我国“三公”消费问题治理的主要对策建议

　　5我国"三公"消费问题治理的主要对策建议

　　5.1加快行政事业单位体制改革

　　2013年3月10曰，国务院机构改革方案公布：组建中国铁路总公司，不再保留铁道部；组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室；组建国家新闻出版广电总局，不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署；重新组建国家海洋局；重新组建国家能源局，不再保留国家电力监管委员会。国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。显示出我国政府精简机构、人员的力度加大。
　　
　　纳税人追求以最小的成本获得最大的公共产品的满足，行政事业单位改革目的应当是减小提供公共服务的成本，以提供更廉价、优质的公共服务。应继续加快职能转变，继续"精兵简政"、精减部门机构、缩减人员、减少部门职责交叉和分散、减少财政拨付。切实减轻财政负担，相应的有效缩减"三公"消费支出。应进一步推进行政机构和事业单位的管理职能与服务职能分开、编制分开、管理方式分开。可以把事业单位法人化，允许其拥有独立的法人资格，成为独立的提供公共产品的市场主体，减少财政支持。此外，实行事业单位全员聘用制，竞争上岗，防止冗员过多、人浮于事，减少财政供养人数。

　　5.2确立相应的法律规范

　　邓小平总理曾经说过："一个好的制度使坏人无法干坏事，一个坏的制度使好人无法做好事。"有关"三公"消费的法律规范不明确、不明细导致无法可依的局面，因此，必须运用科学发展观解决"三公"消费问题，建立健全好的制度。目前我国还没有专门的治理"三公"消费问题的法规，政府部门可以借治理"三公"消费的契机，建立统一的专门的有针对性的治理"三公"消费的法规，并提高治理法规的权威性。一，提高立法层次。建议把"三公"消费治理的制度规范上升的法律层次，由人民代表大会立法，以增强其权威性。二，明确"三公"消费的范围。立法者必须给定"三公"消费的内涵和外延。必须明确"三公"消费具体是哪些，而且予以解释，能够让监督者和普通大众看明白。

　　社会大众不清楚的地方，法条上应该要求承担立法者给予解释的义务。三，优化改进现有的法律法规，根据具体情况增删改相应法条，做到与时俱进。并且出台相关的配套机制。四，建立绩效财政机制，逐步把"三公"消费纳入绩效财政管理框架内。以科学性、公平性、经济性、效率性、效果性为理念与方法进行绩效评价，遏制"三公"消费，优化评价标准。五，建立举报制度。举报制度的建立与财政透明度的加强以及社会监督相配合方能发挥其作用。设置相应的举报渠道，赋予公民举报权，可以起到威慑作用。六，加大惩戒力度。应当以"法无明确规定即禁止"的原则，"顽疾须用猛药",量刑适当加重，严格规范公款招待、公车使用、公款考察等支出行为。向社会公开评价信息，探索建立评价结果的问责制度。我国的法律执行力有待进一步加强，对于执法不力者也应予以惩戒。

　　5.3完善"三公"消费预算管理

　　5.3.1建立预算消费的标准、公开细化

　　我国现有的财政支出分类为按经济性质分类和按功能支出分类，经济分类科目和功能分类科目两者中均没有直接反映"三公"消费的科目。"三公"消费支出没有相应的预算科目，消费就会存在随意性。目前我国还存在缺乏具体明确的消费标准的问题，有关规定太过宽泛，助长了 "三公"消费中的浪费和滥用。为了提高财政透明度，应当增设"三公"消费的预算科目，建立"三公"消费的具体标准，健全"三公"消费的规章制度，明确规定不同级别不同职务公务员的"三公"消费的标准。比如在因公出国（境）方面，逐一列举出合规的组织和参与考察、学习、培训、研讨、招商、参展等的情形，逐一列举允许出国（境）的情形；在公车使用方面，据不同级别、职务、岗位等逐一列举合法使用公车的情形；在公款招待方面，逐一列举商务接待、会务接待、对上级招待等的情形。预算级次应尽快的"项"、"目"级，公开的内容相应的细化到"项"级和"目"级科目。
　　
　　并且统一 "三公"消费的公开内容，公开"三公"消费的使用明细，"三公"消费每笔支出的具体金额，让社会大众能够看得懂看得透。提高预算公开化程度，将公务接待的人员、时间、地点、消费项目、花费；公车的车牌号、出行时间、维修以及加油费用；出国考察的人员、时间、地点、内容、花费等都详细地公布出来；各种费用的报销发票，发票的号码，使得监督者有据可查。在细化预算科目的前各项提下，主动向社会公众公开年度"三公"消费的预决算情况，公开各部门各项活动中"三公"消费资金的安排情况，公开各单位部门"三公"消费的实际支出情况。各政府部门单位还应公布资金使用效率、效益，是否和年初预算安排项目、经费保持一致。此外，统一 "三公"消费公开方式、公幵时间。建立定期公开公示制度，各部门在各自门户网站上公布。

