新形势下防治社会危机及其再催化的不足与出路

　　近年来，我国社会公共事件、自然灾害、公共卫生事件频发，对正常社会肌体造成损害。社会各界秉持“多难兴邦”的理念积极应对，取得宝贵经验。社会危机应对过程中，仍存在立法不足、执法缺失的问题，导致社会危机再催化，形成新的社会公共事件。

　　随着现代社会各个领域联系日益紧密，实体上“牵一发而动全身”，情感上愈发“感同身受”，便利的交通和畅通的信息一方面方便了社会危机的防治，另一方面也使得防治力量面临的问题更加复杂。如何在社会结构日益复杂，社会联系日益紧密的新形势下科学防治社会危机及其再催化，是国际社会、各国政府面临的治理难题。

　　1. 社会危机及其再催化的本质和特点

　　当代社会危机通常可简单地粗分为突发性灾害型危机与重大社会危机。本质上是常规的社会状态，因内在或外来原因呈现失衡状态，社会正常秩序不能有效运转的状态。

　　非常规的社会危机会使得社会局部乃至整体处于非常规状态，“导致政府、公众与法律之间的关系变得空前紧张起来，使得常规状态下似乎能够和平共处的各种法律价值与利益关系，骤然变得剑拔弩张、危如累卵”。

　　而在社会联系日益紧密的今天，防治社会危机的过程稍有不慎，即会引发社会抗议，激化潜在社会矛盾，社会危机催化，酿成新的社会公共事件，甚至即使社会危机已经过去，未能妥善处理而遗留的社会损伤、社会矛盾和社会怨怼，都会再次发酵催化。社会危机再催化形成新的社会公共事件，与一般的社会危机和社会公共事件不同，会在相当长的时期内，更强烈地破坏社会秩序，严重损害政府权威和公信力，造成一定范围内对政府的普遍不信任，甚至造成永久性社会伤痕。应当认识到社会危机催化新公共事件具有内在特点。

　　第一，社会危机催化新公共事件具有接连性。社会危机产生后，会影响公民处于强烈恐惧之中，对政府产生超出平时义务的强烈期待，公民往往精神脆弱，情绪敏感；破坏后的社会秩序难以恢复，潜在社会矛盾处于爆发边缘，极大地考验政府非常规状态下的行政能力，稍有不慎，即会导致公共事件在不同领域、不同环节具有群起特征的接连发生，每有领域发生新公共事件，即会对政府公信力、公共事件防治能力造成巨大损害。社会危机催化新公共事件，未必是直接的、时间上的接连发生，而是内在逻辑上的、社会情绪传导上的接连发生。

　　第二，就社会危机所影响的地域而言，社会危机催化新公共事件具有弱社会性。社会危机催化公共事件产生前，社会秩序已为社会危机所破坏，社会思维紊乱，正常的社会秩序已经被打破，常态下的社会治理力量，尤其是社会自我调节力量大为受损，缺乏社会权威力量和社会中心，分散内部救助和自我恢复力量，阻碍受灾地整体良性演变；整个地区的社会性弱化，社会危机影响严重的区域，社会秩序蜕化为“丛林规则”，引发社会骚动。弱社会性表明社会危机引发的公共事件不能单纯依靠受灾地区行政和社会力量调节，基于社会整体的外部力量介入尤为重要，也更需审慎，进而言之，社会危机催化公共事件，其实质是社会秩序的损害未能恢复，社会自我调节能力的丧失，经由或外或内的因素影响，将社会危机造成的社会损伤的再次爆发。

　　第三，社会危机催化公共事件具有内在敏感性。内在敏感性蔓延在社会危机引发的公共事件的产生前、持续中和解决后。在社会危机所影响地域，因正常社会秩序被破坏，生命财产遭受巨大损失，精神情感承受巨大创伤，正常生活受到严重影响乃至毁灭，遭受物资匮乏，基本生活得不到保障等直接问题，当地民众情绪十分敏感而强烈，形成“灾后心理”。即使是微小事件也容易引发剧烈冲突，酿成公共事件和公共危机；受影响地区民众的敏感心理加以弱社会性的催化，致使整体安全感匮乏，社会基础不稳，社会秩序十分脆弱，原有社会矛盾容易激化，政府救援防治力量既备受公众考验，又须准确快速做出，存在公正和时效两方面的质疑。最后内在敏感性持续影响受影响地的社会氛围，即使社会危机和公共事件已经得到解决，依然会在一定时期内对社会情绪和社会思维造成巨大影响。

