第 3 章 酒泉市社会管理创新的探索实践
近年来，酒泉市委市政府按照党中央的战略部署，在社会管理创新方面进行了一系列探索和实践，形成了具有酒泉特色的管理创新模式，积累了丰富的工作经验。
3.1 酒泉市社会管理背景
3.1.1 酒泉市区位概况
酒泉地处甘肃省西北部，西跨祁连山与新疆为邻，东接内蒙古自治区，南靠青海省，北与蒙古人民共和国接壤，自古以来就是中西交通的咽喉要塞，中西商贸交往的中转站和中西文化的汇聚地，是敦煌艺术的故乡，现代航天科技的摇篮，中国石油工业和核工业的发祥地，也是“丝绸之路”黄金段的重要节点城市。
酒泉是甘、新、青、蒙四省区的交汇要道，是连接亚欧大陆桥的战略通道和甘肃、新疆的“桥头堡”,具有呈东启西、展南拓北的特殊优势区位特点。境内交通方便，通讯快捷，兰新铁路及第二双线、敦煌铁路、连霍高速公路、312 国道和西气东输、西油东送、西电东送管道横贯东西，酒航公路、敦格公路通达南北，境内和周边有敦煌、嘉峪关、鼎新和下河清四个机场与全国诸多大中城市通航，拥有甘肃唯一的边境口岸和河西走廊唯一的海关。
3.1.2 酒泉市地理环境
酒泉市地处祖国西北边陲，地势南高北低，平均海拔 1 449 米，中部是盆地，自嘉峪关隆起带分界，以东是酒泉、金塔盆地，以西是瓜州、敦煌、玉门盆地。北部系广阔砾漠，即砾质和沙质戈壁区，紧接北山山地。境内有发源于祁连山冰川积雪区的疏勒河、黑河、哈尔腾河三大水系，地表水年径流量 33 亿立方米，其中可供工农业开发水量 27 亿立方米。气候为大陆半沙漠干旱性气候，呈现出干旱少雨、蒸发强烈、冬冷夏热、温差大、多风沙、日照时间长等特点，年平均降雨量不足 100毫米，年均降雨 62 天，年均水汽蒸发量 2 141.4 毫米，是年降雨量的 27 倍以上。最高气温可达零上 40℃，最低为零下 31.6℃，年均气温 3.9℃~9.3℃，昼夜温差13.9-16.4℃，年平均日照时数为 3 056.4 小时，日照百分率平均 69%,10 月份多达78%,无霜期 127-158 天。
独特的区位特点、地理环境和气候条件，使酒泉成为了一块富涵资源的神奇之地。农牧业生产条件良好，有丰富的光、热、水、土、风资源，新能源建设前景广阔，是国家批准设立的首个“千万千瓦级风电基地”.太阳能资源丰富，年平均日照时数超过 3 300 小时，光电理论储量近 20 亿千瓦，太阳能辐射量仅次于西藏地区，是全国最具开发潜力的光伏发电基地。矿产资源丰富，已探明有 5 个较大的成矿带，矿产资源潜在价值达 8 000 亿元以上。旅游资源得天独厚，现有文物景点 1 153 个，其中有 14 处国家级文物景点、208 处省级文物景点，敦煌文化、边塞文化和航天科技闻名遐迩，是国内外游客在西部地区首选的旅游目的地，被评为“最具人气的西部名城”和中国优秀旅游城市。
3.1.3 酒泉市行政区划
酒泉市下辖肃州区、金塔县、玉门市、瓜州县、敦煌市、肃北蒙古族自治县和阿克塞哈萨克族自治县 7 个县市区（见表 3.1），有汉、蒙古、哈萨克、回等 40 多个民族，地域总面积 19.2 万平方公里，常驻人口 111 万，其中城区人口 40 万。
酒泉以“城下有泉”、“其水若酒”而得名。李白有诗云：“天若不爱酒，酒星不在天；地若不爱酒，地应无酒泉。”酒泉是中国唯一一座以酒命名的城市，具有悠久灿烂的历史文化。肃州区是市政府所在地，也是全市政治、经济和文化中心，它不但是国家现代农业示范区、国家现代服务业综合改革试点城市，还是国家级经济技术开发区，拥有国内产业规模最大、产品型号最多、配套功能最强的风电装备制造基地。金塔县是现代航天的故乡，酒泉卫星发射中心坐落境内；农业生产条件良好，是甘肃省最大的棉花产地、全国商品粮基地县和全国三大对外制种基地之一。玉门市是中国石油工业的摇篮，孕育了伟大的“铁人精神”;有“世界风口”之称，止2014 年底，风电装机 1 200 余台，装机容量达 200 万千瓦。瓜州县享有中国“蜜瓜之乡”、“锁阳之乡”、“世界风库”等美誉，农业和风电产业发展强劲；在平安建设工作上成绩突出，是中央表彰命名的“全国平安建设示范县”.敦煌市以莫高窟和鸣沙山·月牙泉闻名天下，旅游业是其重要经济支柱。肃北县是蒙古族自治县，是酒泉境内地域面积最大、人均收入最高的县市，中国最美的六大冰川之一--透明梦柯冰川位于境内。阿克塞县是哈萨克自治县，有着秀美的自然风光，丰富的矿产资源，被誉为“百里黄金地，塞外聚宝盆”.
