党政领导选拔任用公平性研究绪论

　　第 1 章 绪论。

　　1.1 选题的背景和意义。

　　选人用人，历来是一个国家治乱兴衰的关键一环，古有"得韩信者得天下",今有"人才兴企、人才强市、人才兴国",可见如何选对人、用好人与国家是否稳定繁荣、事业能否顺利开展有着密切联系。

　　党政干部是党和国家开展各项建设的支柱，是一个党执政之中坚力量。中国共产党执政后，立足如何建立高素质的领导干部队伍，在干部管理体制上进行了诸多开拓和大胆尝试，经历几十年的发展实践后，干部选任管理日渐标准、全面和科学。

　　在经济社会各个领域改革压力不断加大、国内外竞争不断加剧的新形势下，干部问题愈加成为党执政兴国的重大问题。毛泽东指出："政治路线确定以后，干部就是决定的因素"[1].邓小平指出："领导不是自封的，要看群众承认不承认，批准不批准"[2].回首党的执政历史，我们党始终从人民的事业出发，坚持"任人唯贤"的用人方针，坚持"德才兼备"的标准，坚持公道正派作风，注重选拔执行党的路线并有过硬素质、良好作风和较强能力的干部，干部选任工作和选拔的领导干部得到了社会公众的普遍承认。近些年来，干部选拔任用工作总体上是好的，有力地保证了党的政治路线的执行和的那个的事业的发展。但看到所取得成绩的同时，另一方面也必须承认在目前的干部选任工作中仍然存在个别不尽如人意的地方：群众不认可、干部不服气、社会不认可，领导干部选任公信度不高的问题逐渐凸现出来。

　　近年来，A 市坚持把提升社会公众对领导干部选任工作的信任程度放在干部工作的首位，扎实做好干部选拔任用工作，在原有基础上积极进行实践尝试和制度改革，激发出了各级干部创先争优的创造性，选出的优秀干部在全市各项事业建设中发挥了重要作用。但是，在 A 市每年例行群众满意度电话访问、联系服务群众走访等活动中，社会范围内仍然会听到一些对干部选拔任用工作的负面评论，说明 A 市的选拔任用工作仍然存在有待改进之处，通过更进一步对 A 市干部选任公信度进行研究分析，发现研究 A 市干部选用工作中的问题十分必要。

　　研究的理论意义在于：把党政领导干部选拔任用公信度作为研究对象，采取从结果入手，反思做法的方式，可以更加全面审视干部选拔任用过程，发现问题和不足，可以提升当前的工作水平，让干部选用机制更趋科学完备。

　　现实意义在于：及时掌握住 A 市在干部选任制度及工作过程中存在的问题，通过对问题的整改，保证干部选任的科学性、准确性，确保选准用好干部，让更多优秀干部在适合的岗位上发挥作用，为 A 市各项事业提供更优质的人力和人才支撑。

　　倒逼干部提高履职能力、改进优化提升工作作风，促进服务型政府的建立。通过"征求意见、查找问题、改进提高",可以在公众与政府间形成良性互动，让公众感受到政府的努力尝试，树立良好的对外形象，提升群众的认可度和满意度，赢得公众对党和政府的拥护和支持。

　　1.2 文献综述。

　　1.2.1"领导干部"内涵的相关研究。

　　干部，在《现代汉语词典》中的解释为：①国家机关、军队、人民团体中的公职人员；②担任某些领导工作或管理工作的人员[3].

　　1922 年，第二次全国人民代表大会研究通过的《中国共产党章程》中，首次定义和使用了"干部"这个名词，《党章》中对"干部"的解释为：每一个机关或两个机关联合有二组织以上，即由地方执行委员会指定若干人为该机关各组之干部。[4]

　　"1990 年，黄达强和朱庆芳在《公务员制度比较研究中》，就当时在全世界范围内的社会主义国家中的"干部"意义进行了探讨和研究，认为：在前苏联，干部有以下特征[5]:"1、接受国家安排，同时用国家的名义执行公务；2、要在国家某些机构或者派出机构中承担某种特定的可执行公务的职务；3、要实施某些特定程序后，才能承担某项工作；4、按照其劳动多少和完成情况领取报酬".因此，诸如原苏联等社会主义国家中，有政府向其提供薪金的类似从事行政、科技、法律、医疗卫生、教育等行业的工作人员，都被称之为干部。