　　第四，社会危机催化公共事件具有外在敏感性。当今社会开放性日益提高，社会危机会催化公共事件直接影响政府公信力，也影响公众对政府行政能力的信心；国家防治社会危机及其催化的公共事件所展现地能力和公平正义理念直接关系到国际形象。防治社会危机及其催化的过程中，政府的防治行动不断被放大细节，承受巨大的社会舆论压力，稍有不慎即会造成广泛的社会意见和异议。外在的社会敏感是公共事件形成的催化剂，世界各国不乏因救灾细节过度放大引发广泛的社会抗议，最终引发公共事件的先例。社会危机必然会成为社会舆论的焦点乃至中心，在相当时期内引起全社会持续的关注。苛责应对措施，臆想严处社会危机责任人等社会情绪不可避免，引发社会谴责和社会浪潮等屡见不鲜，在应对社会危机应当引以为鉴。

　　上述特点混合交织，导致社会危机极易引发公共事件，引发公共事件后难以处理，善后工作困难，拖慢救灾速度，削减救灾力量，同时持续伤害社会情绪，引发或激化社会矛盾，损害政府公信力，伤害社会肌体。

　　2. 防治社会危机再催化新的公共事件中存在的问题

　　防治社会危机催化新的公共事件中存在的问题是多方面的。既包括防治社会危机工作中存在的不足，也包括对社会危机过后再催化新公共事件在认识上的疏忽。

　　可以说，防治社会危机工作中的不足，极易再催化新公共事件，但是，囿于社会危机再催化新的公共事件自身的特点，需要我们既看到防治社会危机工作中的问题，又需要我们将其视为一个独立的工作对待。只不过，社会危机再催化新的公共事件的过程中，以防治社会危机为本，兼顾新公共事件的预防，或新公共事件爆发后，将治理眼光放远，治理手段升级，运用更加整体的思维去预防社会危机后公共事件的催化是更为合理的思路，因此并不需要再单独探讨社会危机催化新的公共事件本身工作上的不足，若有，大多也可归为实际上的认知不足、应对不充分。

　　仅就社会危机的防治而言，必须认识到社会危机种类繁多，内部蕴含的价值冲突、利益冲突使得不同社会群体、社会领域、社会构架相互抵牾，必须承认预防、治理社会危机的中坚力量、领导力量都应为政府。防治社会危机及其催化新公共事件，尤其是在新形势下，政府都应吸取教训，提高社会治理水平。可以说，社会危机之所以频繁催化新公共事件的产生，与政府防治社会危机的能力不能满足公众期待有关。在 7?23 动车事件、西南抗旱网络争议事件、雅安地震交通瘫痪事件中表现尤为明显。应当看到形成政府防治社会危机能力不能满足公众期待的原因是多方面的。

　　第一，我国防治社会危机及其催化新社会公共事件的法律存在缺乏整体统筹，位阶不高，未形成相应制度等缺点。从法律体系上看，我国防治社会危机及其催化公共事件的法律约分为十类，主要包括基本法律相关条文、自然灾害防治、社会公共事件防治、涉外事件防治等，国家层面的、整体性的立法仅 2007 年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）一部，更多的是具体灾害救助规定，哪缺补哪的“补丁型”行政法规；从形成时间上来看，多为早期社会危机防治的经验总结或临时规定，以 2004 年之前形成为主；从立法主体上看，此类法律一般为政府制定的规章，且多为中央政府授权地方政府；从制度效果上看，除却《突发事件法》、应急预案以外，多数法律缺乏真正意义上的法律规制，没有对政府非常规行政下的授权、限权，制度设计停留在缺乏议事协调、联席会议等，一旦爆发社会危机，只能依靠政府派出实权人物统领全局。

　　立法上的缺失和迟滞，实际上导致防治社会危机依赖政府的行政能力和应对积极性，如非严重自然灾害或社会危机已然催化出更严重的社会公共事件，一般情况下，出于政治担忧，尤其是在社会危机是政府自己引起时，地方政府积极性并不高涨；同时，原则性的条文规定意味着，政府权责不明，虽然政府防治社会危机及其催化公共事件的“领头羊”地位当仁不让，但是一旦出现政府防治积极性不高的情况，懒政乱政，隐瞒谎报，社会危机持续扩大，经由社会危机催化公共事件的敏感性的催发，造成永久性社会损伤，严重损害政府公信力，单纯依赖政府自身的积极主动，难免造成寻租空间；除此之外，囿于缺乏对防治社会危机结果的量化标准，政府习惯运用强势地控制手段侵犯公民个体权益，越过明显必要限度，以完成社会危机后的迅速恢复，轻视、忽视社会危机后的社会心理引导，往往公众基本生活一经恢复，防治工作即宣告结束，遗留社会问题，造成社会创伤。

