完善我国社会保障制度对策建议

　　5.完善我国社会保障制度对策建议

　　5.1 扩大社会保障基金征收范围

　　扩大社会基金的覆盖面，首先要建立和完善社会保障体系，促进劳动力资源的合理配置和正常流动。从当前形势看，国有企业的员工呈下降趋势。与之相反，外商投资企业、私营企业和个体工商户显示出蓬勃发展之势。中国目前的社会保障体系在很多方面还不适应经济发展的要求，范围小，利率低，造成整个社会保障基金支撑能力不足，独立于企业之外的社会保障体系是远离现实的要求，但也导致不同所有制企业的负担不一，不利于建立公平、有序的社会主义市场经济新秩序。尽快将外商投资企业、私营企业和个体工商户纳入为社会保障支付主体，确保“广覆盖”的社会保障体系。

　　对中西部不发达地区劳动力输出地方，他们多为非公有制企业人员、灵活就业人员、进城农民工等，他们缴纳的各类保险只能滞留在发达地区，最终无法享受应有的社会保障。国家应完善社会救助制度、城乡居民最低生活保障制度等，扩大社会保险的范围及种类，充分发扬人道主义精神和社会主义精神， 使社保能够满足各类人群的不同需要。大力发展社会福利事业，进一步鼓励和支持慈善事业的发展。

　　5.2 采取多种社会保障筹资模式，尽力弥补社会保障基金的缺乏

　　在现在和未来很长一段时间，我国的民间资源不能单独支撑社会福利体系，所以福利资源的社会化系统只能依靠政府财政和民间资源的结合。政府要构建一个真正的社会福利体系的强有力的金融支持。推进福利社会化，并不意味着政府可以减少社会福利支出，相反随着经济和社会的发展，政府开支会增加。国家编制预算时应适当增加福利支出，使更多的福利对象得到实惠，同时也要逐步提高社会力量资助福利机构的支持。各级政府应该拿出一定比例的普通资金预算，支持社会福利的发展。

　　政府要充分调动民间资源投资社会保障，将非政府组织，尤其是民间社会组织纳入为政府在社会保障领域的合作伙伴。政府部门应积极寻求多元化的资金来源，利用社会资本的力量，来填补空洞的社保基金账户，逐步减少社保基金运营的风险。我国商业保险是落后与社会保障水平发展的，因此，未来所有的系统设计应考虑到社会保险和商业保险协调、相互促进，确保商业保险补充社会保险缺乏的社会保障功能。也可以争取联合国或其他国际组织的贷款、援助，建立教育、卫生保健、职业培训等社会保障项目，甚至可以将国际保险基金引入国内市场，通过多渠道融资发展中国的社会保障体系。社会保障体系的操作必须有资金支持，必须由政府筹集社会保障基金。充实社会保障基金应采取多种方式，例如，通过按照个人养老金账户转移部分国有资产，这是国有资产的一部分从国家财政社会保障基金偿还老职工的历史债务。与此同时，政府可以积极倡导社会捐赠，设立各类公益机构，促进社会捐款，为企业社会捐赠活动给予优惠政策，进一步充实社会保障基金，改善当前单位负担过重的局面，实现社保基金的负担的合理分布。

　　此外，可以考虑其他方法来充实社会保障基金，如征收新税，征收物业税，遗产税，等等;通过各种开源的方式，发行特殊债券等筹集社会保障基金，使社会保障系统的正常运行。对于没有养老金计划的情况下，政府要采取社会救济措施，确保农民实现基本生存权。

　　马斯洛的“需要层次理论”指出，每个人的需求是多层次、多方面的。为了满足不同层次的人不同的需要，就必须有相应的多层次的社会保障。因此，社会保障基金，是要根据不同的需要，而不是一刀切。社会最低生活费用对于失业人员、退休人员、义务教育阶段儿童来说，成本是不同的，最低生活保障也是不同的。社会援助是给予社会平均成本的生活的一种个人支付行为。这是一个细致的工作，电子信息、数字化的快速发展，提供技术支持工作，在保证形式的选择上，应突出多样性。如果中央和各级地方政府社会保障支出过快，定会影响国家积累基金的增长，导致增长缓慢或通货膨胀。所以我们应该借鉴美国国家“最低生活保障”的经验，建立基本的保障，可以保持的最低生活标准，同时，努力发展商业保险和私人互助。通过商业保险介入的社会保障体系，建立一个法律保险和自愿保险，为所有社会成员提供一个完整的、多渠道的防御风险的社会保障体系，实现社会公平。

