社会资本匮乏对生态文明建设的制约及对策

　　生态文明社会是全社会的共同理想，是最广大人民的根本利益所在。从党的十七大报告第一次明确提出建设生态文明社会，到党的十八报告把生态文明建设纳入“五位一体”总布局，充分彰显了党中央对生态文明建设的高度重视。当前，建设生态文明已经成为摆在各级政府面前的一项重要而紧迫的任务，也是各级政府不可推卸的政治责任。20世纪 80 年代逐渐兴起的社会资本理论与生态文明建设之间有着良好的契合性，为建设生态文明提供了一个崭新的分析框架。

　　一、理论分析: 社会资本语境中的生态文明建设

　　(一) 社会资本的内涵

　　国际学术界对社会资本要素及其作用的关注由来已久。但是，直接运用这个概念进行理论研究，还是近几十年开始的，特别是从 20 世纪 80 年代开始。20 世纪 90 年代以后，这一概念为社会科学家所广泛接受，被认为是解释经济增长和政治稳定等现象的一个关键性因素。

　　第一位将“社会资本”概念引入社会学领域，并对其进行初步分析的学者是法国社会学家布迪厄。1980 年，他将社会资本界定为“实际的或潜在的资源集合，那些资源是同某种持久的网络的占有密不可分的。这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化……集体的每一个成员拥有这些资源”。到了 1990 年，美国社会学家科尔曼在《社会理论的基础》一书中将社会资本定义为“许多具有两个共同之处的主体: 它们都由社会结构的某些方面组成，而且它们都有利于行为者的特定行为，不论它们是结构中的个人还是法人”。美国社会学家波特斯将社会资本界定为“个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。获取(社会资本) 的能力不是个人固有的，而是个人与他人关系中包合着的一种资产”。日裔美籍学者福山认为“社会资本是一种有助于两个或更多个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范”。美籍华裔学者林南则从网络资源的角度来研究社会资本，认为“社会资本———作为在市场中期望得到回报的社会关系投资———可以定义为在目的性行动中获取的，或被动员的、嵌入在社会结构中的资源”。

　　但是，真正把社会资本理论引入政治学和社会学研究领域，并使社会资本理论受到国际学术界广泛关注的是美国哈佛大学国际事务研究中心主任，肯尼迪政府学院公共政策马尔林讲座教授罗伯特·普特南。他通过对意大利地方政府长达20 多年的实证研究，完成了其最负盛名的代表作品———《使民主运转起来———现代意大利的公民传统》。他在书中对社会资本进行了更加深入的分析和研究，并在其它学者研究的基础上重新定义了社会资本的概念，认为“社会资本指的是社会组织的特征，如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。由此可见，社会资本是一种能实现社会有序运转，并激发社会发展活力的宝贵资源。

　　(二) 社会资本与建设生态文明的逻辑关联

　　社会资本所包含的信任、规范和网络等内容，是建设生态文明不可或缺的重要因素。因此，社会资本的富足对建设生态文明具有积极的促进作用。

　　1．“普遍信任”是建设生态文明的心理基础

　　在由政府、企业、非政府组织和公民个人等构成的生态文明协同治理模式中，多元治理主体能否做到各司其职、各尽其责、优势互补，有赖于多元治理主体间的相互信任。在网络关系中，信任是一种核心的凝聚力要素，它的作用等同于科层制的合法权威，行动者是否能够摆脱集体行动的困境而实现合作，除了制度上的因素之外，主要取决于成员之间发生联系的信任关系。社会资本为建设生态文明提供的信任，主要体现为多元参与主体在建设生态文明的具体行动中表现出极大的相互信任感。

　　在建设生态文明的具体实践中，政府、企业、非政府组织和公民个人等多元参与主体若是形成了相互信任的“战略联盟”，那么达到互惠互利结果所需的信息资源就能够在多元参与主体间进行共享，从而减少合作中的噪音干扰，并为良好的合作共治奠定坚实的心理基础。可见，增进多元参与主体间的彼此信任是建设生态文明的关键环节所在。彼此不信任和人心不齐会使社会变成一盘散沙。所以，信任社会资本是多元治理主体在生态文明建设中实现良性互动与合作的心理基础。

　　2．“互惠规范”是建设生态文明的制度保障

　　作为社会资本的“互惠规范”，能够增强生态文明建设的有序性和规范性，为建设生态文明提供良好的社会规范和秩序。生态文明建设“牵一发而动全身”，如果仅停留在口号和倡导上，而缺少相应的制度保障，无异于空中楼阁。社会行为在很大程度上是制度安排的结果，不能低估制度安排对生态文明建设的引导作用。***总书记在党的十八届三中全会中指出: “建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系。”

