第一章 “互联网+”与城市社区治理创新
一、基础概念
（一）“互联网+”
“互联网+”这一概念诞生的时间并不长，且各方对其的定义都不尽相同，可以说是一个还在不断探讨和界定的概念。目前主要的观点主要可以分为两种，一是着重强调其在经济领域的作用，将其定义为互联网加传统行业，即通过运用新的技术手段，让互联网与传统行业实现深层次的融合，创造全新的发展形态，推动传统行业实现转型升级。而另一种观点则更侧重于强调互联网+在社会领域的巨大潜力，认为作为现代信息技术的集大成者，互联网不仅是一种传播工具，它还颠覆了传统的经济关系、政治关系和社会关系的形成与连接方式，“互联网+”则进一步深化了这种新型的关系模式，而无论是市场、社会还是政府的组织模式都需要出现各种新的“变异”来适应这个环境。所谓“变异”的根本便是创新。
应该说，这两种观点各有侧重，并没有完全的对错之分，但是同样的，我们也应该意识到，任何技术上的进步肯定会首先被经济领域所采纳，但是其最终必将深刻的影响到社会领域，而后者也会反过来促进新的经济形态的生成和发展，因此，也不可能将两者绝对的分割开来。国务院把“互联网+”定义为把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新态，31这一定义可以说是融合了这两种观点，并点出了“创新”
在其中所处的核心位置，立足点在于突出“互联网+”经济与社会领域中的催化作用，推动各传统行业以及公共服务模式的创新升级。本文也将采用这一定义。
除了对于“互联网+”本身的定义，也有必要就何谓“‘互联网+’背景下”进行界定，以明确本研究的具体环境。
首先从字面上来讲所谓“‘互联网+’背景下”,其实就是指“互联网+”对于经济与社会环境所起的影响。关于这一点，学界依然未有定论，有的认为“互联网+”推动互联网技术、平台和应用从第三产业（零售、金融、交通等）向农业和工业领域渗透和扩散，信息网络技术对经济社会的影响由导入期向展开期迈进，逐步进入协同发展阶段，“互联网+”经济范式开始占据发展的优势。
也有人认为在进化的意义上，互联网就好像多伊奇所说的“神经”系统，将全世界所有的计算设备及其背后的人类“有形”地连接起来，自此人类世界不再处于分散的初级“神经元”阶段，而进入“一发牵动全身”的高级神经系统阶段。尤其是随着物联网、移动互联网的兴起，互联网“神经”系统便可以无孔不入地触及到人类社会的全部角落；在这个意义上，正在互联网上孕育形成的大数据就如同社会大脑，是“社会神经”系统的最终进化产物。
但不可否认的是，他们大多数都认为，“互联网+”都以某种形式融入了我们的经济运行与社会生活中，并且深刻的改变了其面貌。
具体到社会层面来说，可能主要有以下这几个方面：
第一，在互联网环境下，传统的舆论控制机制的效用大为弱化。
第二，在互联网环境下，政治参与的仪式化色彩日益淡薄，而利益表达的色彩日益浓厚，网民表达自身利益的能力正在增强。
第三，在互联网环境下，网络动员成为社会运动的有力推手。
第四，在互联网环境下，网民的公民意识逐渐苏醒，且正在经历着一个以公共事务参与为主题的再社会化过程。
第五，在互联网环境下，技术的不断进步为人们解决社会问题提供了新的手段和路径，同时也设置了新的议题。
（三）城市社区
如前文所述，目前学术界普遍认为社区一词最早来源于德国社会学家滕尼斯，他在 1887 年出版的《社区与社会》中提出了“Gemeinschaft”这一概念，后又经由美国社会学家 C.P.罗密斯将其译作英语中的“Community”,后经费孝通等人将其译作“社区”,正式将这一表述引入中国，时至今日已经成为了一个经常出现于各种场合的高频词汇，但是虽然引入了“社区”这个表述，对于社区的概念，国内外不同的学者却依然众说纷纭，莫衷一是，并没有形成一个能够获得普遍共识的概念体系，不过大体上而言，学界对于构成社区的基本要素上认识还是基本一致的，普遍认为一个社区应该包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化和一定类型的组织。
具体到我国的实践中，日常所说的社区其实包括了至少三个层面，一是指城市中以原有街道办事处辖区为基本区域的地区，二是社区居委会所覆盖的行政区域，三是以利益共同体和生活共同体为标准的片区。而如果再按照结构功能来给社区分类的话，还可以将其分为农村社区和城市社区，而后者是本文所要研究的主要对象。本文将采用《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中的有关定义，即社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。而目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。
（四）社区治理