　　5.3.2改进预算编制流程和方法

　　目前我国预算编制的流程和方法不尽合理，各行政部门预算编制时间过短、方法较为落后，导致"三公"消费预算不科学、不公正。应当延长预算编制和审批的时间，改进原有的"基数法"预算。

　　预算编制时间充足才能保证预算编制质量。例如，美国联邦政府预算审批有18个月的时间，其中的编制时间为9个月，有充足的时间收集资料和进行相关的论证。我国也应适当延长预算编制准备时间，保证预算的科学性、客观性，提高可行性，减少频繁的调整。本文建议将预算编制时间提前半年以上，避免时间仓促导致的敷衍塞责。
　　
　　人大会议应当自下而上逐级提前召开，为汇编预算给予充分的时间。增加人大审批政府预算的时间，保证审批结果的严肃性，加大监督力度。各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案细化到"项"和"目",以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

　　实行零基预算的前提是要有充足的预算编制时间。零基预算是指不考虑过去会计期间的预算项目和收支水平，而是所有的预算项目支出以零为基点，一切预算收支都建立在成本效益分析基础上，从实际需求出发，对预算期内各项费用的内容及其开支标准逐项审议其合理性，在编制收支项目预算时考虑综合平衡的一种方法。首先，应当确定"三公"消费的部门单位及其目标与任务，用款单位是零基预算的基础，可能为一个支出项目；其次，用款单位的负责人根据的目标与任务，给出可供选择的方案，每一项方案其实就是一项简单的预算计划，并进行优先排序；再次，政府部门、预算机构、政府领导对每个项目的诸多方案考量对项目排序；另外，排序之后决策者从最优的项目开始分配资金，直到当年可供分配的资金分配完为止。

　　5.3.3实行绩效预算管理

　　"三公"消费要注重成本收益，像俄罗斯那样以结果为导向的做法是值得借鉴的。实行绩效预算，首先制定有关的活动计划，实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算。政府各预算部门应加强成本效益意识，对"三公"消费实行绩效考核，建立绩效考核的评判指标。"三公"消费要有效率、有效益，要让纳税人明白花钱的缘由，花钱的方式，办理的事情，取得的结果，另外取得了怎样的社会效益。应尽快制定预算管理问责实施办法来加大预算绩效问责力度。强化对项目执行过程中各环节的责任追究以加强对财政资金使用效益的跟踪问责，要依据"谁用款、谁负责"的基本原则。

　　相关部门、单位、人员由于过失或者故意，从而导致在预算编制和执行过程中预算绩效管理未能达到规定要求，以致财政资金配置和执行绩效也未能达到预算目标或规定标准，应当对其进行绩效问责。

　　"三公"消费主要是涉及政府专项支出的项目，资金来源于财政，纳税人是"三公"消费的最终受益人。衡量"三公"消费是否合情、合理、合法的最终标准应当是由纳税人做出的评价，这也是绩效评价和绩效财政区别于传统评价和传统财政的标志。应当允许公民参与公共财政项目评价过程，作为财政绩效评价的组成部分，可以有效加大对"三公"消费的监控。为此，应当优化现有的评价标准，把评价信息公布于众，建立良好、有效的事后问责制度，为有效遏制"三公"消费而建立和健全对财政资金使用绩效的评价体系。

　　5.3.4货币化改革

　　因公出国（境）费用和公务招待费均是釆用的先消费后回单位报销的制度，公车使用过程中的加油费、过路（桥）费也是采用费用报销制度。本文主要对公务招待和公务用车提出一些货币化改革的措施。

　　（1）改进公务招待费报销制度

　　可以学习日本，实行AA制，各付各账。因公务需要接待，需要共同用餐的，费用均摊，另外吃喝住宿，被接待单位自行负责，回本单位报销。可以着力减轻被接待单位的财政负担。在AA制的基础上，把公务招待费用计入公务员工资。