　　建立完善的生态文明建设制度体系，能够充分体现自然生态环境的稀缺价值，有效克服传统自由市场经济中的“市场失灵”，避免“公地悲剧”现象的发生，实现经济社会发展与生态环境建设的和谐统一。由此可见，作为互惠规范表现形式的制度是建设生态文明的重要保障。

　　哈耶克的分析告诉我们，规范和秩序在根本上是难以被刻意设计和建构的，它是一个自生自发的结果，而通过有效网络建立起来的社会资本可以促进这一结果的实现。互惠规范是构成社会资本的重要组成因素，具有调整和约束社会成员行为的功效，能够促进社会信任与合作。因此，没有“互惠规范”的社会资本，建设生态文明就会缺乏有效的制度保障。

　　3．“社会网络”是建设生态文明的重要平台

　　生态文明建设中，“政府失灵”“市场失灵”和“志愿失灵”现象的共存表明，建设生态文明仅靠市场、政府，或是非政府组织都是不够的。建设生态文明不是某个单一社会主体的任务，而是全社会的共同责任，也需要全社会的共同努力。因此，在建设生态文明的具体行动中，要鼓励全社会各方力量的共同参与，积极构建由政府、企业、非政府组织和公民个人等所组成的“四位一体”协同治理模式。社会资本为生态文明协同治理模式的形成提供了“社会网络”。“社会网络”也即“公民参与网络”，普特南将公民参与网络分为横向网络和垂直网络，“任何社会的，现代的或传统的，专制的或民主的，封建主义的或资本主义的，都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，这些网络既有正式的，也有非正式的。

　　其中一些以横向为主，把具有相同地位和权力的行为者联系在一起，还有一些则以垂直为主，将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中”。由此可见，公民参与网络为建设生态文明奠定了稳固的社会基础。

　　二、现实困境: 社会资本匮乏对生态文明建设的制约

　　当前，我国正处于经济社会发展转型期，社会资本发育还不成熟，存在着存量不足，分布不均衡和结构缺陷等问题，制约了生态文明建设的深入推进。

　　(一) 信任社会资本匮乏引起生态文明建设陷入集体行动的困境

　　建设生态文明是一个集体行动的问题，依赖于政府、企业、非政府组织和社会公众间的网络治理，任何一个治理主体的“不作为”或者“大有作为”都可能会影响到整个网络治理的稳定性、持续性和有效性。网络治理的规范基础在于行动者能够认识到彼此之间具有互补性的利益，基于信任、忠诚与互惠的相互依赖关系能够促使和维护行动者之间的合作行动。相互信任是彼此合作的前提和基石。只有在相互信任的氛围中多元治理主体才会表达出自己的真实想法，合作对话才能真正开启。

　　改革开放以来，由于中国社会的急剧转型，传统的信任模式逐渐失效，现代的信任模式尚未建立，在这种新旧交替的形势下，社会整体信用与组织间信任度呈现出明显的下降趋势。2013 年，《小康》杂志联合清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构，在全国范围内对中国信用开展了一次社会调查，调查显示: 2012 －2013 年度，中国信用小康指数为 66． 7，其中政府公信力为 70． 1，人际信用为70． 2，企业信用为 58． 5。政府信用、人际信用和企业信用水平总体偏低，还有待于进一步改善。

　　当代中国社会主体间的信任危机，导致生态文明建设陷入集体行动的困境，“公地悲剧”现象时有发生。生态文明建设是一个由多元力量共同参与所构成的复合系统，这个系统内部的不同治理主体难免由于利益分化而展开博弈，但是没有建立在互信基础上的利益博弈必然走向博弈惨局。以珠三角、长三角流域环境治理为例，由于缺乏互信，相关主体往往只从自身的地方利益出发，而不是从区域协调发展的整体利益考虑，致使区域生态环境的合作努力大打折扣。