“治理”这一概念第一次出现应当是在世界银行 1989 年发表的名为《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，在这份报告中，撰写者使用了“治理危机”这一表述，此后，“治理”便被广泛地运用于政治发展研究中。
关于治理的概念，国内外学术界也有许多种不同的看法，但其中最具代表性和权威性的定义，还是来自于全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》这一研究报告中的定义，即治理是指个人与公、私机构管理其自身事务的各种方式的总和。
是使相互冲突或诉求不同的利益趋向得到调和并逐渐走向联合的持续过程。它的特征主要有四点：首先，治理不是一套固定的规则，也不是一种活动，而是一个过程；其次，治理的基础是协调，而不在于控制和支配；其三，治理所涉及的对象中，既有公共部门也有私人部门；其四，治理并不意味着会形成某种正式制度，而是表现为一种持续的互动。
而具体到社区治理，应当是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。38这些活动的主体不一定是政府部门或其下属机构，如社区居委会等，也不需要通过国家权力以强制的方式来实施。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机构，社会、市场等），依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。
根据以上界定，社区治理包括以下四个方面的含义：
1.社区治理的主体摆脱了以往以政府主导的格局，形成了多元主体共同参与的新局面，政府在其中依然起到重要作用，但是其他主体的作用也不断凸显，以社区为范围，个人、政府、社会组织之间构建起合作与协商机制，共同处理社区的公共事务。
2.社区治理的过程中，除了要达成具体的经济或社会发展目标之外，对于社区组织体系、规章制度、公序良俗、互动模式以及社区居民的参与能力等基本要素的培养也处于十分重要的地位。
3.社区治理的主要对象是社区公共事务，其中包括了社区服务、社区安保、社区卫生、社区医疗等多个方面，为了实现社区公共事务的善治这一目标，必须要对社区内的人力、财力、物力、智力等各种资源进行挖掘与充分的利用。
4.社区治理是一种迥异于以往行政化管理的新模式，其内部的权力架构呈现出多向度，强互动的形态，其作用机制更多是依靠合作与协商，而非上下级之间的命令与执行，因此对于社区管理者而言，他们的管理权威更多的来自于社区成员的认同，这也意味着他们必须在工作中注重不同对象之间的利益调和与矛盾化解，以求得社区成员最大程度的理解和认可。
二、城市社区治理创新概述
（一）基本概念
简单的来说，社区治理创新的概念应当是指针对新的经济和社会环境的变化，对原有社区治理模式所进行的相应变革。其内涵包括但不限于治理主体的变化、治理目标的更新、权力分配的重构以及治理手段的改变。具体到我国的实际情况，其中至少包括了两个方面的涵义，一是指改革开放以来，城市社区的管理模式由原来的政府主导的一元社会管理体制向共同参与的多元社区治理模式转变的过程；二是指在现阶段我国经济社会环境再次发生重大变化的情况下，社区治理模式的再创新。
（二）创新的动因分析
建国以后的很长一段时间内，我国一直施行的是以单位制与街道办、居民委员会相结合的城市社会管理体制，而且随着单位制的不断强化，城市社区被不断边缘化，沦为拾遗补缺的辅助角色，同时强大的国家权力对社区的渗透和控制使得城市社区的行政色彩不断加深，已经基本丧失了自治的功能，成为了党政机关的附属品。
改革开放以来，我国的经济社会形态都发生了巨大的变化，原有的城市社会管理体制一方面由于单位制的逐渐解体而开始无法顺畅的履行其职能，另一方面则还要面临着新环境下层出不穷的新问题的挑战，已经不足以应对新的城市社会管理需求。因此，1986 年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，并第一次提出了“社区”这一概念。到 90 年代，在社区服务广泛开展的基础上，政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念，结合我国的实际情况，提出了社区建设的思路，并随之在全国确定了若干城市进行试点。2000 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23 号文件），这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。
但是改革的步伐总是跟不上我国经济与社会的飞速变化，时至今日，原来的社区管理体制还没有彻底的转变为新的社区治理模式，社会环境又已经发生了深刻的转变，导致我国的城市社区治理陷入了多重困境之中，亟待创新。
