第 4 章 酒泉市社会管理创新现状分析
近年来，酒泉市认真贯彻上级关于社会管理综合治理的决策部署，紧紧围绕长治久安这个主题，不断加强和创新社会管理，着力保障和改善民生，大力营造良好的发展环境，使全市呈现经济快速发展、社会大局稳定、人民安居乐业的良好局面。
4.1 酒泉市社会管理创新的基本成就
酒泉市社会管理综合治理工作连续七年获得甘肃省委、省政府的表彰奖励，2013年，又被中央综治委表彰为 2009-2012 年度 10 个全国社会管理综合治理优秀市（地、州、盟）之一，同时，酒泉市综治办被人力资源和社会保障部表彰为全国社会管理综合治理先进集体。
4.1.1 促进了社会持续稳定
化解社会矛盾、维护社会稳定是治国理政的基本任务。近年来，酒泉市通过加强城乡基础设施建设、多措并举促进就业、扩大社会保障覆盖面、每年承诺兴办 10件惠民实事等措施，竭力保障和改善民生，不断促进社会和谐进步。通过全面建立乡镇（街道）综治维稳中心，构建人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”工作格局，实行领导干部下访接访制度等方式，拓宽便民利民工作平台，畅通群众诉求表达渠道，及时排查化解矛盾纠纷，把各类社会矛盾化解在基层，消除在萌芽状态。
通过深入实施“平安酒泉”建设工程，不断加强流动人口服务管理和特殊人群安置帮教、建立全方位的社会治安防控体系、狠抓社会治安重点整治、严厉打击违法犯罪等工作，不断提高了人民群众的安全感和满意度。
特别是酒泉市与新疆近邻，地与外蒙接壤，受外来因素影响，维稳形势十分严峻，任务非常艰巨。面对严峻的工作形势，酒泉市通过推进社会稳定风险评估、制定突发事件应急处置预案、加强反恐防暴等工作，着力构建和落实维稳工作十项机制，即维稳责任、社会稳定风险评估、矛盾纠纷调处、情报信息研判、应急处突、社会面控制、反恐防暴、涉边涉疆涉藏维稳、护路护线和大维稳工作机制，全力打造安全稳定的社会环境。近年来，社会大局持续平稳，未发生有影响力的暴力恐怖事件和群体性事件。
4.1.2 推动了经济健康发展
社会管理是关系经济社会全面协调可持续发展、关系国家长治久安的基础性工作。近年来，酒泉市认真贯彻中央、省委关于社会管理创新的安排部署，创新工作方式，加大工作力度。作为国家规划建设的首个千万千瓦级风电基地、百万千瓦级光电基地、新能源装备制造业生产基地，甘肃唯一的国家服务业综合改革试点城市，甘肃省委、省政府区域发展战略“两翼齐飞”战略中的“西翼”主体，全省承接东中部产业转移示范区和千亿元一体化产业聚集区，酒泉市认真贯彻落实科学发展观，深入实施甘肃省委、省政府区域发展战略，坚持“五做五加强”的总体工作思路①，以建设幸福、文明、和谐、幸福酒泉为目标，狠抓工业、农业、服务业以及项目建设，有力推动了全市经济社会的转型跨越发展。
目前，酒泉市着力打造发展战略平台，组建城市、工业、农业、文化、交通五大发展集团，获准发行企业债券 16 亿元；开工建设重大项目 1 974 个，固定资产投资突破千亿；建成工业园区 7 个，其中，酒泉工业园区被国务院批准为国家级经济技术开发区，被科技部命名为国家风电装备制造高新技术产业化基地，现已入驻企业 300 多户，形成了装备制造、农产品加工、循环经济、现代物流等主导产业。2014年，全市地区生产总值达到 620.2 亿元，工业增加值 229.4 亿元，财政收入 93.64 亿元，城市居民人均可支配收入 25 083 元，农民人均纯收入 12 283 元，各项经济指标保持了良好发展态势。
4.1.3 带动了文化更加繁荣