　　第二，社会力量参与渠道少，法律制度和政府行为堵塞社会参与，政府社会动员能力不足。具体表现为：涉及自然灾害，有限的参与渠道片面集中于红十字会等半官方性质的社会组织；涉及社会公共事件，更是“堵大于疏”，以警惕和防备心理拒绝任何非政府的社会参与。事实上，自 2008 年汶川地震以来，以 NGO 为代表的社会组织展现了极强的组织能力、筹款能力和运作能力，长期关注扶贫开发、环境保护、弱势群体等，在怒江大坝、厦门 PX 项目等社会公共事件，以及汶川地震、雅安地震、西南旱灾等自然灾害中，都可以看到 NGO 活动的身影，尤其是在社会公共领域，不少社会公共事件发生前，NGO已经对当地政府提出建议、警告，不乏双方合作化解社会矛盾的成功案例，也存在双方缺乏沟通合作导致社会危机激化，再催化为社会公共事件。

　　现阶段我国政府漠视、限制乃至排斥 NGO 等社会力量参与防治社会危机，直接导致政府事无巨细均须统揽，防治过程所有的责任均由政府承担，增加政府开支，减损政府公信力，承担更多舆论风险与压力，客观上增加社会怨怼情绪，激化社会矛盾。社会危机中缺乏第三方社会力量参与，导致政府先天处于舆论不利地位。开拓社会力量参与渠道，至少在防治社会危机这一领域，政府应当将 NGO 视作重要的社会力量，依靠自身治理水平的提高，将 NGO 变为防治社会危机的助力。

　　第三，缺乏对公众社会危机意识的教育和训练。防治社会危机，领头羊固然是政府，但是完全排斥其余社会力量，既不可能，也不可取，尤其公众作为社会危机的直接受害者，部分公共事件的直接参与者，是防治社会危机的基础。提高公众社会危机意识，既有助于社会危机的事先预防和事后治理，也极大地降低社会危机造成的社会损失，其效益远高于其他手段。公众社会危机意识不足，就意味着社会危机防治过程难度加大，伤害加深，社会危机爆发后，社会损伤严重，修复工程更为艰巨。

　　现阶段，我国公众社会危机意识相对匮乏。就自然灾害而言，调查研究显示，上海市中心城区市民的防灾意识属于一般偏低水平，作为我国国际化、现代化程度最高的城市之一的上海市尚且如此，其他城市市民防灾意识可想而知；而在防治几乎每次公共事件过程中，都需要政府重复地进行相同的社会动员，浪费政府资源。

　　这意味着，社会危机来临时，政府的力量大部分用于原本可以在平时完成的工作上，也意味着，公众面对社会危机时更加茫然无措，心理脆弱，不能避免原本应当可以避免的损失，政府善后工作难度更大。

　　第四，防治社会危机还存在着信息公开水平不高，程度不够的问题。社会危机在相当程度上表现为信心危机，既是对环境变化和自身处境的信心不足，也是对政府能否成功防治的信心期待变化。及时、有效的信息公开能够有效增强政府权威，但是就当前而言，政府信息公开中报喜不报忧，等一等看一看，政府公开跑不过网络直播等现象时有发生，往往呈现网络上大规模散播，甚至已然形成谣言，政府才事后亡羊补牢地公开的态势。

　　在涉及公共事件时，出于政治考虑，地方政府甚至会采取限制、封杀信息传播的恶性做法，极大地动摇公众信心，损害政府公信力。

　　总体而言，防治社会危机上的制度、政策和策略上的不足，使得防治社会危机效果欠佳，政府资源浪费，公众利益受损，也导致社会危机更易催化社会公共事件，损害政府公信力，扩大社会危机损害的结果，造成社会永久性损伤。

　　3. 社会危机催化新的公共事件的解决之道

　　在明确了社会危机现阶段防治社会危机的不足之后，似乎解决之道也呼之欲出了。事实却未必尽然，因为防治社会危机制度上的不足确实会催化新的公共事件，至少极大地提升了催化公共事件的可能，但是预防社会再催化为公共事件，却是寄寓其上的另外一回事。做好防治社会危机的工作，确实有助于预防社会危机的再催化，预防社会危机再催化却并非单独地良好防治社会危机便可解决的，不然也就不具备独立的研究价值。况且，防治社会危机毕竟是一项庞大的、驳杂的社会工程，尤其是在现阶段社会变革剧烈，信息传播速度加快，社会整体联系日益紧密的情况下，正确防治社会危机及其催化公共事件，不能仅仅以一一对应的思路去解决现存问题，而是需要从治理思路、制度设计、法律保障等几个方面加以探索。

　　3.1 社会危机催化新公共事件的治理思路

　　防治社会危机催化新公共事件的目标是三方面的，既要建立良好的制度，以适应时代发展，防治社会危机；又要防治社会危机处理不当或社会自身原因导致的公共事件，将社会危机催化新公共事件等一系列的后续反应视为社会危机防治的一个有机组成部分；同时，还要注意在防治社会危机过程中，各个领域，尤其是政府，参与防治应当限制在一定范围内，既要发挥其社会能力，又要限制其破坏社会秩序。

