世界主要国家社会保障制度及借鉴

　　4.世界主要国家社会保障制度及借鉴

　　国外发达国家一般采取保障型社会福利制度，即政府立法，面向社会成员的需要，解决人的出生、衰老，疾病，和死亡，失业，残疾等的问题，征收个人所得税等多样化的福利制度的资金来源，其典型代表国家有美国、英国、德国、日本等等。

　　4.1 美国社会保障制度

　　美国社会保障制度覆盖面较广，涉及到公民社会生活的各个方面。社会保障包括养老、医疗、失业、残疾、生育、遗属等各个方面。建立一套普遍福利制度，社会福利设施，待遇非常高，社会福利涉及到每个人的日常生活的纵向和横向方面:在纵向方面，实现福利从婴儿到养老金的系统化;在横向方面，从出生补贴、子女津贴，教育津贴，培训津贴，医疗保险，失业保险，工伤保险，残疾退休金，等等，每一个福利都是考虑到具体细节和发展。

　　美国自 30 年代建立保障制度以来，已形成庞大的社会保障体系。适时建立和逐步完善社会保障体系。采取措施，增收节支，迎接老龄化的严重挑战社会保险是美国社会保障制度的核心，主要有三个方面的内容：一是社会养老保险，是社会对退休、残病或死亡等原因造成家庭收入减少的部分经济补偿。社会养老保险覆盖了美国约 96%的劳动人口。二是退休养老了保险制度，其中包括公务员退休金制度（CSRS）和联邦雇员退休金制度（FERS）以及其他 30 个退休金计划。三是美国在职人员将工资所得税的部分交给政府，作为社会保障税，退休后，便可从社会保障制度中享有相应的福利。此外，美国还设有医疗保险和失业保险制度。

　　美国社会保障模式主要特点是：首先，建立和逐步完善社会保障体系。在继续实行传统的社会保障政策的同时，大幅度地改变了原有的社会保障制度。这样，1934 年，罗斯福成立了经济保险委员会，1935 年公布了社会保障法，1939 年增加了伤残保险和老年配偶养老保险。1965 年增加了老人医疗保险，1972 年又增加了残废者医疗保险。经过 50 多年的逐步发展与健全，形成了庞大的社会保障体系。其次，拥有社会保障管理与运作的多元化体制。有正常来源渠道，能自我调整和自我调整。再次，美国社会保障项目具有多层次性。主要表现为社保项目的类型、结构以及形式的多层次性。最后，社会保障资金的筹措方式具有广泛性和多渠道性。社会保障项目的重要资金来源是政府征收的企业雇主的税收及企业主为雇员提供的福利经费；另有各种社区及各种社会福利组织及不同利益集团提供的部分经费，私人交纳特定保险税的保险项目，慈善性捐助等。
　　
　　4.2 日本社会保障制度

　　日本社会保障制度是在 20 世纪 20 年代逐渐构建起来的。日本的社会保障有狭义和广义之分。狭义的社会保障包括国家扶助、利会福利、社会保险和公共卫生及医疗(含老人保险)四个部门；广义的社会保障系指狭义的社会保障加上国家和地方公务员养老金、战争死亡者及其遗属的抚恤金。

　　日本社会保障制度中最重要和最复杂的是社会保险制度。主要针对生活特困户和无业乞讨人员的，短期给他们一定的生活物品，安置他们，并给他们找到经济来源的社会救济制度。主要是给老年人、残疾人、儿童和母子单亲家庭等弱势群体，建设的相关福利设施，给他们提供相关的福利服务，发放相关福利津贴等福利措施的社会福利制度。公共医疗卫生制度主要是以预防及治疗传染病、精神病和禁止毒品等为目的，与社会公共卫生密切相关的事项，向国民提供的健康诊断、卫生检查以及下水道和垃圾等公共设施处理的免疫服务。广义的社会保障制度主要包括军人优抚制度、战争受害者救援制度。此外，日本部分政府官员和学者主张将公营的保障性住宅政策也纳入社会保障制度的范畴，因为它也可以起到尊重生存权的“社会保障”的效果。