文化是国家和民族的灵魂，是团结人民、推动发展的精神支撑。近年来，酒泉市在已经形成的敦煌文化、航天文化、丝路文化、边塞文化、民族民俗文化等多元文化格局的基础上，继续深化文化管理体制改革，认真制定文化发展战略与规划，积极构建公共文化服务体系，文化事业呈现出欣欣向荣的良好形势。
在文化交流上，着力推动文化旅游融合发展，积极推进敦煌国家级文化旅游示范园区建设，成功举办丝绸之路·敦煌国际文化博览会、华夏文化艺术节、敦煌行·丝绸之路国际旅游节、飞天文化旅游节、金秋胡杨节等文化节会，着力打造“西部那达慕”、“哈萨克民俗风情”等民族文化品牌，成功申报锁阳城、悬泉置、玉门关三遗址加入世界文化遗产名录，促进了文化交流繁荣。截止 2014 年底，酒泉市有世界文化遗产 5 处，全国重点文物保护单位 11 处，建成 4A 级旅游景区 6 处，是全国优秀旅游城市、中国西部最具影响力的旅游胜地和最具人气的西部名城，也是甘肃文化旅游产业发展的龙头。其中，丝绸之路·敦煌国际文化博览会被列入国家“一带一路”规划。
在文化产业上，着力推进华夏文明保护传承和创新发展示范区建设，夜光杯博览园、丝绸之路主题文化园等百项千亿华夏文明保护传承创新区项目正在加快建设，敦煌国际文化旅游名城和酒泉汉唐文化新区被确定为甘肃华夏文明传承创新区建设的首位工程和龙头项目，酒文化博览园、丝绸之路博览园、敦煌文化产业园、瓜州草圣故里文化产业园、肃州玉酒泉文化产业园、敦煌文化动漫产业基地等 15 个文化产业项目建成使用，文化产业的规模化、集约化和专业化水平得到进一步提高。舞剧《丝路花雨》、《大梦敦煌》，纪录片《黑戈壁·黑喇嘛》等一批优秀的文化产品脱颖而出、远播海外，3D 动画《敦煌传奇》入选文化部动漫扶持计划。2014 年全市文化产业增加值增长 23%,发展良好。
在人民群众文化生活上，全面完成广播电视村村通、户户通工作任务，连年举办广场文化艺术节，成功举办酒泉市第三届运动会等文体节会，丰富了人民群众文化生活；实施文化惠民工程，酒泉市城市博物馆、瓜州玄奘博物馆等建成投用，酒泉美术馆、县市区“文化三馆”等一批公益文化设施建成并向市民免费开放，建成“图书漂流点”68 处，电子阅览室 30 个，农家书屋实现村级覆盖。
4.2 酒泉市社会管理创新存在的问题
4.2.1 社会矛盾化解成效不显着
近年来，随着酒泉市社会结构的深刻变革，利益关系加速调整，社会开放性、流动性不断增强，人们思想观念、价值取向多元发展，由此也引发了大量的社会矛盾，尤其是在企业改制、劳资纠纷、征地拆迁、环境污染、医患纠纷、重大项目建设、复转军人安置等方面问题较为突出。2010 年至 2014 年的五年间，全市一般性矛盾纠纷和 10 人以上群体访分别以平均每年 18.8%和 35%的速率在逐年攀升，重大社会矛盾平均每年不少于 40 起。虽然近几年酒泉市先后集中开展了矛盾纠纷化解年等活动，但社会矛盾纠纷不降反升；近两年，信访总量虽大幅下降，但基数仍然较大，特别是重信重访比例高，群众利益没有得到有效维护，社会矛盾没有得到根本化解。
4.2.2 城乡社会管理发展不平衡
改革开放 30 多年来，酒泉市也承袭了城乡二元结构发展模式，重城市管理，轻农村管理，城乡社会管理呈现出发展的不平衡性。具体表现为：一是城乡社会管理制度存差异。在城市社会管理中，政府提供的户籍制度、供给制度等，促进了城市社会的繁荣与发展，但对农村提供的制度却不公平，制约了农村的经济社会发展。