　　5.3 实现多层次的社会保障，加强市场在社会保障中的作用

　　社会保障制度具有资源再分配的功能，然而，政府干预有一个度的问题，社会保障水平必须平稳、温和。不是高标准、高福利，也不是低标准、低福利，而是适应经济发展水平的，能够能保证社会成员的基本生活需要。社会保障水平的确定应根据国民经济的综合发展水平、社会资源供应能力、政府的财政平衡、人单位和个人承受能力，等等方面来选择并确定。近年来，中国经济一直在快速发展，物价水平较高，但是很难提高社会保障水平。因此，应该建立和完善稳妥的社会保障自然增长机制，及时提高保障水平，让更多的人，尤其是中低收入者及时分享社会的发展和经济增长的成果。采取措施引导企业建立企业补充社会保险，鼓励个人购买商业保险。建立“养老社会保险+企业年金+商业保险+个人储蓄”多层次的养老保障制度、“医疗社会保险+企业补充医疗保险+商业健康保险”多层次的医疗保障制度。

　　建立现代社会保障制度是一个巨大且复杂的系统工程，这不仅要大笔资金，还需要投入大量的人力物力。总结半个世纪的经验，企业负责各自的养老金时代已基本结束，我们的国家是一个拥有 10 亿人口的大国，如果没有动员全社会的参与，建立一个全面的社会保障体系是很难实现的。历史上社会保障资金的缺口，还有沉重的债券，社会保障基金是所有公民享有平等权利，但也需要全体公民的贡献的义务。解决中国目前的社会保障社会研究和宣传教育，所有企业的广大职工、城市和农村基层干部在要全面参与社会保障体系。

　　现代社会保障是国家和社会，通过国民收入的再分配，以确保社会成员个人和家庭经济，提高社会福利和公共计划的福利制度，使所有公民享有平等权利。

　　所有社会成员，不论性别，不论国籍，不论区域，不论职业，不论城乡，不论单位财产所有权，不管他们的个人身份和就业制度，都是社会保障的对象，有平等享受社会保障的权利。

　　5.4 完善社会保障管理体系

　　突出中国特色社会保障体系设计应考虑政府、企业、个人三方的因素，需要三方不推卸责任，共同努力。毕竟，我们的社会保障不够发达，实现全面的社会保障社会化，还是要依赖于三个方面的共同努力和配套完善的法律法规制度。

　　政府职能主要有四个方面：一是加强政府宏观管理职能和战略指导功能，为建立和促进社会福利社会化提供制度保证。二是政府要加强平衡协调功能，着重注重协调不同社会阶层的社会成员的利益，维护和实现特定的公共目标，提高社会福利，建立和完善社会保障体系，维护社会公平和社会稳定。三是政府加强保护功能，保护社会福利社会化的成果。政府通过合理的政策引导，帮助投资主体在市场竞争中避免风险，实现利益的最大化。四是政府加强服务功能，弱化微观管理职能的基本方向，不再简单地采取行政手段，并高度重视消极的行政措施，采用行政指导的方法，调节社会福利服务主体和社会福利服务行业协会之间的关系，成为社会化的社会福利体系。

　　中央政府和地方政府都有自己的责任社会化的社会福利。中央政府在社会福利社会化的适应的能力，主要责任是制定国家政策，法律法规，提出社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求，增加财政投入，随着情况的变化改变福利支出。各级地方政府应根据自己的实际、优惠政策及相关法律法规制定合理的社会福利发展目标，发展社会福利事业，增加地方财政投资，逐步建立政府宏观管理、社会力量、社会福利机构独立的管理系统。

