我国干部选拔任用制度的演进历程

　　第 3 章 A 市党政领导干部选拔任用公信度现状及问题分析

　　选拔任用工作公信度存在的价值，就是通过可以量化的数值，对干部选拔任用工作进行评判，以此发现问题，促进工作的整改提升。因此，选拔任用公信度只有放到具体的选人用人工作中，才能更好地体现其价值。这里，我们具体以 A 市为例，讨论该市的干部选任工作公信度存在的有关问题。

　　3.1 我国干部选拔任用制度的演进历程。

　　3.1.1 第一阶段：模仿学习（1949 年至 1966 年）。

　　中华人民共和国成立后，中华民族结束了几千年的封建君主专制，开启了新世界的大门，人民群众当家做主，成为了国家的主人。作为在这历史关键时刻执政的中国共产党，如何在这时代变迁中抓紧接力棒，最先解决之问题就是如何选好人、用好人，建立起一支能够有效推动新中国发展建设的领导干部队伍迫在眉睫。

　　（1）选择政治协商和民主推选。在国家刚刚建立初期，经济社会各项事业刚刚起步，人民群众往往不能有效进行发动，根本不具备召开人代会议和进行普选的条件，针对这种状况，党中央采用民主协商和民主推选的措施来应对困难，以此来体现民主意愿，这一做法充分切合了当时的时代背景和满足了群众要求。经历了长期的封建君主专制制度，广大群众从未接触过民主公平的制度，通过确立选择政治协商和民主推选，让中国从新民主主义革命较为集约、单一、闭塞的公开管理模式中转变出来，于此同时，中国的干部工作也呈现出雨后春笋的破土之势。

　　（2）明确了以委任为主的干部选用机制。自建国以来，在经济社会各项事业的建设发展过程中，随着社会主义建设任务的逐渐加剧，从抗日战争、解放战争沿袭下来的干部选拔任用以及干部管理方式已经完全不能满足时代以及干部队伍发展的需要。借鉴当时的社会主义头号强国--苏联的经验，我们仿照他们的做法，采取了中央统揽全局、分部分级管理的干部管理制度。采取分部分级管理干部的初衷，就是想通过层层递进的干部考察方式对干部进行考察了解，并以此作为选拔使用干部的基础性依据，该做法较以往的委任制方式有了本质提升。1953 年 3 月，中共中央出台了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》[37].

　　《选举法》的颁布实施，真正标志着我国有了以政策为依据的干部选拔任用纲领性文件。从选人用人公信度上来看，公信度也谁随着《选举法》的颁布实施和进一步的落实中开始呈现出萌芽的态势。

　　3.1.2 第二阶段：瘫痪状态（"文化大革命"时期）。

　　"文化大革命"进行的 10 年之间，国家的各行各业的发展都受到了严重制约，干部工作也不例外，我国初步发展的干部事业也遭受到了前所未有的沉重打击，取得的一些阶段性成果也付诸东流。"文革"期间，反革命集团也提出了一些干部标准和条件，但这些都是为他们自身服务，指定的一些干部政策、干部标准不仅"假大空",而且也严重违背干部工作发展规律以及当前国家发展需要和群众意愿。这些标准往往以"口号"的形式存在，这些所谓的"标准",重视思想站队，轻视个人的能力状况和业务水平，重视家庭出身，忽视个人所具备履行职责的能力素质。

　　持续 10 年的文化大革命，使得刚刚得到发展的中华人民共和国在建设的各个领域受到了前所未有的冲击。建国后初步形成并呈现出向好趋势的一些干部制度，也在文化大革命的抢班夺权中土崩瓦解。通过文化大革命我们也能够发现，政治导向对干部选拔任用有着极其重要的影响；同时，社会整体环境是否安定有序、国家的法律体系是否健全完备，也是影响制约干部选拔任用工作的重要因素。

　　3.1.3 第三阶段：探索发展（1977 年至 2006 年）。

　　1978 年，党的十一届三中全会召开，结束了为期十年的文化大革命。十一届三中全会召开后，确保在文化大革命中受到严重影响的干部工作迅速走上正轨，成为了党和国家当时的重要议事日程。建立一套科学、系统、完备的干部制度，约束领导干部的行为举止，提高干部任用的科学水平，加强干部的日常管理，成为当时时代背景下的迫切需要，这也成为了三中全会召开后的一段时间内的各级干部管理部门的工作核心。随着经济社会各项事业发展趋于稳定，干部工作制度也从文革的干扰中逐渐转向好的方向，干部选任的公信度也逐渐从被人们忽略的角落再次走到政治舞台的中央。