　　日本社保制度的主要特点是：一是拥有健全的立法制度。各个社会保障部门组成，各个部门都有完善的平等法规，由立法机构设立，拥有一套较完整的与社会保障事业配套的法律规范体系，同时拥有较为完善的社会保障制度的实施和管理法律依据。二是拥有完善的运行机制。国会拥有立法权，并负责审议批准各项社会保障制度的确立、修订，同时拥有社会保障基金的长期投资的决议权。雇主团体、工会团体也共同参与社会保障制度的决策和管理运行。三是社会保险制度由政府和民间组织共同建立和完善。政府部门和特殊行业的保险制度既统一又各具独立性，这种因地制宜的保险制度解决了社会各阶层人员多样化的需要。四是制定了较合理企业年金制度。自 1959 年制定了“国民年金法”，全体国民都能享受年金待遇，具有平等的年金享有权。年金保险费率根据支付和积累的需要，实行阶段性调整。五是采用混合型社会保障财政结构。政府承担保证国民的最低生活水平，依据贡献原则，由受保人、雇主、政府三方支付养老保险和医疗保险部分。

　　4.3 英国社会保障制度

　　二次大战后，英国颁布了一系列社会保障法案，形成了福利国家的基本框架。

　　1601 年，英国颁布《济贫法》。1942 年，《贝弗里奇报告》指出了贫困、疾病、无知、肮脏和懒散是影响国家社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，并提出国家要采取措施解决上述五大问题。随后，英国相继颁布了《国民保险法》、《国民卫生保健服务法》、《家庭补助法》、《国民救济法》等一系列法律，并于1965 年和 1975 年对《国民保险法》进行了补充与修订，最终形成“从摇篮到坟墓”的福利型社会保障制度。

　　总而言之，英国社会保障制度主要包括三大系统：

　　（1）养老保险系统，英国社会保障制度的主体。养老保险资金来源主要有两部分，一是由雇员、雇主共同缴纳的国民保险税；二是通过一般税收收入安排的财政补贴。目前，英国每年养老保险资金支出约占其整个社会保障支出的 41%，其中，财政补贴支出占养老保险支出总额的 11.5%。

　　（2）社会救助系统，是现代社会保障制度的重要组成部分。受益人无需缴纳费用，但是受益金额不高，主要用来满足低收入居民的生活困难的需要。受益人要经过严格的审查，才能领取到救济金。除此之外，英国还设立了多项专项津贴，包括儿童津贴、住房津贴等，各阶符合条件层居民均可享受专项津贴。

　　（3）社会服务系统，包括被抛弃儿童、老人、精神失常者等有特殊需要的人，通过为他们提供服务等，使其能得到社会福利的关心，解决其基本生存问题。

　　英国社会保障支出包括对儿童家庭支出、失业保障支出、低收入人员支出、老老年人支出、病残人支出、丧失亲人支出、其他支出 7 大类。英国社会保障的对象主要是老人、穷人、儿童和病残人群。本世纪前十年英国社会社会保障支出年均增长 6.6%。在 2009-2010 财政年度，英国政府财政总支出 6207 亿英镑，其中社会保障支出 1883.66 亿镑（不含卫生支出），平均每个国民约 3139 镑。社会保障支出是英国政府财政支出中的最大项目，占支出总额的 30.3%，占 GDP 的比重则为 13.74%。从中央和地方来看，中央财政占大头，包括社会保险、大部分社会救助所需资金均由中央财政承担；地方财政仅承担少数社会救助项目，如房屋和市政税补贴等。

　　4.4 世界主要国家社会保障制度对中国的借鉴

　　（1）树立社会福利社会化的发展理念

　　一是政府部门要建立社会福利社会化发展观。高度重视社会福利，增加投资，加大政策支持力度，积极动员，鼓励社会力量投资社会福利。2014 年 1 月 8 日主持召开国务院常务会议确定，从 2014 年 1 月 1 日起，将企业退休人员基本养老金水平再提高 10%，并向其中有特殊困难的群体适当倾斜。全国 7400 多万企业退休人员因此受益。要积极采取措施，不断提高企业职工基本养老保险基金的支付能力，确保政策及时落实到位。
　　
　　二是民政部门要树立社会福利社会化的发展理念。主动寻找市场，面向全社会的需求人群，扩大服务领域，提供适合“消费者”需求的服务。许多基层民政部门和福利机构已经意识到单纯依靠国家的财政投入是不现实的，必须在社会福利社会化上下大功夫各地社会福利院在完成“收养服务任务三无”的情况下积极挖掘内部潜力，改造内部设施和环境，发挥资源优势，扩大了收养和服务范围。