　　《中国共产党组织工作辞典》对"干部"及相关周边的概念作了阐述："干部是一个外来词汇。在我国，一般是指在国家党政机关、国家所属的企业以及事业单位团体或军队中，担任职务或执行某些公务的人员。"党政干部指："在各级机关、工作机构从事党政活动的干部。如在党委、政府、人大、政协等机关从事党务政务工作的干部。"领导干部即"在各级党政机关、人民团体、国有企事业单位以及军队中担负领导职责的人员。[6]

　　"2013 年 12 月，中央颁布了新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，《条例》对党政领导干部的外延作了进一步解释和界定，《条例》中指出，"领导干部"即"中央、省、市、县、乡镇各级党委及其工作部门领导成员。[7]

　　"本文所指的"干部",均指"领导干部".

　　1.2.2"公信度"内涵的相关研究。

　　2007 年，"公信度"首次在党的十七大报告中正式发布。报告重点就深化干部人事制度改革问题，提出了详细要求，要求要坚持正确的选人用人导向，树立了"德才兼备、注重实绩、群众公认"[8]的干部选拔任用标准，通过这种方式不断提高干部选任工作公信度。"2008 年，聂世军以"合法性"为研究视角，对"公信度"进行了研究分析，提出了"合法性"的"公信度"的前提和基础[9].选拔任用工作"公信度"本质上是具有一定社会价值的公民大众和社会团体，对社会组织，包括政党和政府，作出的社会承诺的真实性、合法性、公平行的认可程度的社会行为，其最根本、最核心的有效性程度内容是评估对象本身的客观性、真实性、互利性、合理性，公平性，以及做出评判的个体的认知情况、公平公正的情况。

　　2009 年，王华在《提高选人用人公信度问题研究》中，对关键词进行拆分，从字面意义上将"选人用人公信度"拆分为"选人用人"、"公"、"信度"三个机构层次[10].信度，英文释义为 reliability,它重点指出的是一致性和测试结果的可靠性，并且更通常是这个试验的内部一致性、可靠性来衡量测试的水平。"公"的含义有两个方面，一方面是指公众，这涉及开放性、范围的的有关问题；第二方面是公平公正的意思，这涉及实施某项工作的程序是否科学、是否能够让人接受的问题。两方面含义相互融合后，则交互成为公信度的含义，一方面，是通过执行某些群众公认的流程，让有关方面的测试结果保持一致；另一方面，则反映出社会公众对测试结果是否认可。"选人用人"中，包含了我国基本国情下中国共产党选拔干部的前提条件。"选人用人公信度"的内涵是：在中国共产党的领导下，通过公平公开公正的系列流程，让公民对中国共产党领导下的领导干部选拔实用工作产生充分信任。

　　2010 年，周颖在《论心理学视角下的选人用人公信度》中以心理学为视角[11],借助心理测量中的"信度"概念，对"选人用人公信度"的概念作了分析。信度，即通过测量工具的长期保持和稳定性，得到体现各项指标的测量特性真实程度的数据。通常来说，多次检测后所产生结果的差距越少，说明信度越高。因此，"选人用人公信度"的含义，即社会团体和社会公众对干部选用程序和结果评价的长期所保持的态度、稳定性及可靠性，它体现出了公众对干部选任流程、结果是否接受和认可。

　　1.2.3 党政干部选拔任用机制的相关研究。

　　1997 年，Cable DM Judge T 就人与组织的选择与匹配接受《应用心理学》杂志采访时指出[12],人才管理机构和主要负责人在进行人才选拔时，要按照所需部门、岗位的特性和需求挑选与之相契合的人员。若契合得好，实现人岗高度匹配，则聘用人员的工作速度、质量和结果以及该人员个人的发展将趋于好的方向发展，聘用该人员的单位也会获得好处。