虽然目前政府实施了大量的惠农政策和民生工程，但仍不能从根本上改变农村落后于城市的现状。同时，虽然户籍制度改革正在逐步推进，但制度限制依然存在，农民进城务工在社保、教育、医疗等诸多方面仍不能享受与城市居民一样的待遇。二是城乡社会管理资源配置不均衡。为了维护城市的社会生活秩序，政府在人、财、物力等各方面的投入远比农村更多，财政提供的居民转移性收入①远高于农村。相比之下，农村，特别是偏远山区的公共服务体系相当薄弱，居民转移性收入少，各种各样的社会问题也不能得到及时有效的处理。三是城乡社会管理理念有差距。从政府层面来看，城市管理者法治意识、服务意识更强，虽然尚未能做到服务为主，管理为辅，但能在管理中体现服务；而农村管理者强权意识较强，而公共服务意识较差。从公众层面来看，城市居民受教育水平相对较高，社会参与意识相对较强，组织化程度相对较高，能更多地关注社会发展，参与社会治理；而农村居民则与之相反。
4.2.3 公共部门服务职能不到位
负责提供公共产品或公共服务最典型的公共部门就是政府部门。近年来，酒泉市各级政府虽然通过不断深化行政管理体制改革，努力增加和提升了公共产品的数量和质量，但政府公共服务水平与社会实际需求相比仍然要低很多，公共财政投入不足、公共产品相对短缺，在文化教育、促进就业、社会保障、卫生医疗、环境保护等诸多公共服务上还存在许多亟待解决的突出问题，公共服务的时效性也不足，滞后于人民群众的现实需求。
首先，公共服务分布明显不均，城乡之间、区域之间、不同的社会群体之间享受的社会公共服务存在差距，如医疗卫生资源、教育资源、社会保障收入等资源分配在城乡之间不均衡现象严重，缺乏公平性。其次，公共服务渠道不够健全，“政府机关及其附属机构在提供公共服务时的最大缺陷就是缺乏效率，富有惰性，这主要是因为缺乏竞争的缘故。”[33]70而酒泉市在引进市场机制、提高市场效率、挖掘利用社会资源提供公共服务的渠道少、梗阻多，还有待于不断健全疏通。再次，公共服务缺乏有效监管，一方面，政府既是公共服务规划、政策和标准的制定者，又是公共服务的提供者，处在既是“运动员”,又是“裁判员”的特殊境地，公共服务的供给和质量难免出现监管的缺失和漏洞。同时，在公共服务供给出现问题时，政府也缺少有效的纠偏机制来及时改正错误，妥善处理问题。
4.2.4 公众社会管理参与不积极
公众参与既是社会管理体制建设的主要目标，也是践行党的群众路线的具体体现，更是实现社会善治的内在需求。但就酒泉目前的实际情况来看，公众参与社会管理还存在着诸多问题。一是公众参与社会管理的意识不强，二是社会组织发展受限，公众参与组织化程度偏低，三是公众参与社会管理机制不完善。社会组织在社会管理中发挥着服务社会、规范行为、表达诉求、有效监督等方面的重要作用。它既在社会管理创新中扮演着重要的角色，也是公民利益诉求表达的有效途径，有助于化解社会矛盾。近年来，酒泉市社会组织发展较快，截止 2014 年 12 月，全市共有各类社会组织 1 124 家，社会组织数量以每年 15%的增速在递进。但酒泉市社会组织还存在着发展相对滞后、整体水平较低、队伍素质不高、管理服务能力不强、功能作用发挥不大，还不能满足经济社会发展新形势和构建和谐平安酒泉新要求的问题。囿于社会组织发展的现状，通过社会组织的培育发展来提高公众参与的组织化程度也受到了严重制约。改革开放以来，虽然宪法和法律以及政治协商制度、民主监督制度、民意表达制度等对公众参与社会事务予以了规定确立，但是却没有制定具体的、可操作的规则和机制，公众参与社会管理仍然缺乏必要的平台和畅通的渠道，影响了公众参与社会管理的积极性。
4.2.5 社会管理创新手段不配套
社会管理创新是一项复杂的社会系统工程，政府不仅要制定相应的政策、规划，还要有具体的实施计划和落实实施计划的方法和手段，包括行政、经济、法律和道德等多种手段。从目前情况看，酒泉市仍然存在着社会管理创新手段单一、方法简单的问题，既增加了管理成本，也影响了管理效率。