　　(二) 规范社会资本匮乏导致生态文明建设缺乏法律制度保障

　　社会规范的地位和作用正日益引起人们的重视。社会规范不仅对于社会的存在、发展至关重要，而且对于个体的存在、发展也是必不可少的。

　　科尔曼在研究社会规范时指出，社会规范可以将行动的控制权从行动者手中转移到其他人手中，这主要是因为行动具有“外部性”，具有影响他人的后果(积极的或消极的)。改革开放特别是进入 21世纪以来，我国在生态文明制度建设方面作出了巨大努力，先后颁布实施了一系列法律法规，初步形成了以《环境保护法》《防沙治沙法》和《水污染防治法》等法律为核心的生态文明建设法律框架，并且这些法律法规的成效也开始逐步显现。但是，对我国面临的严峻生态环境形势而言，生态文明的制度建设还略显滞后，生态文明建设的“制度红利”还有待进一步挖掘释放。如我国虽然在生态保护和环境治理方面制定了一系列法律法规，但是环境基本法的应有地位没有得到立法确认，现有的单项自然资源法中，也没有把生态环境保护作为主要的立法目标。而且，相关法律之间存在着诸如体系不完善、法律规定过于原则性、法律条文之间互相冲突等问题，严重影响了法律的严肃性，对实践中生态环境执法困境的产生有着不可推卸的责任。对法律来说，“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此，我国目前生态文明水平不高，根本原因就在于缺乏完善的生态文明制度体系来调节社会主体的意识和行为。

　　(三) 网络社会资本匮乏导致生态文明建设的社会基础薄弱

　　一个人、一个组织或团队收益的多少，取决于其社会资本的存量，而社会资本的存量来自于它的社会网络关系。社会网络关系越密，其摄取社会网络资源的能力就越强，实现预期目标的可能性就越大。因此，生态文明建设能否落到实处，能不能走得远，政府的主导作用举足轻重，企业的主动合作不可或缺，非政府组织的介入必不可少，公众的积极参与至关重要，必须构建一个由政府、企业、非政府组织和公众共同组成的公民参与网络。但是，由于诸多因素的制约，生态文明公民参与网络的形成还面临着一系列的挑战，具体表现为: (1) 我国政府管理管制型传统的制约。受传统全能型政府模式的影响，政府长期以来垄断了生态文明建设的权力，在生态文明建设中占据着绝对主导地位。且这种影响在一定范围内还将长期存在，不会立刻完全消失，多元主体平等参与治理的条件尚未成熟。

　　(2) 生态文明市场治理机制不健全。生态文明是典型的公共产品，具有公共产品效用的不可分割性、非竞争性和受益的非排他性等特性。生态文明的公共产品属性增加了市场机制在生态文明建设中的调节难度，使市场治理机制的作用难以有效发挥。(3) 非政府组织发育不良。由于政治、经济、文化、民族、传统和习俗等因素的制约，非政府组织面临着注册难、资金短缺、自律机制不健全等诸多困境。非政府组织自身存在的问题与缺陷，影响了其在生态文明建设中作用的充分发挥。(4) 公民社会不成熟。受几千年封建专制集权体制的影响，我国公民社会发育缓慢，公民的参与意识比较薄弱，往往将建设生态文明的责任归结到政府部门，习惯性地把自己看作是局外人和旁观者，缺乏生态文明建设的主人翁意识和勇于担当精神。

　　三、路径探索: 推进生态文明建设的社会资本策略

　　丰厚的社会资本是建设生态文明的基础和纽带，也是实现美丽中国梦不可或缺的重要资源。因此，必须对当前我国社会资本进行整合和重构，不断优化社会资本结构和提升社会资本存量，以有效推进生态文明建设。

　　(一) 夯实生态文明建设的心理基础: 培育塑造公共精神

　　公共精神是孕育于公共社会之中的位于最深的基本道德和政治价值层面的以公民和社会为依归的价值取向，它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题。在现代社会，公共精神的强弱体现着公民彼此心理认同、相互团结、信任合作、互惠互利的水平，是整个社会资本水平的重要表征。公共精神可以使人们摆脱个体狭隘的眼光，超越城乡之间、中央与地方之间、区域之间和不同社会阶层之间的利益纠葛，从社会的长远和整体利益出发审视问题，让公民在保留自由意志和权利意识的基础上，相互尊重、相互信任、相互宽容、相互帮助、协调共事，从而形成高效的群体交流与合作。显然，塑造培育公共精神能够为社会资本的发育提供源源不断的动力，并将直接催生全社会对生态文明协同治理的诉求。

　　具体包括: (1) 实施全方位的系统化的生态文明价值观教育。如果说大规模的工业化生产是造成全球性生态环境危机的直接原因，那么人们生态文明价值观念的缺失应该是导致人类社会生态悲剧的深层次根源。建设生态文明，如果没有生态文明价值观作为支撑，仅从物质技术层面着手，而社会行动主体的生态文明意识淡薄，日益严峻的生态环境形势就不可能得到根本扭转。因此，建设生态文明要求我们必须通过宣传、教育等各种手段，大力培育全社会的生态文明价值理念，使各社会主体对生态环境保护的被动行为转化为主动的自觉自愿行为。(2) 开放公共生活，引导社会主体积极参与生态文明建设实践。公共精神的培养和塑造是一个长期的、艰巨的、复杂的过程，不可能一步到位、一蹴而就，也不是通过单纯的学习教育就能够养成的，它还需要在参与社会公共事务的实践活动中逐步形成。鼓励和推动社会主体参与生态文明建设实践，为他们平等地参与生态文明建设提供条件、机会、平台和社会信任网络，可以使各社会主体感受到自己与其他社会主体的血肉相连，人类社会与生态环境的休戚相关，从而产生生态责任意识。