　　2010 年，李矗在《党内选人用人公信度问题研究》中论述，干部选任公信度在我国发展历程大致分为三个阶段[13]:第一为 1949 年至 1977 年的萌芽阶段，该阶段中新中国建政的选择政治协商和民主推选，确定了以委任为主体的选人用人制度；第二为 1978 年至 2006 年的发展阶段，公信度随着干部制度应激性的改革开始起步、发展，并随着干部制度整体性的改革不断趋向科学完备；第三阶段 2007 年至今进行的攻坚阶段，干部选任公信度首次在中国共产党的纲领性、指导性文件中体现，并逐渐成为今后对干部工作及政策进行研究的核心关键带你和改革方向。

　　2012 年，刘再春在《党政领导干部选拔任用制度改革研究-基于制度变迁理论的分析》中指出[14],近三十年的选人用人制度变革和创新，经历了废除领导干部职务终身制与单项制度改革起步、外围制度取得实质性突破、公开考选、竞争上岗等外围政策机制加速发展、干部选任制度深化拓展四个阶段，改革取得了明显成效。

　　2012 年，崔德路在《新时期提高党政领导干部选拔任公信度研究》中，将干部选任用公信度的发展历程，归结成为三个阶段[15],分别为：初步探索阶段（1978 年至 1982 年），对个别领导人指定接班人的做法进行初步纠正，实施干部队伍"四化"方针，废除干部领导职务终身制；单项实验阶段（1982 年至 1987 年）尝试民主推选领导干部，实行公开选拔党政领导干部，探索实行民主考评党政机关领导干部，调整不胜任限制领导干部职务，对提高干部选任公信度程序进行初步规范；深入发展阶段（1987 年至 2000 年），推行通过公开选拔的方式使用领导干部，以及党政机关竞争上岗制度，不断增强干部工作的民主化程度，防止和纠正在干部选拔使用工作过程中的歪风邪气，进行法制化初步探索；整体推进环节（2000 年以来）基本形成党政领导干部选用公信度的制度体系，考核评价体系也逐步健全，全面纠正干部选用工作中的不正之风，将改进提高党政领导干部选用工作公信度固化为干部工作改革中的一项制度。

　　1.2.4"选人用人公信度"的相关研究。

　　2003 年，胡树华、徐宏彬在《我国历代人才制度对当今选人用人制度改革的启示》[16]中指出，做好干部选拔使用、日常管理以及选人用人制度改革要在民主的基础上进行，全方位扩大党群对干部选任工作的知晓、参与度，充分保证参政议政和监督的权力，体现了人民群众选择"人民服务员"、"人民服务员"必须向人民群众负责的选任用人原则。开展干部选任工作，前提必须做好相关内容之公开，让更多的人知晓这项工作，同时要引入有序竞争干部选用制度，在工作中注重公开性、平等性、竞争性、择优性的充分有机融合，鼓励开展竞争，采取"互相比拼、赛场选马"的形式，让更多更加优秀的干部被吸收入组织用人的视野范围内。

　　2005 年，张志军在《当代中国领导干部管理机制研究》中，提出了做好干部选任工作，要明确遵循扩大民主的新要求。"注重民主、注重群众公论"是我党在开展干部工作中的一条重要原则，也是指导中国共产党选出的干部在工作中践行群众路线的必然要求[17].领导干部管理是干部工作讲民主、重公论的关键环节，更应该充分体现民主和公论。完成三个方面的转变：一是在管理方式上，注意完成从传统的封闭操作向逐渐全面公开的转变。注重增强干部选用工作流程的透明度和公开性，杜绝可能潜在的"暗箱操作"、"个别内定"等情况，让更多群众参与到干部选任和干部工作过程中来，知晓、参与到各个环节，选择符合条件和意愿的人选，监督各个环节的规范标准化程度，确保通过干部选任过程充分体现群众意愿。二是在管理手段上，注意完成从老旧的管理手段向现代管理手段的变更。在目前进行的领导干部选拔任用工作中，基本都是靠考察者直接或间接与考察对象接触、直接或间接了解考察对象的有关表现情况的方式进行，产生的对考察者的评价较大范围内是依靠参与考察者的工作经历、知识认知水平、情感喜好等因素，通过多种因素的共同叠加，使对干部的认识通过文字表现出来。为进一步加大干部选拔任用工作的精度、准度和工作效率，应注重吸收现代人力资源开发管理领域的先进的科技手段。