3.2 酒泉市社会管理的组织创新
3.2.1 社会管理综合治理委员会的成立
1985 年，针对社会治安状况日趋复杂以及各种违法犯罪、特别是青少年违法犯罪呈上升趋势的现象，为给社会主义现代化建设和改革开放提供良好的社会治安环境，根据中央精神，中共酒泉地委决定成立酒泉地区社会治安综合治理领导小组，组长由地委分管政法工作的领导担任，副组长由行政公署分管治安工作的领导和政法委书记担任。领导小组下设办公室，酒泉地区公安处正、副处长分别担任社会治安综合治理领导小组办公室正、副主任。地委宣传部、检察分院、中级法院、司法处、人大联络处、经济工作部、机关党委、财政处、民政处、广播电视处、文化处、劳动人事处、工商处、教育处、军分区政治部、工会办事处、妇联办事处、团地委等单位为成员单位。
1991 年，为了加强对社会治安综合治理工作的组织领导，将酒泉地区社会治安综合治理领导小组更名为酒泉地区社会治安综合治理委员会，下设办公室定编 7 名，与政法委合署办公。2002 年 9 月，酒泉撤地设市后，酒泉地区社会治安综合治理委员会变更为酒泉市社会治安综合治理委员会。2012 年，为了全面贯彻中央、省委关于加强和创新社会管理的决策部署，酒泉市社会治安综合治理委员会更名为“酒泉市社会管理综合治理委员会”（以下简称“酒泉市综治委”），主任由市委副书记、市政府市长担任。
3.2.2 酒泉市综治委“一办八组”职责
酒泉市综治委的工作机构主要包括酒泉市综治办和特殊人群专项组、实有人口专项组、预防青少年违法犯罪专项组、法律政策专项组、校园及周边治安综合治理专项组、“两新”①组织专项组、社会治安综合治理专项组、护路护线联防专项组八个专项工作组（见图 3.1）。酒泉市综治办是综治委的常设办事机构，办公室主任由市委常委、政法委书记担任。八个专项工作组组长分别由分管该项工作的市级领导担任，并协调 64 个成员单位具体参与社会管理综合治理工作。专项组下设的办公室分别设立在与工作对应的职能部门，由部门、单位的主要领导兼任办公室主任、副主任。
八个专项组各司其职，由综治委统一协调管理。特殊人群专项组负责对刑释解教、吸毒人员和社区矫正对象等特殊群体的管理；实有人口专项组负责人口普查与摸底，建立覆盖全部实有人口的动态管理体系；法律政策专项组负责社会管理的相关法律法规和政策措施的落实；预防青少年违法犯罪专项组负责预防青少年违法犯罪工作；校园及周边治安综合治理专项组负责校园及周边治安综合治理工作；“两新”
组织专项组负责推动非公有制经济组织建立健全党组织和工会、共青团、妇联等群团组织，对社会组织进行分类发展和监管，指导和帮助非公有制经济组织和社会组织的发展；社会治安专项组负责组织开展打黑除恶，严厉打击各类违法犯罪和社会治安防控体系建设等工作；护路护线联防专项组负责铁路、公路、输油气管道和电力、电信、广播电视设施安全联防工作。
3.3 酒泉市社会管理创新试点探索
酒泉市委市政府不断在理论和实践中积极探索社会管理的新理念、新模式和新方法，培育并形成了极富酒泉特色的和谐肃州模式、智慧敦煌模式和瓜州西湖模式，推动了经济健康发展和社会持续稳定，带动了区域文化的整体繁荣。
3.3.1 和谐肃州模式
肃州区地处河西走廊中段，总面积 0.3 万平方公里，辖 15 个乡镇、21 个城市社区，122 个行政村，常驻人口 43.68 万，其中城市人口 25 万，有汉、回、裕固族等15 个民族，耕地面积 63 万亩，是酒泉市政治、经济、文化中心，甘肃省社会管理创新试点之一。在社会管理创新工作上，肃州区有以下三个方面的特色经验。
