红线”三线和“允许建设区”、“有条件建设区”、“限制建设区”、“禁止建设区”四个区。
5.4.1 划定“三线”
在镇区、主要的开发建设区域，沿河流、道路、山体等明显地物初步划定“城乡建设用地开发边界”,作为规划期内城乡建设用地发展的主要区域。将“城乡建设用地开发边界”方案与城市规划中建设范围进行叠加分析得出两个部分，一是超出城市规划建设范围线的部分，二是位于城市规划建设范围但未划入初步方案部分。在此基础上，召集相关部门对划定结果进行衔接认定，确定开发边界划定成果。
在确保完成上级下达的保护任务的前提下，根据基本农田空间布局，划定基本农田保护红线。
根据各项保护性规划摸清生态资源的分类与分布，将城市规划、土地规划、环境保护等规划图件叠加分析，将重要的生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感脆弱区、自然保护核心区、风景名胜区、森林公园、饮用水源保护区、水源涵养区、湿地、生态公益林、海洋保护区、地质遗迹保护区、生态绿地等划入生态红线区域。对存在争议的区域，组织环保、城建、林业等部门进行衔接协商，最终划定生态保护红线。
5.4.2 界定“四区”
在“城乡建设用地开发边界”内，将现状建设用地和新增建设用地划入“允许建设区”,优先作为规划期内城乡建设用地选址区域；边界内的其他用地划入“有条件建设区”,作为规划期内城乡建设用地选址的弹性空间。
结合生态功能区规划等，明确生态用地的类型、数量、区划位置、相互关系，确定需要严格保护的生态用地，将镇域范围内的自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区、重要水源涵养区、重要湿地、生态公益林、洪水调蓄区、重要自然岸线和海洋保护区、重要物种（含渔业）保护区、地质遗迹保护区等具有重要生态环境保护价值的区域以及永久基本农田示范区范围纳入“禁止建设区”.
除允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外的土地全部纳入限制建设区，严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。
5.5 数据库融合
通过各规划数据资源整合和数据库建设，达到多规划数据输入输出接口统一、存取高效、信息关联，统一管理，统一监控，保证基于不同平台、不同格式存储和不同标准的多种规划数据可以在信息系统中进行统一的管理。建立动态更新机制，将规划数据、审批信息、现状变更等，通过联动平台进行动态更新，创新政府规划管理方式，并探索多维度的协调融合机制，建立一套统一的建设项目审批与规划用地管理的办事新规章，从而实现发改、规划、国土、环保等部门的建设项目审批业务的协同机制，实现综合受理窗口的模式，为政府、专业部门、企业和公众提供“一站式”的政务服务，以解决企业和广大市民群众要跨过“多道门槛”才能办成事的弊端。