　　三是在管理范围上，要注重从单一层面管理到立体化全方位管理的转变。传统的领导干部考察与管理工作，多局限在某一特定的特殊领域，比如，目前实施的对领导干部的考察工作，往往是将关注的重点聚焦在对考察对象 8 小时工作时间内有关表现的掌握，轻视了对其 8 小时之外，生活、人际交往、休闲娱乐等方面的考量，在考察范围上存在时空盲区。在社会节奏加快、生活方式多样化的新形势下，随着社会开放程度的日益提高，干部管理范围应着眼于立体化，尽量拓宽管理的时空范围。

　　2006 年，Rachel.A.Cichowski 在《法院，民主与管治》中指出，民主是在政治生活中相对而言比较抽象的价值体系，同时也是一种比较巨像的政治制度，甚至可以认定成为一类特殊的生活方式[18].民主作为一种难以具体表述的模糊概念，在研究者的内部体系与现实的诸多实际工作过程中同时存在，另外还出现在人的大脑思维层面内[19].

　　2009 年，黄明哲在《提高选人用人公信度的若干思考》中提出，我们说的公信度，就公众从自身角度出发，对某些事情或者现象的相信认可程度[20].选人用人公信度，是指产生公信度的群体或个体对干部选用的具体操作单位-组织人事部门，开展党政的干部的选任及其所产生结果的赞同情况和信赖度。坚持正确领导干部选任导向，不断努力提升选任公信度，从起点上纠正和制止干部工作中的不良风气具有不可替代的重要作用。

　　2010 年，李矗在《党内选人用人公信度问题研究》中指出，选任工作中初始提名、对"一把手"权利的约束、以及选任流程的民主公开程度，是影响干部选任公信度的核心因素[21],要想不断提升干部选任公信度，就要按照各级对这项工作的整体要求，将干部选任从少数人决定的"个体选择个体",变为"依靠制度选择个体",从在固定的群体中选择少数人变为在更大范围内选择合适人选，由从前的闭塞、神秘向公开、透明的状态转变，最终选择出组织放心、社会认可，经得起历史检验的优秀干部。

　　2010 年，周颖用心理学的视角对干部选任公信度进行了研究分析，她在文章中提到：在工作的开展过程中[22],不断提升公信度，这是干部工作尤其是干部选任工作改革创新的发展方向。干部选任公信度本质上是公众对干部选任程序及其产生结果统一、普遍评价，该结果反映出的是大众对这项结果的认可程度的接受程度，该结果同时受到大众的期待程度以及实际效果两个方面的左右。

　　2010 年，张礼在《选人用人公信度问题研究》中指出，如何才能有效增强干部选任公信度[23],一是要巩固这项工作的基础地位，制定正确的选人用人原则和干部使用导向；二是要发扬群众参与的重要地位，巩固广大党员、干部和群众的诸如参政议政、民主监督等各项基本民主权利；三是建立并且逐步完善与干部管理及使用相关的周边政策制度；四是提高干部工作整个流程的监管督促，注重整体、健全网络，对发现的问题严肃追究相关责任人员责任。

　　2011 年，徐华围绕党政机关选人用工作，在《行政机关选人用人问题研究》中，提出改进方向[24],即：坚持树立正确的干部选用导向，坚持做到"德才兼备、以德为先",注重"公道正派、群众公认"的干部选任原则，加强从农村、经济社会各项建设一线选拔人才；要不断扩大干部工作中的民主，改进选人用人初始提名、实行差额竞争择优选拔制度、改进信息公开制度；建立科学系统完备的干部选拔任用配套政策措施，建立客观准确到位的干部综合评价体系，完善干部退出流动机制，建立完善干部分类选拔机制。