（1） 社会管理组织规范化
在社会管理的组织建设上，肃州区在加强综治工作力量建设的同时，着力在社会管理组织体系、运行模式、工作机制上进行探索创新，不断夯实综治基层基础。
第一，“一办十组”创新组织体系。区综治委在成立特殊人群、实有人口、两新组织、社会治安、法律政策等八个专项组的基础上，创新建立了信息网络和公共安全专项组，调整加强综治办工作力量，并层层签订责任书、设立督察专员、明确工作职责，构建起了党政统领、综治协调、部门联动、多方配合的工作格局。
第二，“六有六联”创新运行模式。按照“六有四落实”,即有机构、有场地、有牌子、有设备、有资料、有制度，人员、经费、机制、目标落实的建设标准，将乡镇社区综治维稳中心全部改建成了规范化的社会服务管理中心。大力推行“矛盾纠纷联合调处、社会治安联合防控、重大活动联勤联动、突出问题联合整治、重点人群联合管理、基层平安联合创建”等“六联式”工作机制；将社会服务管理中心打造成矛盾纠纷调处中心、社情民意反馈中心、治安防范处置中心和便民利民服务中心的“四中心”运行模式，进而形成以“六联四中心”为框架的覆盖全市的全程化、一站式、高效率的立体网络化管理服务平台。
第三，“六制联抓”创新工作机制。建立了领导责任、督查推进、示范带动、宣传引导、教育培训、考核奖惩六项长效机制，将社会管理纳入乡镇、社区、部门目标管理责任书；对重点工作实行周分析、月报告、季督查；积极实施社会管理创新百点示范工程，培育示范点 121 个，建立领导干部联系点 69 个；加强社会管理宣传阵地建设，形成了乡有宣传队、村有宣传栏、组有宣传员、户有宣传袋的宣传模式，营造了全民参与社会管理的良好氛围；定期举办综治干部培训班，部署工作，解决难题，提升综治干部业务能力；严格落实考核奖惩制度，有效推动了各项任务落实。
（2） 流动人口服务管理人本化
随着新型工业化、农村产业化、城乡一体化进程的加快，大量流动人口涌入了肃州区，在为经济发展注入新活力的同时，也给社会管理带来了新的难题，肃州区年登记流动人口达 110 万人次，暂住人口 11 万人。在由管理型向服务型转变的过程中，肃州区突出以人为本、服务为先的理念，健全完善了区、乡、村、组四级流动人口服务管理网络，负责信息采集和跟踪服务，全区志愿者达到 1 100 余名。创新流动人口户籍办理，推行居住证制度，为 4 万多名外来暂住人口办理了居住证，解决了子女上学问题，落实了计生服务政策，开展技能和法律培训 2 万余人次，帮助就业 5 500 余人。
在管理形式上，肃州区突出以房管人、以业管人、以网管人、以地管人。第一，出租房屋实行旅店式星级化管理。通过“制”服务信息栏板、“定”制度责任奖惩、“评”总体情况分级挂星、“传”租房人员动态信息、“跟”踪落实人口信息登记“五步”工作，努力抓好暂住人口和出租房屋管理。第二，重点行业实行分层分类管理。
建立了行业流动人口分类协作联管机制，由用工单位负责守住“点”,主管部门监管护住“线”,社区协调配合控住“面”,形成了点、线、面结合的联管模式。第三，对旅店业实行等级挂牌管理，充分发挥公安机关警综信息平台实时录入、实时关联、自动比对、自动报警、网上布控、注销提醒等实战功能，抓好旅店业内部治安管理和人员信息登记上传。近两年来，公安机关利用上传信息抓获网上逃犯 129 名，追逃工作名列全省第一。第四，对外来租地农民实行依法归口管理，建立了纵向管理、横向服务的工作机制，关心他们的生活，稳定他们的思想，加强与他们的感情联系。
