我国目前有关环境问题的状况概述.

　　3 我国目前有关环境问题的状况概述

　　3.1 我国环境问题日趋严峻

　　在我国经济快速发展的大背景下，经济增长与环境、资源之间的矛盾日益凸显。

　　经济体之间不断竞争造成了环境污染的加剧和生态的破坏，威胁到人类的生存环境。目前，阻碍中国经济持续增长的因素之一就是环境污染。环境污染包括水污染、大气污染、固体废弃物污染、噪音污染等，并且随着环境污染加剧，生态环境也遭到严重破坏。

　　3.1.1 水污染

　　我国是一个严重缺水的国家。据统计，全国 660 座城市中有 400 多座城市缺水，三分之二的城市存在供水不足，全国城市年缺水量为 60 亿立方米左右，其中缺水比较严重的城市有 110 个。大量淡水资源集中南方，北方淡水资源只有南方水资源的 1/4。除了缺水，水污染问题也较突出。海河、辽河、淮河、黄河、松花江、长江和珠江 7 大江河水系，均受到不同程度的污染。为治理水污染，我国已先后出台《中华人民共和国水法》以及《中华人民共和国水污染防治法》等法律，通过采取污水治理、管理污水排放等措施，治理水污染已取得一些成就。但水污染形势依旧很严峻。如表 3.1 所示，我国的历年废水排放总量逐年递增。

　　

　　3.1.2 大气污染

　　大气污染是指空气中存在能使空气质量变差的、危害人类健康的大气污染物。大气污染物目前已知的约有 100 多种。主要污染物为二氧化硫气体、烟尘及工业粉尘，其中二氧化硫气体是形成酸雨的罪魁祸首，也是大气污染的主要污染源。目前，中国已制订《中华人民共和国环境保护法（试行）》，并制订国家和平共地区的“废气排放标准”，以减轻大气污染，保护人民健康。从表 3.2 可以看出，虽然我国废气排放量已逐年减少，但下降幅度不大。

　　

　　3.1.3 固体废弃物染物

　　固体废弃物按来源大致可分为生活垃圾、一般工业固体废弃物和危险废弃物三种。此外，还有农业固体废弃物、建筑废料及弃土。固体废弃物如不加妥善收集、利用和处理处置将会污染大气、水体和土壤，危害人体健康。在固体废弃物污染中，生活垃圾和工业固体废弃物对环境的污染最严重。工业固体废弃物中的细粒、粉末随风扬散，释放有害气体和粉尘，不仅对大气造成污染，而且会通过降雨的冲洗沉积和凝雨沉积以及重力沉降和干沉积而落入地表水系，进而污染水资源。而生活中的垃圾污染物以“白色污染”为主，塑料制品难分解且消耗大量资源，尤其是面临枯竭的石油资源。

　

　　3.1.4 噪音污染

　　随着近代工业的发展，环境污染的产生，噪声污染已成为环境污染的一种，并对人类健康造成危害。噪声污染多表现在城市。据统计，2010 年全国 73.7%的城市区域声环境质量处于好和较好水平，环境保护重点城市区域声环境质量处于好和较好水平的占 72.5%。全国 97.3%的城市道路交通声环境质量为好和较好，环境保护重点城市道路交通声环境质量处于好和较好水平的占 97.3%。全国城市各类功能区噪声昼间达标率为 88.4%，夜间达标率为 72.8%。

　　3.2 我国现有与环境保护有关税费的现状分析

　　虽然我国目前没有设立完整的环境税体系，但为了抑制环境污染的恶化，实现经济可持续发展，政府先后采取了一系列与环境保护有关的税费政策来保护环境。

　　主要体现在各类税种中和收费制度中。

　　3.2.1 我国现有与环境保护有关税的现状

　　在现行税制中，我国在税收手段中采取的是“奖限结合”的办法。此办法以鼓励环境保护、限制污染为前提，配合政府相关措施，在减轻污染、加强环境保护方面发挥了积极的作用。

　　3.2.1.1 与环境保护有关的税种分析

　　征收环境税主要是以对环境资源制定价格的这种方式改变市场信号，从而对生产消费过程中的污染行为进行约束，达到降低污染排放量的目的，同时也对利于环境的生产消费行为进行鼓励。因此，环境税并不是一个以创造税收收入为主的税种。

　　到目前为止，国际上尚未有国家设立独立的环境税税种。我国现行与环境资源相关的税收有：消费税、资源税、车船税、城市维护建设税和城镇土地使用税。

　　1.消费税

　　消费税是在应税消费品的生产、委托加工和进口环节向单位和个人征收的一种税，分为一般消费税和特别消费税。我国现行的消费税因为选择对部分消费品征税，故属于特别消费税。目前在我国消费税税目中，与环境相关的应税项目有：鞭炮焰火、成品油（汽油、柴油、航空煤油等）、汽车轮胎、小汽车、摩托车、木制一次性筷子和实木地板。这些项目的设置充分体现了节约能源、保护环境理念。与环境有关的消费税的税目和税率，如表 3.4：