　　2011 年，民政部支出最多的是社会保障和就业，共计投入资金 43390.41 万元。其中，1.5 亿元为自然灾害产生的生活补助支出，主要用于采购救灾帐篷等中央救灾物资；36234.34 万元用于行政机关和除科研单位外的其他事业单位的基础设施修缮改造建设和设备购置；开展民间组织管理、优抚安置、减灾救灾和社会救助等以及机关本级和事业单位人员工资及日常运转、离退休人员支出。

　　三是社会力量要树立社保福利社会化的发展理念。当前，我国人口老龄化呈现出规模大、速度快的特点，解决老龄化问题面临着“未富先老”、城乡人口老龄化倒置、高龄老人和失去自理能力老人数量不断增加等特殊困难。人口老龄化的加速发展与工业化、城镇化、现代化建设加速推进相伴随，与城乡差距、地区差距、收入差距不断扩大相叠加，人口结构的变化对于我国经济社会发展的影响必然是广泛、复杂、深刻的，一定意义上也是持久的。要进一步加强应对人口老龄化的战略研究，摸清底数，把握规律，找准矛盾症结所在，明确发展方向，为国家积极应对人口老龄化提供坚实的理论背景、立法依据和决策依据。

　　（2）构建社会福利社会化的发展架构

　　首先，规划发展社会福利。在国家和地方规划的项目中，将各类老年社会福利设施纳入财政预算，并建立建设资金逐年递增的长效机制;将社会福利服务纳入公共设施建设规划，并严格按照计划实施。2014 年上海市民政工作会议传出消息，年内该市将新增 5000 张养老床位，为 29 万老年人提供社区居家养老服务，新建 20 家老年人日间服务中心，新设 40 个社区老年人助餐服务点，为 15 万名高龄独居老年人提供家庭互助服务，新建、改建 300 家老年活动室，并开展“老年宜居社区”建设，建立科技助老信息平台。

　　其次，将福利政策的社会化。2013 年，社会福利中心“西部治疝”项目全年治愈患者 4642 例。但由于社会福利机构资金回收周期长，如果简单地按照成本计算，私人福利机构绝大多数在成立初期基本处于亏损状态，利润率低，这种现象影响了社会力量投资福利机构，许多准备举办投资者望而却步。因此，各级政府应以鼓励和支持社会力量，通过制定政策来支持社会福利机构。三是加快法规建设的步伐。各级部门应充分利用社会资源，动员社会力量，以多种形式，多渠道设立社会福利措施。2013 年，中国福利协会配合政府部门加快推进社会服务的工作部署，通过并验收《养老服务业标准化建设体系框架研究》。《养老服务业标准化建设规划（2013-2017 年）》和《养老服务业标准体系框架研究报告》分别从顶层设计、标准体系框架及标准制修订明细的层面，明确了养老服务业标准化建设的目标和重点任务，具有突破性和创新性，意义重大。它为今后推进养老服务业标准化建设指明了方向，提供了依据和重要的技术管理支撑，产生了广泛的社会影响。
　　
　　四是建立社会福利服务体系。老年人口不断增长，除了发展养老机构，同时也要开展在家里养老为主，以社区为基础，多层次的养老模式，从简单的补充养老服务，社会福利，社区医院扩大到社会化的模式。上海，广东等一些省份，各级政府也为那些确实需要帮助和关怀、不能自理或半护理，自我老人、无儿无女的人员提供社会福利和给予适当的财政援助，以提高他们的实际支付能力。实践证明，按照这个思路，福利机构可以提供 3％的服务，社区福利服务可以提供 20％-25％的服务，再加上家庭服务，基本上能够满足老人，特殊困难群体，如残疾人和孤残儿童福利服务的需求。