（3） 社会治安防控立体化
以增强群众安全感为出发点，创新工作措施，深入推进社会治安防控体系建设。大力加强人防力量，巩固发展乡镇专职联防队、社区综治员、单位保安员等 9 支群防群治队伍 2.5 万余人。着力夯实物防基础，修建停车棚 140 个，安装单元防盗门 4450 个，防护栏 10 700 套。努力提高技防水平，狠抓公共部位、重点部位、经营场所、机关企事单位和居民小区“五位一体”技防建设，建成公安、交通、城管“三网联控”工作平台，从源头上预防和消除了不稳定因素，有效维护了全区社会大局持续稳定，群众对社会治安的满意度达到 96%.
3.3.2 智慧敦煌模式
敦煌市辖 9 个乡镇、8 个城市社区、56 个行政村，区域面积 3.1 万平方公里，常驻人口 18.85 万，城镇化率达 57%.敦煌市是首批国家历史文化名城，首批中国优秀旅游城市，以旅游业为龙头的第三产业在市域经济中比重超过 50%,是支撑和带动敦煌转型跨越、富民强市的首位产业。目前，敦煌市除了是甘肃省社会管理创新试点外，还是 2013 年获批的全国 193 个智慧城市试点之一，2014 年获批的全国80 个信息惠民国家试点城市之一。
近年来，为进一步创新社会管理方式，优化城市发展环境，提高信息化、智能化与经济社会各领域发展的融合水平，构建科学智慧的城市运行机制，增强城市综合实力和可持续发展能力，更好的服务全市人民，敦煌市提出了建设智慧城市的战略目标，并按照五年规划、分步实施、夯实基础、产业率先的思路，探索敦煌线上发展新模式，引领社会治理体制变革，建设透明服务政府。
（1） “智慧敦煌”建设概况
2013 年以来，敦煌市把智慧城市建设作为整合各类资源、提高社会管理水平、打造敦煌国际文化名城的重要举措和载体，委托清华同衡设计院、中国华为公司编制了智慧城市规划、实施方案和顶层设计。2014 年，按照政府主导、企业主体、市场运作的原则，搭建融资平台，与清华同方达成战略合作，签订了 10 亿元的投融资框架协议，实施智慧敦煌项目，重点对产业发展、民生服务、社会管理等三个方面进行论证和规划，项目从 2014 年起分五年逐步推动。
智慧敦煌建设项目是基于“一平台一数据库一网络两中心”五大基础工程的一个大型综合性项目。“一平台一数据库一网络两中心”分别是指数据共享交换平台、公共基础数据库、智慧城市信息承载专网、飞天云计算中心和监控中心。在数据共享交换平台建设上，计划建设基于数据共享和地图共享的两个平台，已邀请中国电信、星球数码、北京信息中心等五家公司召开了方案论证会，正在制定完善建设方案。在公共基础数据库建设上，依托社会管理综合信息系统，完成了 430 平方公里的航拍工作，采集了全市人口、法人、地理等信息，全面推进基础数据库和行业数据库建设。在网络建设上，利用覆盖面广、传输能力强、部分资源闲置的广电光纤网络，建设了智慧敦煌信息承载专网，为各类智慧应用项目提供最基础的信息传输服务。在云计算中心建设上，依托华为公司的技术支持，建成了“飞天”云计算中心，今后还可根据智慧城市建设项目的应用逐步扩容升级。在监控中心建设上，整合政府各部门的指挥监控职能以及社会管理系统、智能交通系统、视频监控系统、GPS 监控管理系统、12345 呼叫系统等应用，建成了社会管理指挥中心，监管智慧城市各类平台、系统的运行情况，实现对各类社会事务的日常管理和突发事件的应急指挥。
（2） 社会管理创新智慧平台