1.居委会的行政化困境。1954 年 12 月，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，正式确定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。1989 年又通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，以法律的形式明确了居委会各项属性。而不管是《城市居民委员会组织条例》还是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，都明确的表示居委会是一个基层的群众性自治组织，其宗旨是居民的自我管理、自我教育和自我服务，政府及其派出机关对于居委会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助政府或其派出机关开展工作。但在实际情况中，由于目前城市管理体制改革的主要内容就是管理重心下移和扩大城市街道办事处的职能，使其在综合管理方面拥有更多的权力，这实际上使街道办事处具有了一级“准政府”的地位。
居委会也因此沦为其“附属品”,不仅要承接大量由街道安排下来的行政事务，居民代表大会等自治制度也形同虚设，而由于行政事务的繁重以及居委会工作人员的素质问题，所谓居民的自我管理、自我教育和自我服务更是无从谈起，事实上已经从一个自治组织变为了一级“编制外”的行政机构，而居委会出于自身资源的限制与合法性的不足，也乐于假借政府的名号，43也就彻底从一个本应来自群众，服务群众的组织，成为了政府机关的传声筒，代理人，在身份上陷入了“里外不是人”的困境。
2.政府的“无限责任”困境。不管是否于法有据，时至今日，政府依然是我国大部分城市社区治理中绝对的主导力量，掌握着大部分可调用的社会资源，通过区-街道-居委会的形式，对城市社会进行微观的管理，这种模式的形成当然有其历史渊源，是我国曾经的计划经济体制和全能政府时代的直接产物，但其实在改革开放之前的大部分时间里，城市社区所承担的社会管理任务只是单位制所遗漏的那一小部分，但是随着之后单位制的逐步瓦解，大量“单位人”转变为了“社会人”,社会管理的重心也就从单位转移到了社区，但是由于政府大包大揽的社会管理模式并未及时的随之改变，而这样的后果就是政府因此也要承担起对1社区中，一旦发生任何异常情况，居民们的第一反应往往不是自行协商解决，而是寻求政府的关注与解决。这种模式一方面使得政府机关的工作负担大大加重，基层工作人员和机构不断膨胀；另一方面，由于行政的低效，政府掌握了大量的社会资源却很难进行合理的配置，居民们对政府抱有过高的期望却往往得不到优质的公共服务。于是政府在社区治理中的角色也就陷入了“吃力不讨好”的窘境。
3.居民参与的“共同体”困境。如果说政府没有意识到前两个问题，显然也不太公平，如前文所叙，早在 1986 年，民政部就提出了开展“社区服务”的号召，之后也在各地进行了社区建设的试点工作，出台了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等指导性的文件，试图在全国范围内推广城市社区建设，但是就进展而言，显然收效甚微，这其中的原因之一就是居民的参与度始终不足。“社区”这个概念自提出至今已有一百多年的时间，中外学界对其定义莫衷一是，如据著名美籍华裔社会学家杨庆堃 1981 年的统计，截至当时，关于社区的定义已多达 140 余种，但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是对“共同体”的追求。而这个诉求的达成，不可能在居民缺位的情况下实现。
而为什么居民们不愿意参与到社区建设中来，原因也许有这几个方面：一是社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化；45二是社会主要群体不在场--社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心，也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体。
三是长久以来国家权力对社会力量的强力压制所导致的自治传统和能力的缺失。四是互联网社区的崛起瓦解了年轻居民对于现实中的“共同体”诉求。这些原因共同导致了我国城市社区治理中居民参与度偏低，也使得社区建设的努力难以奏效。
（三）创新的目标分析
面对以上提到的诸多困境，我国的城市社区治理模式显然需要通过创新来实现从“管理”到“治理”的转型，最终达到“善治”的目标。而善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
具体到我国的实际情况而言，目前我国城市社区治理创新的目标应该是在原有的社区管理体制基础上，重新建立起一种能够最大限度容纳各种主体，整合各种资源，发挥各方面能动性，高效承载各种功能，并实实在在改善社区民生的新型社区治理模式。