　　（1）"补丁"式的干部制度改革带动了公信度发展起步。文化大革命结束后，党和国家工作重心逐渐转移到经济文化各项建设事业，随着工作重点的逐渐迁移，受文革影响而形同虚设的干部选任制度已经完全不适应当时的时代发扎你需要。面对这一状况，邓小平同志一针见血地指出了存在的问题，即现有的组织、干部制度以及很大一部分领导干部的想法，已经与选拔任用干部以及时代发展的需要严重脱节，同时要求各级党委、组织工作部门要充分认识到问题的严重性，在干部管理中实现思路的转变，要有破旧立新的勇气和决心，对落后的干部人事制度要及时废止，同时要指定科学合理的干部使用政策，大力培养、选拔并且要能够破格提拔使用优秀的人才，坚决同一切干扰和压制人才的行为作斗争。在这种大环境下， 通过制定"打补丁"式的应急干部政策，也使得干部工作水平得到了相应提高：

　　①废除领导干部终身制。1981 年，在党十一届六中全会上审议通过了《建国以来若干历史问题的决议》，《决议》对建国以来实施的干部职务终身制进行废止[38].

　　在此基础上，随后召开的党的十二大又对这一决定作了进一步加强，即强调，但凡是领导干部，无论职务高低、级别大小，或是通过何种方式任命的，所担任的职务只是某一特定阶段承担某些工作任务所必须要承担的一种身份，这些职务根据需要，都可以由组织变更或是取消。随后，对老干部因年龄增长而不能履行职责的情形，中央于 1982 年 2 月又颁布了《关于建立老干部退休制度的决定》，对老干部离退休年龄界限等问题作了具体规定。

　　②探索实行民主推荐制度。到了 1982 年 2 月，中央出台了《关于中央管理的干部任免若干规定的修改和补充通知》，《通知》中提出："提拔干部也要走群众路线，广泛听取意见[39]."该文件出台后，各级地方党委纷纷按照文件要求，开展了民主推荐干部的探索和尝试。比如，陕西省省组织开展的针对省委书记的推荐，组织 2300 名县委书记集中推荐省委书记；又比如，辽宁省组织开展的省直机关领导干部人选推荐，组织在社会上影响较大、各方面联系比较广泛的各界代表、知识分子推荐合适人选[40].在各地不断实践总结的过程中，中央于 1985 年首次正式确立了公开选拔领导干部制度，并于次年，出台了《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，对干部选拔任用工作中的具体流程和步骤作了详细描述，指出了选拔党政机关领导干部必须要按照民主推荐、征求意见、确定考察对象、考察、党委集体研究决定、按照干部管理权限上报上级党委、上级组织部门考察、提请党委审批的流程来操作[41].同时，《通知》对如何体现民主公开也作了明确要求，指出"选拔任用各级领导干部，都应当将广泛集中民意作为流程中必不可少的环节，具体应在考察对象所在的单位和广大干部群众中进行民意测评或民主推荐，或者有上级有关部门广泛听取意见[42]."从此以后，中央及各级地方党委一支把民主推荐、听取意见作为干部选拔任用流程中的必要程序，通过这种方式来确保干部选任环节的公开民主。

　　这段时间，之所以将我党实施出台有关干部政策的做法称之为"打补丁",是因为当时出台的迹象干部方面的新政策，主要目的是要在短时间内解决制约我国干部工作甚至经济社会建设领域的严重问题，这些政策的指定并非出于长远、系统的考虑，而是立足解决具体问题。但是，这一阶段使我国的干部工作彻底走出了文化大革命的阴影，也为下一步探索性地走群众路线、加强干部选拔任用工作重点民主进而提高干部选任公信度发挥着承上启下的作用，其在我国干部制度前进道路中发挥的作用不容忽视。