　　五是完善新型社会福利制度。近年来，从全国各地福利单位的日常管理，逐步探索出由政府宏观管理，中介组织承接各类福利机构独立运作的全民社会福利管理的新路子。上海民政部门从发达国家和地区，福利服务的做法和来自大城市的特点学习经验，积极适应“责任政府，服务政府，法治政府”的要求，政府支撑的并提供资金供应的社会福利。

　　六是社会福利的创新开发平台的社会化。探索建立一个以社区为基础的社会福利服务平台，推动社区服务体系，以社区为基础，分散的、小规模的，但对老人来说方便实用。为广大社区居民的老年人，提供娱乐、生活护理、康复、医疗、运动健身等多方面的服务，以更好地缓解城市老年人福利设施严重不足的矛盾，建立中国特色的养老保险制度的福利服务。

　　（3）创新福利社会化的发展机制

　　提高社会福利服务的整体质量和水平，探索出一套科学的社会化福利发展机制。首先，“公共补贴”的快速发展，形成了多元化的社会福利投资主体。在全国各地，除了私人福利机构落实各项优惠政策，而且还对私人福利机构实施各种政府补贴，以鼓励社会力量参与社会福利事业的发展。2011 年，湖南省大力发展各类养老机构，到 2015 年，全省养老机构新增床位 14 万张，总床位数发展到25 万张，平均每年新增 2.8 万张，实现平均每 1000 名老年人 20 张以上床位；改善居家养老环境和条件；初步形成规模养老服务业，满足老年人的不同需求。

　　二是成立一系列的操作机构。除了传统的政府任命管理的持续发展，大力推进执行自我管理等社会福利机构，而且还通过采取社会招标等，一些民间社会组织或个人的官办机构的委托管理操作。多元化经营，使之与社会福利机构良性竞争的主要形式，产生了一些特殊机构提供个性化服务，在上海，广东等地也为老人临终关怀机构出现了专门设计。同时，政府任命的福利机构发起的人事管理和劳动分配制度改革，降低成本，提高服务质量，起到了很好的示范作用。一些民政部门还将对微观管理和服务职能剥离福利由中介机构，福利机构本身也出现了国有民营，两种制度各种医院管理中，法律合同和管理人员任命董事会通过。

　　三是引进标准化管理，实施福利机构的创业模式。近年来，在周围封闭管理的行政地位的逐渐改变福利机构，学习和使用的经验，成功地企业管理，重视人力资源管理，成本的改革的深化效率分析，全面质量管理，以降低成本，提高效率、效益和服务质量。各地级市创新思维，按照标准化要求，解决存在的操作随意、信息失真、服务缺失的问题，在进一步整合经办管理资源的基础上，理顺各险种经办管理关系，提高管理服务效率，率先在地级市建立一个结构合理、层次分明、重点突出、科学适用、公开透明的标准化模式，把提高运作效率作为体系标准设计的出发点，进一步优化标准体系结构，把养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等各类社会保险的服务、评价、管理的全过程纳入标准化管理的轨道，实现对关键环节和关键因素的有效监控，以标准化手段提升服务能力。

　　四是双方发挥作用，不断提高社会福利服务模式的多样性。养老服务是目前的社会福利服务的主要内容。当地民政部门为适应老龄化社会，以及中国传统文化，中国实际情况，该机构将继续稳步推进社会化养老，同时适度引入市场机制，充分调动企业，社会中介组织和社会各方面力量的个人参与社会公益，促进社会发展的内在活力。大力开拓家庭护理作为多元化的主要形式，社会养老模式。上海，广东，山东等发达地区，他们讲究的专业机构护理，社区服务和就近方便的优点，以及家庭养老的自然优势，运营商在国内的优势，责任落在家庭，社区依托。按照“政府主导，中介组织，中国和非洲的安排”模式下，系统地构建由政府，中介组织和服务机构三个层次的养老服务模式，逐步形成以居家养老服务，机构服务，补充养老保险社会化养老服务体系。