　　精心测算，科学核定，制定一个标准的资金额度，计入接待者和被接待者的工资，支配者把握其盈余和不足。若有盈余可以自留，超支不补，强化了公务接待中的成本意识、效率意识和自律意识，有利于公务员养成自觉节检办事的政风，切实降低行政成本。配合以上措施，实行定点接待。通过招投标形式，政府与旅店、饭店签订合同。如此一来，标准相对固定，减少超标准接待，杜绝招待随意性。随着市场情况定期换标，交易双方相互提供优惠，有效降低费用总额。

　　（2）公车使用货币化

　　关于公车使用货币化改革主要有三种模式：第一，货币化模式，被视为公车改革的方向，取消公车，公务人员自行解决交通，按照行政级别给予补贴？；第二，半货币化模式，取消公车并成立专门车管机构统一调度，公车实行有偿使用，单位核定用车费用额度，计费用车，结余自留，超支自付？；第三，前面两种模式的结合，取消公车，所有公务用车集中至机关公务用车服务中心，单位公务用车提前预约租用，同时按级别给公务员发放车贴？.本文认为：公务用车货币化是把党政机关、事业单位、国有企业和需要财政拨款的社会团体等组织的工作人员公车使用待遇取消，实行公务用车市场化，无需交通补贴，根据发票进行报销，单位不再负责公车使用管理。具体操作有很多形式，近途可以坐公交车、打出租车，远途可以租车、包车，用车单位还可以与市场上的交通运输服务提供商建立长期合作关系，进一步降低费用，等等。

　　我国台湾地区早在2011年1月起，其交通运输部门联合其他部门，结合优质出租车车队，推动公务员外出办公全部改搭出租车。其交通运输部门当时测算本部门，打车一年的开销才28万元新台币，而原来一年的开销是1200万元新台币。④取消公车也就从源头上解决了 "公车私用"问题，还可以精简部分人员，可以大力减轻政府的财政压力。而且还可以带来一定的社会效益，减少了公车数量，降低了城市交通压力，降低污染物排放。

　　5.4强化监督管理

　　治理"三公"消费问题，除了从立法和预算源头上控制，还须强化"三公"消费监督。

　　5.4.1加强人大监督

　　人大作为最高权力机构应切实有效地发挥其应有的作用。首先，人大应以"家长"的姿态行使预算监督的权力。各级人大在督促政府细化预算编制的同时，对于不明白的事项要求预算单位予以解释，否则不予批准；对于各级政府多列"三公"消费的预算，要格外注意、严格审查，"三公"预算开支，勇于否决不当预算，并令预算单位作出调整，否则，不予通过。其次，人大要加大"三公"消费预算执行的监督力度，切实维护预算的严肃性、权威性。人大及其常委会把预算执行情况的监管作为日常工作来抓，及时了解和掌握"三公"消费的动态，发现问题，及时予以整改。再次，人大要严格执行问责措施。对公款吃喝、公车私用、公费旅游的单位负责人和当事人，要坚决依法处理，予以惩处。人大应责成审计部门审计"三公"消费账本，发现的问题，责成监察部门调查处理。在处理过程中人大应提起询问和质询，对重大事项启动特定问题调查程序，组织专门委员会进行调查。另外，人大还可以运用官员的任免权以强化问责，让违法违规者受到相应的责任追究。

　　5.4.2加强政府内部监督

　　"物必先腐也，而后虫生之","堡全最容易从内部突破",深刻说明了加强组织内部建设的重要性。首先，建立完善的部门内部控制制度。坚持科学、民主、依法决策，重大支出事项应广泛调研、论证和听取群众、专家意见。决策实施过程中，加强追踪，上下级互相制约，同级相互牵制，领导集体监督一把手，上级监管下级，督促落实。"三公"消费资金的申请、审核、审批、拨付流程要规范标准，集体讨论、尊重客观和事实，充分发挥部门内部监督作用。

　　其次，加强部门内部组织文化建设，培养公务员的节约意识。在2013年6月18曰中共群众路线教育实践活动工作会议上，总书记***对全党发出清理形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这"四风"的总动员，并重申群众路线是中共的生命线和根本工作路线，正是适得其时。制度是他律，是一种被动的约束，要从根本上解决"三公"消费中的浪费，使得"三公"消费得到消减，降低行政成本，归根结底还是要靠慎独自律，即公务员自身要有节约意识。公务员自身树立起了良好的节约意识，才不会感到制度是一种束缚，这需要平时的教育和影响。
　　
　　加强党风廉政假设，形成为民务实清廉的长效机制，"四风"问题经常、长期抓，尽快建立规章制度，使得改良作风有可靠的制度保障。再次，深化"三公"消费的审计监督，确保"三公"消费支出符合财务规定。审计机构要加强领导干部任中和离任经济责任审计，审查公款出国（境）支出、公务用车支出、公款招待费管理方面的内控制度及执行有效性，认真分析、审查"三公"消费支出的真实性、合规性，以及加强对被审计单位下属单位的延伸审计力度。此外，审计部门还须利用数学模型进行量化分析、对比分析等，分析"三公"消费支出的增减变动，主动查找问题，提出建议。