　　（2）公信度在改革中逐步发展。党的十二大召开以后，我国明确出了社会主义初级阶段的基本国情以及中国特色社会主义道路的基本路线，在这种时代背景下，围绕国家的发展定位以及人民群众的发展需要，中央和各级地方政府主动进行了更多有益的改革和探索。

　　①深化干部人事制度改革。1987 年党的十三大对深化干部人事制度改革的原因、意义作了强调。通过十三大，各级更加坚定了开展人事制度改革的信心和决心，并且十三大中对如何开展人事制度改革也进行了阐述，强调了要变当时的集中管理为分类管理，建立相应的管理体制；变死板、唯一的干部管理模式为具有特色、能够根据干部实际情况进行单独指导的管理制度；要弥补当时法制方面的空白，确保干部工作全部在法律、政策和法规的指导下开展。

　　②提出了干部选拔和任用的基本原则。主要体现在各个历史阶段中，党和国家最高领导人均对干部选拔任用工作提出要求。1992 年，十四大报告中要求："选拔任用干部要发扬民主，走群众路线，严格按照程序办事，坚决防止和纠正用人问题上的不正之风[43]."在同年随后召开的全国组织工作会议上，当时担任中央政治局常委、中央书记处书记的胡锦涛同志也在讲话中对干部选拔任用坚持的原则提出了要求，他首次提出了要坚持"以人为本、以民为先"的原则，坚持选拔和任用领导干部的民主性，在提升人事选拔任用公信度方面发挥了重要的指挥棒作用。

　　③扩大选人用人工作的民主。1994 年 9 月 25 日至 28 日，中国共产党第十四届中央委员会第四次全体会议在北京召开，全会集中研究、讨论并通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》中指出，要进一步加快各级党委政府管理的党政领导干部选拔、任用等重要制度的改革。《决定》明确要求，要真正切实扩大选拔任用各级党政领导干部工作中的民主化程度。

　　无论是提拔使用领导干部，还是委任、聘任、抽调干部，以群众路线为基本原则，集群智群力，团结人民群众，依靠群众，通过采取民主推荐、民意测验或民主评议的方式，争取更广大人民群众的支持和参与。同时，要认真进行做好考察相关的工作开展，并将考察结果形成汇报，上报党委会，由集体讨论决定。《决定》中还明确要求，对多数人民群众不拥护的，提拔任用时不予考虑。

　　④探索形成选人用人工作的规范性文件。1995 年，党中央专门发布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，《条例》中明确规定，民主推荐是干部选拔、干部调整工作中必不可少的程序之一。同时，《条例》将民主推荐的程序和范围做了明确的要求，这在干部选拔任用制度建设中尚属首次。另外，条例要求党政机关领导干部的选拔和任用，需要经过各级各部门的民主推荐，考察人选的确定也需要经过这一程序。由于民主推荐的重要性和特殊性，条例规定民主推荐会议的组织应由同级党委（党组）或者上级的组织人事部门负责。如涉及党政领导班子换届，民主推荐要严格按照班子职数的规定进行，推荐人数要与职数设定相符。如涉及个别干部的调整调动，民主推荐要与需要任命的职数相符。在确定考察对象时，考察组要以公平、公正为基本原则，通过集体讨论，结合民主推荐的结果，确定考察对象人选。

　　1992 年，中央组织部经过论证，将吉林省委组织部《关于采取"一推双选"的方式公开选副地厅级领导干部的报告》向全国推广，对公开选拔领导干部的这一尝试做出了充分的肯定。1995 年至 2000 年，全国 31 个省、直辖市、自治区组织人事部门都相继开展了领导干部公开选拔工作。6 年时间里，共有 700 多名地（厅）级干部、7000 多名处（县）级、数万名科级干部经公开选拔到岗。1998 年 7 月，中共中央组织部、人事部出台并印发了《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，进一步推广领导干部的公开选拔政策，在全国范围内召开了党政机关推行竞争上岗工作会议，对这项工作作了周密、细致地部署。截止到 2000 年 4 月底，全国共有 48700 多个机关部门和单位循序开展竞争上岗，这些单 位和部门遍布全国的 29 个省、直辖市和自治区，为竞争上岗提供近 35 万个职位。与此同时，这项政策也在全国各级各部门慢慢推广开来，据不完全统计，仅涉及竞争上岗的县处级和科级领导职位就有 179000 多个。