在社会管理中，许多基层领导干部仍然习惯于利用行政手段和强制方式解决社会问题和社会矛盾，不但使得社会管理简单化，一定程度上激化了社会矛盾，而且导致行政执法人员知法犯法，降低了公民社会对政府的信任度。法律在社会管理中发挥着非常重要的作用，但从 1997 年我国提出依法治国方略到 2014 年党的十八届四中全会，历史的车轮走过了十七年的进程，而我国在社会管理领域的立法却仍然缺失滞后，法制进程较慢，社会管理还存在着无法可依、法度不明和主观执法等“死角”问题，行政官员的自由裁量权要么被随意放大，要么束之高阁，法制漏洞频出。
当下，经济手段似乎更多更管用，但事实上，经济手段很难把握公平正义的原则，处理不好更容易引发社会矛盾。特别是在配置社会资源方面，在经济利益关系调解方面，常常在公平公正问题上有失偏颇。思想道德是实现中华民族伟大复兴、成功构建和谐社会的强大精神支柱和精神动力，具有润物无声、潜移默化的作用。但在市场经济条件下，道德具有被物化的倾向，道德手段需要的时间更长久而且也不会出现立竿见影的效果。
4.3 酒泉市社会管理创新问题的成因
4.3.1 社会管理创新理念相对滞后
从目前酒泉市在社会管理创新中存在的诸多问题看，首要原因还是各级政府部门和政府官员思想观念陈旧，社会管理创新理念滞后，不能与时俱进，适应时代发展。主要表现在以下方面：一是重经济建设、轻社会管理的理念。不少党政领导把GDP 增长作为第一目标和首要任务，而把社会管理视为“次等任务”和“软任务”,致使经济、政治、文化、社会和生态文明建设不能同步发展，形成全面协调的平衡态势，影响了社会和谐稳定。二是重管理、轻服务的理念。有些政府部门和官员没有从内心深处树立以人为本、服务为先、公民本位、社会本位的理念，而是仍然存在着官本位、政府本位的思想，致使党群矛盾激化，人民安全感缺失。三是重政府作用、轻多方参与的理念。长期以来，政府在社会管理中担当了唯一主体的角色，包揽了一切社会事务，担负起无限社会责任，没有充分调动人民群众的积极性，发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，忽视了多元主体共同参与社会管理的重要性，更谈不上形成多元主体共同参与社会治理的合力，无形中增加了社会管理成本，降低了社会运行效率，使社会矛盾和社会问题越积越多。四是重事后处理、轻源头治理的理念。由于各级政府和官员习惯于头疼医头、脚疼医脚，重治标轻治本，对各类社会问题、社会风险不能做到心中有数，了然于胸，致使问题频发，只能四处被动“灭火”.五是重行政手段、轻法律道德等手段的理念。在传统的社会管理中，行政手段是管理者手中一根万能的指挥棒，但随着人民民主意识的觉醒和法制意识的不断提高，单一靠行政手段已不能适应社会发展。
4.3.2 社会管理创新主体素质偏低
社会管理创新需要政府、社会组织以及公民个人等多元主体共同发挥综合实力.但从酒泉目前的实际来看，社会管理创新的主体素质偏低、影响了社会管理创新的成效。一是部分政府部门工作人员素质低。主要表现在：对社会管理认识不足，认为社会管理是政法委及社会管理综合治理委员会的事，跟自己无关；服务意识不强，工作中还存在着形式主义、官僚主义等“四风”问题、贪污腐败问题、慵懒散漫以及门难进、脸难看、事难办、推诿扯皮等现象；缺乏社会管理知识能力，不善于运用经济、行政、法律、教育等手段开展社会管理服务；应对公共危机和突发性事件的能力较弱，面对公共危机和突发性事件不能及时反应，正确决策，妥善处置。二是社会组织发育不足。虽然酒泉市社会组织数量达到了每万人 10 个的较好水平，但与我国发达城市相比还存在很大差距，而且社会组织内部由于规章制度不健全、管理松散混乱、能力建设不足、高素质人才缺乏、社会责任感不强、社会认知度偏低等问题，不能有效地开展活动并在社会管理创新中发挥积极作用。三是公民意识普遍较低。公民意识包括三个层面的内容，主要有政治层面的主体意识、爱国意识、参与意识、监督意识等，法律层面的身份意识、规则意识、权利意识、义务意识、平等意识、自由意识等，社会（伦理）层面的责任意识、合作意识、宽容意识、道德意识等[34],但从实际情况来看，公民普遍缺乏参与国家和社会事务管理的主动性和责任感，公民意识还普遍较低，尚不能满足社会管理创新的必备条件。