　　实现上述目标，首先需要观念上的转变，将社会危机的预防、治理和善后以及对社会危机激化的潜在伤害、遗留的潜在矛盾在一定时期内予以监控和调节等一系列手段视为一个有机整体，在社会危机爆发后，以整体完善治理为主要目标。其次则是要明确各个参与者在防治社会危机过程中的角色和地位，政府要做的是设法清除社会危机，至少淡化不利影响，这也是宪法赋予政府执法权应有的题中之义；社会力量的参与具有其自身优势，政府应当有管理、驾驭以 NGO 为代表的社会力量的自信和能力，将其作为有益的、必要的补充；公众作为社会危机的直接相关者，也是治理社会危机的基础。

　　3.2 防治社会危机及其催化公共事件的制度设计

　　首先，建立以公法为向导的法律体系，将防治社会危机及其催化公共事件纳入法治之下。社会危机是社会的不正常状态，因此社会危机下政府的社会管理也是一种有别于常规行政的社会治理。在社会危机面前，唯有政府具有调集人力物力，进行全局的筹划和社会支持的能力，政府是防治社会危机及其催化公共事件的“领头羊”，但是政府在防治过程、尤其是应急处理过程中暴露出的种种公权力固有弱点，甚至存在侵吞捐献物资、发“灾难财”的情况，政府的懒政、乱政是催化社会危机过后公共事件的重要原因。这表明，防治社会危机及其催化新的公共事件，必须以法律为准绳，诉诸超越政府的公法[7]，以公法作为“领头羊”之上的牧羊人。形成政府、社会力量、公众各安其职、各守其位的公法框架下的治理体系，对政府防治社会危机过程中的种种做法，必须做到既有法律授权，又有法律限制，防止政府懒政、乱政。

　　其次，建立其以中央为主导，地方各级政府为枝干，专业部门为支撑，社会各界广泛参与的社会危机防治体系。我国防治社会危机及其催化公共事件制度需解决两个突出问题：

　　第一，强化议事协调机构权威和实际行政能力，发挥应急办在预防和治理过程中的作用，建立分工合作，协调固定的多个常态管理机构。以议事协调为主体，依托专业部门的应急反应机制在我国已经比较成熟，轻易直接变动管理体系并非善事，而是强化其在治理社会危机过程中，联络、协调、统筹的能力，增强其在防治过程中的权威性和具体领导能力。同时，以应急办为核心，设立常态预防、善后处理的防治社会危机体系。

　　第二，拓宽社会参与渠道，形成全面的危机应对网络。危机管理体系能够有机协调、高效运作的重要原因在于全面的危机应对网络。除了政府的核心机构以外，还应包括志愿者组织、NGO、私人参与渠道、国际资源等。多个社会力量的参与，尤其是志愿者、NGO 等力量的参与，有助于化解政府视野之下的潜在社会病症，预防社会危机过后催化新的公共事件。

　　3.3 防治社会危机及其催化公共事件的法律保障

　　法律保障承接制度设计，在以立法的形式建立国家防治社会危机及其催化公共事件制度的同时，也须关注细节，补充现有立法疏漏。除上文提到的设立应急机构和已有的《国家突发事件应对法》、国家应急预案以外，我国还需填补数个立法空白。

　　一是建立信息公开制度。现阶段法律主要规定了政府部门和上下级之间就社会危机信息的沟通制度，缺乏对社会媒体、公众的通报、通知等信息公开。在当前社会联系日益紧密，公民意识不断觉醒的情况下，传统的信息公开意见不能满足于公民的需求，尤其是在社会危机爆发时，政府已不再具有天然权威和公信力，而应当在社会舆论中争取，及时、准确、有效的信息公开是政府平抑社会危机爆发时的社会怨怼，社会危机结束后的社会创伤，树立政府权威，提升政府形象的最好手段。

　　二是建立法律后果和社会保险制度。不仅应规定政府不作为或乱作为、哄抬物价、官员贪腐、不法分子骚乱等消极的法律后果，也应规定积极的法律后果，明确规定抚恤、津贴、补助、奖金等积极法律后果的标准，杜绝依赖政府意志和颁发的随意性。同时设立社会保险，对遭遇社会危机地区的提供保障，化解灾后创伤和因生活质量下降形成的社会怨怼，防社会危机催化的公共事件于未然。

　　三是设立授权程序和权力限制的法律法规，明确政府职责、权力和边界，防范公权力固有弱点。当前法律仍是基于管理型政府而设定的，在非常规的社会危机状态下，似乎默认了政府的“无限制行政权”。而欲将公法置于政府之上，必须明确授权程序，表明政府权力来源，公示政府的权力限制，防范以防治社会危机及其催化的公共事件为名，过度侵犯公民个人权利。

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