　　(二) 强化生态文明建设的制度保障: 完善法律政策体系

　　***总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调: “只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”

　　生态文明制度建设是生态文明建设的根本保障，它为生态文明建设提供规范和监督、约束力量。没有制度建设的制定、执行和完善，就没有生态文明建设实践的发展和完成。因此，建设生态文明必须充分体现社会主义法治的优势，发挥政策安排对生态文明建设的引导作用，通过制定完备的、可操作性强的法律政策来提升规范社会资本的存量，具体可以从以下 2 个方面着手: (1) 健全生态文明建设的法律体系。法律是文明的产物，同时又是维系文明和促进文明的一种手段。建设生态文明是一项关乎国家长远发展的重大事业，中央和地方要加大法制建设力度，尽快建立覆盖生态文明各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的生态文明法律法规体系，切实把生态文明建设纳入法制化轨道。与此同时，各执法部门还要切实加强生态环境执法力度，依法查处生态环境违法行为，不管涉及到谁，都要一查到底，坚决维护法制的权威性。其它部门要密切配合、积极协助、全力支持环保部门的工作，通过上下一致的共同努力，在全社会形成勇于执法、敢于执法、善于执法的良好氛围。(2) 完善生态文明建设的政策引导体系。我国社会主义现代化建设的实践表明，建设生态文明不仅需要完备的法律体系的推动，也需要党和国家出台必要的政策加以引导。公共政策是对公共利益进行权威性分配的最主要工具，对生态文明建设中多元主体利益的平衡与协调可以发挥重要的作用。因此，完善生态文明建设的政策体系，用政策形成长效治理机制，并依据政策推进生态文明建设是一种必然选择。这些政策制度主要包括: 国土空间开发保护制度、耕地保护政策、水资源管理制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度、自然资源资产产权制度和用途管制制度、环境治理和生态修复制度、环境保护责任追究制度与环境损害赔偿制度。

　　(三) 完善生态文明建设的公民参与网络: 搭建参与合作平台

　　发达的公民参与网络，能够增进各个社会主体间的交流互动，增加规范或规范集合的适应性，扩大规范的使用范围，有利于现代社会资本的发育成长。因此，建设生态文明不仅有赖于培育塑造公共精神、完善法律政策体系，还要积极拓展多元规范的公民参与网络，并搭建有利于公民参与网络良性运转的信息共享平台。(1) 建立健全由政府、企业、非政府组织和公民个人组成的公民参与网络。在这个公民参与网络中，各级党政机关是生态文明建设的主导者，要主动寻求企业、非政府组织和公民的支持，建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责任的机制，结成治理环境公共事务的公共行动网络。非政府组织是生态文明建设的重要力量，在法律整体框架下发挥倡导者和推动者的重要作用。企业是生态文明建设的主力军，应主动选择符合生态文明要求的生产经营方式，发展绿色经济、循环经济，成为生态文明建设的自觉行动者。公众是生态文明建设的不竭动力，要扮演好生态文明建设投资者、监督者和决策参与者的角色。因此，构建一个自觉有序的公民参与网络是建设生态文明的重要手段。(2) 搭建有利于公民参与网络良性运转的信息共享平台。搭建开放、畅通的信息共享平台是实现公民参与网络有效运转的前提条件。一方面，要积极推进环境信息公开。政府是环境信息公开的关键主体，其透明程度是实现公民参与网络有效运转的关键性因素。以立法的方式促进环境信息公开是多数国家在信息化、现代化过程中的重要手段。因此，建议在国家层面制定一部“环境信息公开法”，明确政府环境信息公开制度和公众的环境知情权。另一方面，要畅通信息传输渠道。

　　作为各参与主体间相互发送与接收信息的媒介物，传输渠道是否健全通畅决定着公民参与网络的运行质量。随着互联网时代的到来，各参与主体要充分利用网络、博客、微博、微信等新媒体，积极拓展信息传递渠道，为环境信息的快速传递提供便利，为各参与主体获得便捷及时的信息奠定良好的基础。

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