　　中共中央《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的出台，为全国干部选拔任用工作掀开了新的一页，它以规定的形式肯定了领导干部公开选拔任用制度，这表明，各省市关于干部人事制度的积极探索时卓有成效的，是符合这一时期的干部工作的需要的。同时，《条例》也表明，干部的选拔任用工作需要在长时间的实践和探索中不断改进，通过制度机制的形式，使民主推荐程序加以完善和规范，充分激发广大人民群众参与的热情，确保人民群众能够成为干部选拔任用的参与者，这也证实社会公众对于干部选用工作的公信度初步崭露头角，有所发展。

　　（3）公信度在干部制度改革中的重要性进一步凸显。2000 年 6 月，中共中央印发了《深化干部人事制度改革纲要》（以下简称《纲要》），这意味着党政机关选人用人制度改革已形成初步的体系，全面规范实施、整体布局推进已成为当前体系中的两大重要任务。《纲要》规定，各级党委政府要以提升公信度为目标，将干部公开选拔制度的推行作为人事制度改革的重点，循序渐进的扩大公选干部在同职级新任干部中的占比。2002 年 7 月，《党政领导干部选拔任用条例》得到进一步的修订，《条例》对民主推荐、干部考察、会议测评、集体商定等干部选用环节做出了更加明确的要求，提出选人用人工作需进一步扩大民主。新条例提出要在干部选用工作中，前期的民主推荐和考察人选的确定是不可省略的一环。条例还要求，在考察对象确定后，经过组织调查研究，要结合实际情况，选用恰当的方式接受人民群众的监督，相关部门应当在一定的范围内公布干部考察的预告，方便广大干部和党员群众参与。

　　2004 年 3 月，时任党中央总书记、国家主席、中央军委主席的胡锦涛同志主持召开了中央政治局扩大会议，会上审议通过了五项干部选拔任用以及干部管理的制度改革文件并于同年 4 月在全国范围内进行了统一印发实行，这些文件成为规范我国党政机关领导干部选拔的重要政策。2006 年 6 月，中共中央又相继下发了有关党政机关领导干部任职、交流、述职述廉、函询等相关制度，为干部选拔任用以及干部管理工作做出进一步的规范和完善。

　　3.1.4 第四阶段：整体推进（2006 年至今）。

　　（1）选拔任用党政领导干部的公信度问题首次出现在全国代表大会上。2007年 10 月，胡锦涛同志在党的第十七次全国代表大会上做了重要报告，报告对深化党政干部选用改革工作提出了更高要求[44].总书记在报告中指出："党管干部"必须始终坚持，同时，干部的选拔任用也必须坚持程序公开化、推荐民主化、考察公正化、上岗竞争化，如此才能形成选人用人可持续的长效机制。除此之外，应继续规范和完善党政机关干部选拔任用提名制，进一步论证能够体现我国社会经济建设科学发展和党政领导干部正确的政绩观、事业观等要求的考核选拔任用体系，完善选人用人相关办法。要继续提升干部工作的民主参与程度，增强在选拔任用领导干部中民主推荐和民主测评的可操作性。要做到选拔任用工作前期准备、中期考察和后期公示的全程监督。要不断规范和完善党政主要领导干部任职期间的交流和回避制度，进一步建立有序、健康的人才选拔制度。健全干部双重管理体制，推进现有的国企和市属企事业单位的用人、选人的制度改革，有目的、有针对性的完善适合当前我国现状的企事业单位的领导干部选拔和管理制度，提高干部选拔任用的公信度。由此可知，党的十七大第一次将公信度问题提上了纲领性材料，对什么是公信度进行了解释，对如何来打造公信度进行了阐述，这为我国干部、人事体制机制改革指明了方向，同时也提出了更加严格的要求和更具有辨识度的目标。