在社会管理创新上，敦煌市主要依托“智慧敦煌”项目中的社会管理综合信息系统开展工作。系统通过市民服务中心、社会管理智慧中心、市民呼叫中心“三个中心”横向与全市各单位、纵向与市乡村三级有机连接，实现实有人口、重点人员、社情民意、决策分析、应急管理等数据信息“一网式”汇聚，采集、分析、交办、督办等工作职能“一体化”运行。市民服务中心通过整合民政、信访、司法、人社等 13 个与群众密切相关的职能部门，设立包括水、电、暖、气、电视缴费以及劳动保障监察、公告就业服务、劳动人事仲裁、旅游咨询服务、公共资源交易等 24 个窗口，平均每天服务群众 520 余人次，为群众提供了快捷便利的服务。社会管理指挥中心接入各类视频监控 2 000 余个，整合了视频监控系统、社会管理综合信息系统、职能交通指挥系统、旅游运营车辆 GPS 监控管理系统、山洪灾害预警系统等应用系统。市民呼叫中心通过 12345 市民服务热线，在线为群众提供各种服务。仅 2014年，12345 市民服务热线累计接到来电 9 451 件，其中坐席当即答复 7 203 件，电话转接责任单位答复 452 件，通过社会管理综合信息系统派发工单 1 796 件，办结 1 774件，办结率达到 99%.
（3） 社会管理创新具体措施
敦煌市把“智慧敦煌”建设作为社会管理创新的抓手和突破口，构建社会管理服务网络，强化工作措施办法，提升城市管理水平，引领社会治理体制变革，实现社会平安和谐。第一，健全社会管理服务平台。搭建了市、乡、村三级社会管理服务中心。依托社会管理综合信息系统实现有效衔接、协同工作，在全市 9 个乡镇以及 8 个社区和 56 个村建成了社会管理服务中心及服务站，乡镇和社区服务中心（站）建成率达到 100%,完成了市乡村服务中心和 87 个单位的联网运行，实现了横向与全市各单位、纵向与市乡村三级有机连接。第二，全面提升立体化防控水平。建立以治安巡警、专业保安、专职综治员、单位内保人员、楼院看护人员等“五支队伍”
为主要力量，以城管执法人员、城乡公交和出租车司机、社会管理志愿者、党政单位干部职工、乡村社区“五老”等“五支队伍”为辅助力量的城乡大巡防队伍。建立单位联勤巡防机制，在农贸市场、重要路口等重点区域开展巡逻防控、处警救助和服务群众工作，充分发挥人防队伍的作用。加大物防和技防的投入和改造力度，通过物防设施的提升，消除治安隐患，提高防护能力；通过技防设施的建设，提高突发事件的预警、管控和快速反应能力，推进治安防范向大数据化的逐步迈进。第三，注重特殊人群服务管理。结合社会管理综合信息系统建设，建立了特殊人群数据库，对特殊人群实时排查、及时登记、动态跟踪、全程监控，做到了服务先行，防线前移，齐抓共管。通过智慧家庭系统，将法律条例、防邪知识、法治节目、法治动漫等内容传输进入千家万户，加强对群众的法制教育，强化特殊人群的自我约束能力，不断提升人民群众的法律意识和安全防范意识，积极预防各类违法犯罪。
“智慧敦煌”作为一项全新的系统工程，是社会管理工作的一大创新，其积极作用主要体现在节约行政成本、提高管理效率、方便群众生活等三个方面。随着云计算等技术的创新发展和应用，涵盖多种科技元素与先进理念的“智慧敦煌”将从横向上带动政府、电信、金融、企业、公共事业齐头并进，从纵向上贯穿社会的各个层面，不断提升敦煌市社会管理水平。
3.3.3 瓜州西湖模式
瓜州县西湖乡距瓜州县城区 0.5 公里，辖 7 个行政村，1 个良种场，48 个村民小组，共有农户 3 550 户，13 235 人。全乡土地面积 4 146 平方公里，其中耕地面积 7.9 万亩，2014 年农民人均纯收入 14 321 元。
