“城中村”小区治理的问题透视

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　　【题目】 “城中村”社区治理困境与善治研究
　　【引言】善治语境下“城中村”治理探究引言
　　【第一章】 “城中村”社区治理的内涵及理论基础
　　【第二章】 “城中村”小区治理的问题透视
　　【第三章】善治语境下“城中村”社区治理模式的选择与构建
　　【第四章】 “城中村”社区治理对于我国基层政治发展的影响
　　【结论/参考文献】 “城中村”社区善治研究结论与参考文献
　　
   
　　二、 “城中村”社区治理的问题透视

　　近年来，在城乡二元管理体制下，城市化进程快速推进导致“城中村”现象日益突出。成建制地“撤村变居”,将原有农村管理体制改为城市管理体制，“城中村”的出现为城市化发展做出了贡献，但是，硬件改造后的“城中村”社区却也给城市带来了一些不和谐的因素，如社会治安、消防隐患、环境脏乱、违章建筑、外来人口等问题，这些因素甚至成为城市发展的瓶颈。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，“城中村”面临着产业升级、城市发展、信息化等新问题，原有的治理模式与新的发展形势不相适应，产生了更多深层次的问题。新形势下，如何实现“城中村”社区治理善治目标，进一步提升城市形象，成为政府建设社区、发展社区、管理社会公共事务的一项紧迫而又重要的任务。当前，“城中村”社区治理中存在问题主要包括：

　　（一） 社区居民的社区治理参与率低

　　社区建设所蕴含的的意义重大，需要面临的情况复杂多变，必须从系统的高度提高认识。社区治理是多元治理主体共同参与公共事务管理，国家或者政府将权力回归公民社会的过程。要想实现社区治理的善治目标，必须充分发挥社区居民参与社区治理的热情和动力，他们的参与直接影响着社区治理的效果。而在这个过程中，社区居民是否具有良好的社区意识就成为了关键因素。社区意识是人们在长期的生产生活中互帮互助而形成的共同的精神纽带和心理认同，它影响着人们的精神生活和行为方式，是社区存在和发展的关键。[22]

　　这表明，在社区建设中，社区居民作为社区治理主体应该积极主动参与到社区公共事务管理上来。但是，在目前“城中村”社区这种过渡型社区中，由于管理体制不顺畅，政府放权力度不够，经常将应由区级政府承担的任务转移到街道办事处和居民委员会，使社区基层自治组织成为上级政府行政命令的执行者，日常管理事务过多，再加上责权利不统一，权力下放只是将日常事务下放，而没有对应的权力，导致街道办事处和居民委员会光完成上级交代的任务已经力不从心，也就无心、无力去关心社区居民心理和生活的要求。同时基层自治组织开展的活动无法真正走入居民心中，满足居民真实意愿，导致居民参与热情较低。另外，由于在我国传统政治体制中，居民生存和发展的主要平台是工作单位，所以居民对于工作单位有很强的依赖性，而将社区往往简单地看成是生活的场所，社区意识淡薄，责任感较差，参与社区治理也往往是被动参与。在社区公共事务管理中，社区居民很难对决策和执行产生影响，这严重影响了社14区居民参与的热情和动力，导致社区居民社区治理参与率低。

　　（二） 社区管理体制不健全

　　随着市场经济体制改革的深化，各“单位”逐渐减少了许多在计划经济时代所承担的社会职能。这些职能在回归社会的过程中，社区承担了其中很大部分，给社区发展提供了机会也增加了负担。同时，在社区管理体制上，社区居委会受到作为基层政权派出机构的街道办事处的“指导”,居委会更多的是完成街道办事处“指导”下来的行政事务性工作，难以发挥其作为社区自治组织的作用。在现有管理体制下，街道办事处承担了社区管理的责任，工作职责综合性较强，各种行政、执法、街道经济发展等任务都要谋划与推动。但是，社区管理中缺乏系统的法律政策保障，导致社区治理行为主体参与公共事务管理无法可依。我国各种法律和规章制度中没有明确规定街道办事处行政服务和管理的范围，其在履行职责时经常出现无权或越权现象，各项工作的推动只能依靠政府部门完成。同时，作为基层政权派出机构，街道办事处要面对多个政府职能部门布置的工作任务，而且很多工作都属于重复交叉。街道办事处忙于应付，很难高标准完成社区管理工作。[23]所以，心有余而力不足的街道办事处往往会将部分职能转移到居民委员会，导致居委会日常管理事务增多，加之社区居委会本身就存在人员不足、经费不够等先天不足，过多的日常事务管理导致居委会对原来的自治管理功能无暇顾及。另外，社区管理监督机制也十分不健全，对社区管理部门工作质量和不正之风难以进行监督和制约。[24]总之，在当前“城中村”社区管理体制上出现了监督不够、管理不畅、自治功能无法正常发挥的现象。