　　（2）党政机关干部选用公信度成为关注热点。2009 年 9 月 18 日，十七届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设若干重大问题的决定》，《决定》又一次指出，"提升社会公众对党政机关干部选拔任用工作的信任程度对于更好的发掘人才，更好的人尽其才，形成规范公正又充满活力的人才培育环境具有十分重要的意义。"因此，针对如何提高选拔任用人事制度的公信度，党中央和国务院在坚持以干部人事制度改革为中心的前提下做出了种种尝试，以期达到严标准、高要求。同年 12月，国家印发了《2010-2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》，对未来十年内我国干部人事制度改革的目标和方向进行了详细的阐述和规划。《纲要》提出，目前党政机关选人用人工作依然存在不少重点和难点，各级机关要积极尝试，重点突破，推进整个干部人事制度改革向前发展。在干部选拔时，要进一步完善考察对象提名纸，做到公开、民主、规范。在干部考核时，要建立健全民主测评机制，使干部评价更加客观、公正、全面。在干部选拔时，要提倡竞争上岗，提高竞争职位比例，促进选人用人优中选优，强中选强。在干部选人过程中，要深入、全面的整治干部选拔任用过程中弄虚作假、任人唯亲等不合理甚至违法违纪行为，进一步提高干部人事选拔任用的公信度。

　　（3）选拔任用公信度正逐渐成为干部人事制度改革的方向和重点。各地有关部门围绕怎样有效提高选拔任用的公信度，集思广益，开拓创新，进行了积极有效的探索和不断尝试。2002 年伊始，中共中央组织部先后选取了四省开展调研，主要研究县（市）区"一把手"在干部选拔任用工作中的职责范围等，通过实地调查和重点座谈督促相关政策和制度的完善。现在，这项工作范围已扩大到 17 个省（市）、自治区。在各级政府不断的探索与尝试中，大部分地区对于选任用人工作中"一把手"职责划分有了更为清晰的规定。2007 年，这项工作在全国范围内得到有效推广。

　　2006 年，内蒙古自治区的组织人事部门对现行的干部选用工作制度中不完善的项目和问题进行了修订，制定了《进一步规范干部选拔任用工作的试行办法》，对选用行为进行了有效的干预；为杜绝干部选用工作中职责不清的问题，2007 年 10月以来，陕西省西安市未央区以提高公信度为目标，以提高群众参与度和知晓率为突破点，力求在民主提名环节扩大民主，探索实行了干部推荐实名制度，切实提高了投票人的责任心。2008 年，中共中央组织部《干部监督工作通讯》刊发推介了郧西县"科学规范和有限监督县委用人行为"的试点做法和经验，拉开了各地试水制度改革的序幕：广西壮族自治区梧州市实行市委全委会成员两轮"实名制"推荐干部，使干部提名工作更加客观透明；包头市为强化组织提名权，弱化个人提名权，在提名工作中实行"二次提名",确保提名工作公正、科学。各地的不同实践和改革方式都是为了很层次探索更适应我国国情的干部选用制度，提升社会公众对此项工作的信任程度[45].

　　2010 年 3 月，为强化各地对干部选用工作的民主监督作用，不断提升干部选用工作的公信度，党中央在进行调查研究的基础上，有科学性、有针对性的出台了《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》，《试行办法》是对如何保持和不断提升社会公众对干部选用工作信任程度的最有力、最权威的新要求。文件中明确要求："要将干部工作作为年度工作总结的重要部分，不仅要在全委会上作专题报告，还要在一定范围内接受全委会对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议（以下简称"一报告两评议"）。"一报告两评议"工作就此成型，这项制度就由此成为我党自上而下各级掌握党政机关干部选用工作公信度的官方方式。

　　"一报告两评议"一般安排在当年年底或者次年年初的全委（扩大）会上进行，参加评议人员为：全委会成员，本级人大、政府和本级政协领导班子成员；本级纪委常委会成员；本级人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体及本级党委、政府派出机构的主要领导成员；下一级党委、政府的主要领导成员。

　　报告的内容一般包括报：选拔任用干部的总体情况，贯彻执行党的干部路线方针政策的情况以及在创新选人用人方面的一些措施和有效办法，还应该包括建立完善干部人事选拔任用制度和民主监督机制的情况，整治在选人用人上的不正之风和违规违纪操作的情况（包括上年度评议整改措施落实情况），存在的主要问题和改进的措施等。

　　参加评议的全体人员要本着公平、公正、严肃的原则，无记名填写《干部选拔任用工作民主评议表》和《新选拔任用干部民主评议表》。