4.3.3 社会管理创新机制不够完善
近年来，酒泉市先后制定出台了《关于建立健全社会稳定风险评估工作机制的意见》、《关于进一步健全涉法涉诉信访工作机制的意见》、《关于健全协作机制整合基层力量深化流动人口服务管理工作的意见》等一系列的意见措施来加强社会管理机制建设，对化解社会矛盾、激发社会活力、保障人民权益发挥了积极作用。但纵观酒泉市社会管理工作，因矛盾纠纷排查化解机制不完善，一些矛盾纠纷没能在萌芽期、在基层一线就得到解决，引发信访的事例比比皆是；因公众参与社会管理机制不健全，致使群众对社会管理淡漠，主动参与意识不强，增大了社会管理难度；因政府与社会组织之间的信任互动机制没有有效建立，政府与社会组织衔接不畅，社会组织参与社会管理积极性不高；因应急管理机制不全面，在遭遇突发事件时还存在着应对不从容、处置不妥善的问题；因社会公共安全管理机制不完备，不能有效预防公共安全事故发生，发生事故后不能及时有效处置，损害了人民群众合法权益；因社会风险评估机制不健全，重大政策、重大事项、重大项目在实施建设中引发群体性上访时有发生，影响了社会正常秩序；因舆情研判机制不完善，不能及时掌握社情民意，研判舆情走势，致使很多社会事件产生了不良社会影响，损害了政府形象。
4.3.4 社会管理创新保障体系欠缺
社会管理创新涉及面广，纷繁复杂。要想实现社会管理创新“善治”目标，维护社会和谐稳定，必然要求有坚强有力的保障体系作为后盾。“在现代法治社会，社会管理创新本质上就是在法治框架内的社会自我完善。”
所以，实现社会管理“善治”的基本保障首先是法治的保障。法治保障意味着通过立法集中民智、表达社情民意，通过执法调整社会行为、协调各种利益关系，通过司法疏导民众情绪、促进社会公平正义，通过守法维护法律权威，维护社会良好秩序。但现实的情况是，现行的法律制度还不健全、执法犯法等不规范行为时有发生、司法不公等问题仍然存在、公民法治意识还需不断加强，种种问题归结为一点就是现有的法治保障还不完善。
其次，制度也是实现社会管理“善治”不可或缺的保障之一。虽然近年来酒泉市在矛盾纠纷排查调处、社会稳定风险评估、应急处突管理、群众利益协调等方面出台了一些制度措施，对维护社会稳定、促进经济发展发挥了应有的作用，但在参与治理、协同治理、多元治理等社会管理方面制定出台制度较少，已出台的制度也缺乏及时的修订完善，未能为社会力量和人民群众等主体参与社会管理创新提供有力保障。
再次，实现社会管理“善治”还需要政策的保障。人、财、物是开展社会管理创新的必备条件。但因为没有统一有效的政策保障，酒泉市各县市区社会管理创新工作发展不平衡，特别是在基层一线，社会管理创新工作没有专人负责、开展工作没有经费或经费保障不充裕、社会服务管理物资供应不足等问题比较突出，影响了社会管理创新的发展。同时，因政策、制度的缺失，社会组织等多元主体在参与社会管理创新的能力发展、路径选择以及参与范围等方面都受到了消极负面的影响。
4.4 本章小结
本章具体分析了酒泉市社会管理创新的现状。酒泉市社会管理创新取得了可喜的成就，推动了经济健康发展，促进了社会持续稳定，带动了文化更加繁荣。但是，酒泉市社会管理创新与党中央的要求和人民群众的期待还有一定的差距，存在的问题仍然很多。主要原因是社会管理创新理念相对滞后，社会管理主体素质偏低，创新体制不够健全，创新机制不够完善，保障体系欠缺等。