　　（三） 社区管理行政化倾向严重

　　在计划经济体制下，社区居委会成为政府职能部门政策的落实者和指令的完成者，成为老百姓眼中的政府下属机构。这种惯性束缚即使到了现在也深深的影响着居委会成员和社区居民对居委会的功能定位。在城市建设快速发展的今天，政府职能的转变落后于社区自治实践发展的要求，而且关于居委会权责利的法律保障尚未完全落实，导致了社区管理行政化倾向严重。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定：“居民委员会是居民充分发挥自身作用，实现自主管理、教育及服务的基层群众性自治组织。”

　　虽然法律明确了居委会作为自治组织的定性，使之既不属于政府部门或派出机构，也不属于事业单位范畴，更不是营利性机构，而是一种社区自治的社会组织。但是，实践中，居委会大部分的时间和精力都用在政府职能部门或者其派出机构政策、指令落实上。政府通过行政手段“指导”居委会工作，如民政帮困、计划生育、人口普查等多项行政事务最后都落到居委会头上。在处理这些行政事务时，居委会的工作方式也越来越像政府部门，出现了机关化、官僚化倾向。如此繁琐的行政事务改变了居委会本有的自治职能，其职能行政化严重，这使得居委会无力满足社区自主治理的要求，社区失去了自主发展的空间。

　　（四） 非营利组织发育迟缓

　　非营利组织的概念起源于美国，是指不以营利为目的的组织，其涉及范围包括艺术、教育、环保等领域。非营利组织在 20 世纪大量涌现，其来自民间、不以营利为目的、自治性强等特点，使得非营利组织对社会发展造成巨大的影响。在社区治理领域，非营利组织所具有的灵活机动、社会责任感强、能对服务对象的需求做出灵活反应等优点决定了它们具有其他行为主体无可比拟的优势。非营利组织能实现资源利用效率最大化，降低成本，增加公共物品供给，有利于社区居民多元化需求的满足，真正促成“社区治理回归社会”的格局。在国外，各类非营利性组织活跃在社区治理领域，促进了社区治理有序高效，成为推进社区治理发展的重要力量。但在当前我国社区治理中，这些组织却显得发育滞后。究其原因，主要包括以下几点：一是经费不足。我国非营利性组织经费来源单一，主要依靠社会赞助，可用资金规模较小，难以为非营利组织开展工作提供经济保障。二是相关法律制度缺失。非营利组织来自民间，但这并不意味者它可以无序发展，健全的法律制度既可以为非营利组织的发展指明方向，也可以为其发展保驾护航。而在我国当前的法律制度体系中，对非营利组织的保护还处于起步阶段，难以为其发展提供充分保障。三是自主发展地位不被认可。我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定：非营利组织必须经其业务主管单位审查同意才能注册登记为社会团体。现实中，非营利组织没有直接的业务主管部门，所以他们只能按照政府职能划分，找相关或者相近部门进行登记。大多数非营利组织“师出无名”, 没有法人地位，严重影响着非营利组织各项工作的开展。[25]四是缺乏监督。对非营利组织的监督应该由独立的第三方完成，这样才能做到公平、公正、公开。而目前，社会对非营利组织的监督主要依靠媒体，并且其发挥的作用十分有限，未能对之完成有效监督。[26]作为归口单位的政府部门没有专门机构对非营利性组织进行监督。相反，却经常以行政命令干预非营利性组织的活动。在这样的情况下，政府无法真正监督而社会监督缺位的状况就显得十分突出了。