　　根据我国多个管理，区域分割、标准各异的管理情况，我国社会保障管理系统应采取集中的协调与分工管理相结合的新的管理系统。在国外，大多数国家建立了一个统一的社会保障行政部门，建立一个统一的管理机构，制定社会保障政策法规和负责社会保障发展规划设计。各级民政部门应当按照“政治分离”的总体要求，国家福利机构以及委托，自主管理，积极稳妥推进福利机构实现各种形式的所有权重组，包括“公私”的实现方式。上海政府福利机构分开，建立社会福利中心，民政局的宏观管理福利中心，具体实现社会化的社会福利政策，社会福利机构，社会福利中心主任培训中介组织(福利)管理和服务人员，服务质量监测和评价的中介组织。

　　现有的社会保障法律制度仅限于城镇，针对农村居民不断增长的对社会保障需求的现状，建立一个具有中国特色的农村社会保障法律制度，尤其迫切。例如：实现农村养老保险和城镇职工养老保险接轨，农村合作医疗保险资金个人账户化，凝聚农村社会救济制度和城市最低生活保障等等。

　　逐步形成一个完整的社保基金监督体系，相互监督的良好机制，有效遏制个人或机构挪用、侵占社保基金。

　　一要维护社会稳定，有效安置国有企业事业人员问题，综合考虑这部分人员累积贡献和社会保障的债务问题，体现社会的公平。二要有效解决城乡差异的“三农”问题心。农业的发展、农村繁荣、富裕农民是中国现代化的关键指标，社会保障体系在这方面可以发挥它应有的作用。三要考虑人口迁移的因素。根据当前中国人口流动速度的趋势，预计未来 20 年，农村向城市人口数量可能达到3.3 亿，额外的高层次人才流动将进一步增加，加快，解决社会保障问题，这一群体将有利于促进劳动力特别是全国的人才流动，有利于中国的现代化建设和和谐社会的形成。四要考虑计划生育的因素。中国的计划生育政策对社会保障体系的一个大问题:养老问题。在不久的将来，旧的社会负担是每个社会保障理论工作者、政府监管部门必须面对的问题。五要考虑传统保障因素。以传统的家庭护理为核心，辅之以社区互助、家人和朋友的支持。前者扮演精神安慰，情感的保障。后者使人们顺利度过难关，如年龄、疾病和残疾等。应当根据经济和社会发展水平的变化，探讨具体的传统和现代的灵活的社保组合模式。考虑地区差异因素。应充分考虑沿海和内陆，东方和西方，老工业基地和新兴工业区的经济差异，设计一个合理的社会保障体系，促进区域的协调发展结构。
　　
　　5.5 尽快完善中国社会保障法律体系
　　
　　当前社会保障体系改革多以行政法规或规章的形式约束，法律约束力不强，显然不利于社会保障体系政策改革的有效实施。要建立完善的社保法律，更好地规范和促进中国的社会保障事业的发展。

　　一要建立多层次的、多结构、全方位统一的社会养老保险体系。建立机关、机构、人员和企业员工，基本养老保险制度，以避免不同人群因为保障方式不同，保障级别的差异，造成社会矛盾，促进职工在企业和机构与机构之间的合理流动。建立基本养老保险后，根据经济状况，可以建立由企业和个人缴纳的补充养老保险，企业在以市场为导向的经营管理生产过程中，享受税收优惠。在这方面，应积极和规范农村养老保险工作，积极探索适合中国国情的农村老年人口保障措施，缩小城乡之间的差距。另外，可以建立个人储蓄性养老保险。

　　二要制定养老保险优惠措施，鼓励企业自主参与职工补充养老保险，如企业年金等。企业补充养老保险在本质上受国家政策支持和法律监督，是可以由企业自主选择的一种养老保险制度。国家应该为企业参加补充养老保险创造便利，给予税收减免等优惠政策。

　　三要进一步规范各级人民政府社会养老保险基金的统筹、分配管理，适时的开展基本养老保险制度改革，调整完善行政部门和机构的工作。尽快实现省级统筹范围内的统一支付，通过补充保险等形式来缓解经济发展水平、收入水平差异的地区，行业养老金差距现象，形成一个统一的养老待遇模式。