（1） 以搭建综合服务平台提升为民服务水平
西湖乡党委、政府按照“服务为先，机制领先，基础优先”的要求，先后投资500 多万元，建设完成了社会管理服务的乡、村、组三级平台。通过依托三级社会管理服务平台，以“网格化管理、组团式服务”为主线，大力化解矛盾纠纷，建立健全责任、服务、信息全覆盖的社会管理格局，进一步提升了社会管理水平，为多样化的群众需求和个性化的发展提供了支持和保障，促进了全乡经济社会的和谐稳定发展。
（2） 以网格化管理夯实社会管理基础
网格化社会管理突出体现在三个方面：第一，划分网格，明确区域。在坚持现有行政村区划不变的前提下，在全乡推行“三级网格化”管理模式。一级网格，以乡社会管理综合服务中心为据点，设置内勤、外勤两个工作组；二级网格，以每个行政村为一个网格，全乡划分为8个二级网格，作为“网格化管理、组团式服务”单元；三级网格，以村民小组为单位，全乡共划分为48个基层网格小组。第二，整合资源，组建团队。结合乡情，组建三支服务团队：以社会管理综合服务中心内勤工作人员为主的社会管理网格化工作服务团队，以社会管理综合服务中心外勤人员为主的社会管理网格化工作服务团队，由村组干部组成的社会管理网格化工作服务团队和由党员、村民代表组成的社会管理包户服务团队，形成了“一个中心+三支服务团队”的社会网格化管理组织框架。第三，采集信息、建立档案。围绕“人、地、事、物、组织”五大要素，通过信息采集，及时掌握所在网格内关于社会保障、经济、民政、公共服务、基础设施等一系列群众关心需要解决的信息，并将网格内五保户、低保户、空巢老人、残疾人员等群体作为重点服务对象建立信息库，做到服务有重点，对社区矫正人员和刑释解教人员建立帮教工作档案，确保工作效果。
（3） 以落实社会管理措施确保社会和谐稳定
西湖乡以社会和谐稳定为目标，创新社会管理措施。第一，靠实工作责任，做好安全防范。西湖乡党委、政府通过与全乡七村一场和乡事业单位签订《社会管理综合治理目标责任书》，明确工作目标，靠实工作责任，确保社会管理工作责任具体，措施到位，最大限度地维护辖区社会稳定。第二，坚持工作制度，做好信访维稳。坚持主要领导亲自阅批信访事件和领导干部接待日制度，组织科级领导干部开展“信访接访日”活动，制定接访时间安排表，规范信访接待程序、明确工作职责、完善信访接待督办的机制，确保每天有一名科级领导干部在乡社会管理服务中心信访接待室全天坐班，直接听取信访群众意见，及时处理群众来信来访。第三，搭建工作平台，真心服务群众。西湖乡党委政府根据党员、公共资源分布等情况，对全乡现有的社会管理综合服务中心、警务室和村级便民服务场地进行改建扩建，将联系服务党员群众、收集和反映社情民意、惠农政策、法律服务、信访接待、人民调解、民政低保、计划生育等与群众生产生活息息相关的服务职能，全部前移到社会管理综合服务中心进行统一管理，方便群众办事。
3.4 本章小结
本章主要阐述了酒泉市社会管理的实践情况。主要从酒泉市区位概况、自然环境、行政区划等方面，阐述了酒泉市社会管理的背景；评介了社会管理的工作部门--酒泉市综治委及其一办八组的组织架构及工作职能；选取酒泉市在社会管理创新工作上比较具有代表性的三个地区，推介了极富酒泉特色的和谐肃州模式、智慧敦煌模式和瓜州西湖模式，阐述了其社会管理工作的主要做法，旨在通过典型案例来诠释酒泉市社会管理创新工作情况。