　　5.4.3加强第三方监督

　　"知屋漏者在宇下，知政失者在草野。"社会经济发展中的良莠冷热，人民群众的体会是最真切、最清晰的，也最具有发言权。随着人民群众的公民意识、纳税人意识逐渐增强，要求监督政府支出的呼声逐渐高涨。政府也在努力加强政务公开，提高财政透明度。如利用互联网和微博的迅速发展，政府也在逐步实行信息公开化。

　　（1）政府主动接受民间监督

　　首先，搭建监督平台。在详细公开"三公"消费数据的同时，建立反馈机制和渠道。为媒体和社会大众对有疑议、异议的问题提供一个可以诉说的平台，可以同时作为举报平台，这一点可以利用网络、电视、报刊、广播等媒体。并且制度上要求涉及单位对于媒体和公众的疑问给予解释说明，拿出实实在在的证据。其次，允许成立监督政府的民间团体，配合人大监督。允许民众根据地域区划成立自由团体，可以充分调动社会公众的积极性，有效的监督"三公"消费。例如：日本的"行政观察团"、"信息公开市民中心"等，具有独立的法人资格，可以对政府提起诉讼。再次，引入第三方审计。可以把审计机关的部分审计工作外包给市场，比如由会计师事务所来执行审计。作为独立的第三方，作为盈利性的企业，会计师事务所可以更加客观、高效的执行审计，提高审计质量，更加及时有效地发现"三公"消费中的问题。

　　（2）建立群众意见上达的渠道

　　北京晚报，2012年12月27日的一篇报道：海淀区二里沟中心小学六年级学生栾松窥根据自己的调查，建议让公车挂红色牌照，以便于统一管理和群众监督，杜绝公车私用。该小学生建议公车挂红牌照后，单位配车标准及每单位公车牌照号码区间要向社会公布，并通过交警部门、纪检部门和政府管理部门设立举报电话，便于社会群众监督举报。这个建议是相当睿智的。而且和不少国家的做法是不谋而合的。在美国，联邦政府对公车核发政府专用车辆牌照，有非常易于公众识别的标识，印有"美国政府"或"仅供公务使用"字样；在博茨瓦纳，公车挂红底白字牌，民用车挂白底或黄底黑字牌。公车挂红牌后，明显区别于民用车辆，可以大力提高公车使用的透明度，相当于为公众监督创造了条件。公务用车是否超标，是否出现在不该出现的地方，公众一目了然。

　　该建议对于治理"公车私用"问题，有良好的效果，而且成本低、操作性强。

　　政府不仅要倾听群众的呼声、尊重群众意愿、问需于民，还要建立畅通的群众诉求的渠道，建立政府与民众联系的长效机制。大连市政府于2011年12月创建了 "大连民意网",用来拓宽联系群众的渠道，提高群众工作的针对性、时效性。通过网络手段采对群众意见进行征集、汇总、分拨、办理、反馈等，方便、公开、高效、成本低，可以全面推广。该渠道可以与社会监督平台整合，提出问题的同时给予解决方案，更有针对性、时效性。当然"网络问政"不能完全取代现实中报刊、电视、电话、媒体、信访等渠道，也不能解决现实中的所有问题。作为渠道之一，配合其他渠道有助于改善官民沟通，解决一系列的个案问题，避免了扩大和升级，减少民众痛苦和官民摩擦。总之，"网络问政"还可以汇集民智，优化决策，并增加决策执行过程中的民众配合。

　　在我国香港地区有民间智慧团，一个以屯门为基地的社区团体，以"发挥才能，互惠交换，让生活更有选择"为宗旨，通过发掘、组织及发扬民间智慧及技艺，将之转化为社区资本，并借着发挥个人所长、进而服务社群，来肯定个人的价值和能力，共建社区。该智慧团主要是服务社区，客观上也减轻了政府的行政工作。在我国内地，不妨培育类似的民间智慧团体。可以与社会监督团体配合，后者负责提出问题，前者给予解决方案，同时提交给政府。或者，可以与民间监督团体合而为一，或可以设置在人大内部，专职搜集公车挂红牌这样睿智的建议，为政府治理社会献策。