　

　　2.资源税

　　资源税是以自然资源为课税对象，对在我国境内开采自然资源的单位和个人，按应税数量征收的一种税。资源税主要对矿产品和盐两大类征收，其税目共有 7 个，分别为：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、和盐。根据“普遍征收，级差调节”的原则，资源税在征收上采用从价定率和从量定额的办法，此征收方法提高了资源税的征收效率。

　　资源税的征收，从客观上起到促使生产者节约资源、合理开发资源的作用，在一定程度上起到了抑制生产者进一步破坏环境的作用。现行资源税法对七大税目进行征税。如表 3.5：

　

　　
　　3.车船税

　　在我国，车船税是向拥有车辆、船舶的单位和个人征收的一种税。所征收的车船税收入，主要用来进行政府建设、航道保养和公路设施的改善。车船税从政策作用上可以使对车船能源消费的单位和个人付出一定代价，从而抑制消费。如表 3.6：

　　

　　4.城市维护建设税

　　城市维护建设税是对缴纳增值税、消费税和营业税的工商业经营者征收的一种税。城市维护建设税的税率为市区 7%，县城镇 5%，市区、县城镇以外的为 l%。城市维护建设税具有专款专用的特点，它由地方税务局征管。征收上的税款用于维护公共事业和建设公共设施，如维护居民楼，维护道路、桥梁，建设环境卫生类公共设施等。这些公共设施和公共事业的建设对改善空气和水环境质量起到推动作用。

　　因此，城市维护建设税具有筹集环保资金的作用。

　　5.城镇土地使用税城镇土地使用税是由土地所在地的税务机关向拥有土地使用权的单位和个人征收的税，采用定额税率计算应缴税额。征收城镇土地使用税，可以促使使用者人更加合理地利用土地，使政府更加有能力管理土地。而有幅度的差别税额在调节了土地的级差收入后，更促进了公平竞争。镇土地使用税的税率表如表 3.7。

　　

　　3.2.1.2 与环境相关的税收优惠税收优惠3是一种作用非常明显的政策工具，它在税收激励、引导产业结构调整、平衡税负和维护社会公平方面起到积极的作用。目前我国与环境相关的税收优惠主要体现在增值税和所得税上。

　　1.增值税

　　我国增值税中与环境保护有关的税收优惠主要体现在农业产品、资源综合利用、建材产品、综合利用发电、页岩油、废旧物资和污水处理等方面。根据我国《增值税暂行条例》，“对纳税人销售或者进口石油液化气、煤气、天然气、沼气等较清洁能源实行 13%的低税率”，这项规定旨在优化国际、国内资源配置，从而最大限度地减少环境污染。条例中还规定，“对县级及县级以下小型水力发电单位生产的电力、一般纳税人销售自来水实行 6%的征收率征收”，这条对环境清洁产品实行低税率的规定，可鼓励水电能源生产行为，起到减少环境污染的效果。

　　（1）农业产品。根据财税[2001]113 号，“自 2001 年 1 月 1 日起，对以下农业生产资料继续免征增值税，包括农膜、化肥生产企业生产销售的部分化肥（指除尿素以外的氮肥、除磷酸二按以外的磷肥、钾肥以及以免税化肥为主要原料的复混肥）、农药生产企业生产销售的部分农药（指阿维菌素等农药），批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机”。

　　（2）资源综合利用。根据财税[2008]156 号，“污水处理劳务免征增值税”，“对销售下列自产货物实行增值税即征即退的政策：①以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品；②以垃圾为燃料生产的电力或者热力，垃圾用量占发电燃料的比重不低于 80%；③以煤炭开采青混凝土，废旧沥青混凝土用量占生产原料的比重不低于 30%；④采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于 30%的水泥（包括水泥熟料）”。

　　（3）建材产品。根据财税[2008]156 号，“对于销售自产货物，实现增值税即征即退 50%的政策的有：①对燃煤发电厂及各类工业企业产生的烟气、高硫天然气进行脱硫生产的副产品；②以废弃酒糟和酿酒底锅水为原料生产的蒸汽、活性炭、白碳黑、乳酸、乳酸钙、沼气，其中废弃酒糟和酿酒底锅水在生产原料中所占的比重不低于 80%。”

　　（4）综合利用发电。根据财税[2008]156 号，“利用风力生产的电力和以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力综合利用发电实行按增值税应纳税额减半征收的政策，其中煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于 60%。”