　　我国应加快社会保障立法，建立一个统一的、标准化的社会保障体系和业务流程，以法律的形式规范国家社会保障的权利和义务，规范社会保障管理、基金管理和对象管理、制度化、标准化操作。提高促进社会保障，提高各级政府依法行政执法水平，提高用人单位依法参保意识，激发公民的权利意识。国有企业，不再设立新的再就业服务中心、企业新裁员也无需再进入再就业服务中心，而是终止劳动关系参加失业保险后按规定享受失业保险待遇。已进入社保中心的下岗工人，基本内容不变，再就业协议，协议到期还未实现再就业的下岗工人，他们应当依照本法规定解除劳动关系，并享受失业保险和城市居民最低生活保障待遇。按照延长失业保险，关键机构和外商投资企业，民营企业参加失业保险，覆盖所有符合规定的单位和职工。加强失业保险费用，增加基金的收入，增加资金承受能力。

　　5.6 采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监督，实现保值增值

　　加强社会保障基金的支付，规范和验证缴费基数，减少跑冒滴漏的现象，清理日益增加的逾期账单。一方面要继续保持金融支持，建立社会保障预算的专项资金，积极调整各级政府的社会保障的支出结构，逐步提高社会保障支出的财政支出比例，实现建设性财政公共服务的预期回报。另一方面，要国有企业要担起应有的社会责任，依法将部分利润转移到社会保障基金来，扩大社会保障基金的规模。

　　社会保险基金投资具有一定的灵活性，但介于社保资金的特殊性，决定了其投资操作不同于一般的资本操作，应遵循以下原则:安全原则，即将有效地控制投资风险，减少损失。非营利的原则，即在原则的前提下，不以获得最大投资利润为目的。流动性原则，投资不产生价值时，损失能够被转换成现金；分散原则，多元化投资行为和投资方式，不会过分集中。同时，建立和完善一套规范、有序、科学的民主决策运行机制，管理系统的操作和监督相互制衡机制。内部约束结合外部监督系统的监控，全面加强资金管理和监督，使基金监督部门和机构认真履行职责，协调和监督力量，最大限度地确保基金的，从源头防止基金违法问题。

　　投资基金的发展，同时还要采取多种方式改善社保基金投资市场的比例，进一步增加市场的透明度，规范市场主体行为，为社会保障基金投资运营和管理创造良好的外部市场环境，重点发展和完善我国的资本市场体系，实现社会保障的价值。

　　一是进一步完善社会保障基金投资运营管理方式。进一步理顺资本市场体系和机制，充分发挥资本市场配置资源的基础性作用的研究，确保社会保障基金投资运作长期稳定运行，实现以社保基金支持经济发展的动态平衡，分享社保基金发展的成果。

　　二是进一步扩大全国社会保障基金理事会运营当地基金的范围。2000 年 8月，我国成立了全国社会保障基金理事会，负责管理全国社保基金业务。社保基金理事会成立以来，不仅操作中央基金，还操作当地基金委托省的一部分，平均投资回报率为 8.4%。建议进一步发挥金融优势，全国社会保障基金理事会统一由省级政府，根据资本和资产的比例集中投资操作，有效地提高社保基金的收益率。

　　三是发行社会保障基金购买债券。根据有关规定，社会保险基金是金融体系的一部分，基金资产除了预留费用的一部分外，应全部用于购买国债。目前，我国发布了十多年的政府债券，没有社会保障基金参与购买，建议政府尽快发行定向债券，尽可能多的提高社保基金收益率。

　　四是建立社会保障基金存款利率和竞价机制，理顺资本市场体制机制。制定相关社保投资基金规章制度，无需政府过多的承担收入再分配的角色。引入社保基金的市场竞争，政府只需对市场营运进行有效的调控和监督。引入社会资本，多渠道、多方式筹措社保资金，如：发行社会保障彩票等。通过公平竞价存款利率筹集资金，也在一定程度上，促进利率市场化。