　　2012 年，刘再春在《党政领导干部选拔任用制度改革研究-基于制度变迁理论的分析》中指出从理论上探究，存在一些深层次矛盾[25],主要为：制度中公平与效率存在持久的张力、公众参与制度改革和理性要求之间的紧张、公众利益者与私人利益主体的角色并存、改革主体难以形成整体"合力"、选拔任用制度改革与政治体制改革滞后的矛盾、官方政策与非官方政策的改变轨迹不一致、政策的稳定性与改革变动布局向背离。通过分析这些矛盾，他提出了针对改革的后续设想，即：建立以领导干部选举为核心，考试选拔制、聘用制、委任制为补充，考察考核制度、任用监督制度、任期制、辞职制等为配套补充的一个完备的干部选任政策体系。同时，探讨了相关保障体系建设，提出加强理论研究、建立新的组织机构、加强立法保障，推进干部选拔任用制度改革。

　　1.2.5 前人研究评价。

　　前人的研究大多为就某一特定的视角入手进行研究，或从较为宏观、理论性较强的层面对选人用人公信度进行论述，角度较为单一，且与干部实际工作，尤其是干部选任的实际联系不够紧密。而且前人的研究普遍多为在 2013 年之前提出，2013年 12 月 30 日，中共中央印发了新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》之后[26],干部工作整体相应面临更加严格、规范操作的要求。因此，改进提升干部选任工作公信度，一方面需要结合新修订的《条例》，把准吃透《条例》中规定的有关具体要求；另一方面也需要从理论入手，明晰公信度的产生原理，进而挖掘导致干部选任公信度产生问题的种种原因，将各种理论进行整合、串联，形成时效性强、操作性强的问题解决方案。

　　1.3 研究的方法。

　　（1）文献研究法。在深入调查研究的基础上，充分利用网络、学院图书馆等，广泛阅读相关期刊资料，了解该领域研究动态，掌握最新研究方法，对相关研究进行汇总整理、分析综合，以对本选题的研究提供帮助和参考。

　　（2）个案研究法。在充分选取 A 市干部选拔任用工作为研究对象，从 A 市的具体工作入手，对 A 市干部选任的整个环节进行详细深入研究，并以此为切入点，对制约干部选任公信度的问题进行探究。

　　（3）定量分析法。对 A 市近年来反映选人用人公信度的相关指标进行数据分析，通过数据间的横向、纵向比较，找出问题、发现规律。

　　1.4 研究内容与框架。

　　本文的研究思路是，论文采取"理论-实践-理论-实践"的研究思路，即从干部选拔任用的基本理论入手，通过对 A 市干部选拔任用工作满意度暴露出的具体问题进行分析研究，得出存在的具体问题。再对这些问题进行分析研究，找出问题产生原因，进而制定有针对性的解决方案。按照该研究思路，论文主要研究内容包括：

　　第一章绪论，主要阐述论文的研究背景、研究意义，以及党政领导干部选拔任用公信度现有的相关研究。

　　第二章党政领导干部选拔任用公信度相关概念和基础理论。主要介绍了党政领导干部选拔任用公信度的名次释义，基础理论包括政治心理学理论、人力资源理论、领导特质理论以及人岗匹配理论。

　　第三章 A 市党政领导干部选拔任用公信度当前的现状及存在问题的分析。从建国以来我党领导干部选任公信度的发展沿革入手进行论述，阐述 A 市开展领导干部选拔任用工作的具体实践，A 市选拔任用工作流程，A 市选拔任用公信度的有关状况分析，并且通过发放调查问卷的形式，对 A 市党政领导干部选任公信度存在的问题进行了思考研究分析，对问题出现的原因进行了深层次的挖掘。

　　第四章主要是探讨提升干部选任公信度的具体对策。从公信度形成过程入手，对选拔任用公信度进行了要素分析和产生机理分析，并从初始提名、民主推荐、考核评价、竞争、群众参与、教育管理等 6 个方面，制定了提升 A 市领导干部选用工作公信度具体措施。