　　（5）页岩油。根据财税[2004]25 号，“自 2001 年 1 月 1 日起，对利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品实行增值税即征即退的政策。”

　　（6）污水处理。根据财税[2001]72 号，“自 2001 年 7 月 1 日起，免征各级政府及主管部门委托自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费的增值税。”

　　2.企业所得税

　　为倡导节能减排工作，我国于 2010 年 4 月发布了《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（2010 年版）》，旨在鼓励发展环保产业，目录中规定，有 8类环保产品可以享受税收优惠，如免税、投资抵免、加速折旧等。其中包括：“①对目录中的国产设备进行技术改造，可享受投资抵免企业所得税的优惠政策，即可按符合条件的投资额的 10%抵免企业所得税；②对企业从事环保项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第 1 年至第 3 年免征企业所得税，第4 年至第 6 年减半征收企业所得税。”

　　3.2.2 我国现有与环境保护有关费的现状

　　在中国现行的政策措施中，对环境保护起到主要作用的并不是上述税收，而是已经实施二十多年的排污收费制度。排污收费制度4是我国目前遏制环境污染、保护环境生态的主要政策工具。

　　排污费是针对污水、废气、噪声、危险废物和固体废物等 5 类 113 项污染源，向环境排放污染物的单位和个体工商户征收的专项用于环境保护的费用。1982 年，随着国务院颁布《征收排污费暂行办法》，我国的排污收费制度正式建立。但在财政管理体制改革的过程中，旧的排污费制度已经不能适应环保事业的发展。于是2003 年 7 月，新的《排污费征收使用管理条例》发布，条例面向的群体是向环境排放污染物的单位和个体工商户。

　　根据新条例，排污者应该按照如下规定缴纳排污费：“一、向大气、海洋排放污染物，应按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；二、向水体排放污染物，应按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费（排放量超过国家或地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费）；三、没有建设用来贮存或处置工业固体废物的设施或场所，及这些设施和场所不符合环境保护标准的，应按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；对处置危险废物采取填埋方式不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费；四、产生环境噪音污染超过国家环境噪音标准的，应按照排放噪声的超标声缴纳排污费”。我国排污费制度的演变见表 3.8。

　

　　排污费在实施的二十多年里，对保护环境起到了重大作用，是我国目前环境管理的重要经济手段。

　　3.2.3 税收绿化度分析

　　税收绿化度是指有利于环境的税收在整个税额中所占的比重。我国一些研究者曾对中国税制的绿化程度进行了分析[17][18][19]

　　。本文借鉴武亚军（2005）和王海勇（2006）对“绿化度”的测算口径，以环境税费总量占税收收入和排污收费总量之和的比例作为税制绿化度。根据 OECD 国家环境税制的内容与基本分类，结合我国现行税制，总结出与环境相关的绿色税种可以包括：石油产品消费税（汽油、柴油）、交通设备消费税（汽车轮胎、小汽车、摩托车）、木质产品消费税（实木地板、软木制品及其他木制品制造）、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、车船使用税、车辆购置税和耕地占用税，测算结果如表 3.9：

　　

　　从表 3.9 中可知，我国现行税费体制的绿化度在 2007~2011 年间呈先上升后下降的趋势，出现这种情况的原因在于：

　　第一，从环境税费和税收收入总额的增长速度看，2007~2011 年环境税费收入增长速度分别为 19.24%、16.72%、20.88%、20.75%；税收收入总额增长率为 18.85%、9.77%、23.00%、22.58%，2008 年与 2009 年环境税费增长率均高于税收总收入增长率，这与绿化度在 2007~2009 年间逐渐上升的分析结果相吻合。

　　第二，从排污费增长率看，2007~2011 年分别为 6.70%、-6.81%、9.02%、0.91%，并不是环境税费增长率上升的主要影响因素，特别是在 2009 年后，绿化度整体下降，但排污费增长依然较快，说明影响环境税费增长率的主要因素取决于现行税制中与环境密切相关税种的变化情况。从个别税种看，城市维护建设税 2007~2011 年的增长速度分别为 16.23%、14.88%、22.21%、47.28%，资源税 2007~2011 年的增长速度分别为 15.55%、12.09%、23.45%、42.70%，这两种税的变化趋势与环境税总额增速变化一致，且变化幅度显着，说明城市维护建设税和资源税是近年来影响我国现行税制绿化度的主要因素。

　　3.3 开征环境税的必要性

　　3.3.1 我国现行与环保有关税费政策的问题分析

　　通过上述现状分析，可以看出在我国现行税种中已具备一些绿化功能，且排污收费制度也日趋完善，但从效果上看，这些环保税费政策对污染物的排放和治理并没有起到明显的促进作用。主要原因如下：

　　一、环境税主体税种的缺失。目前，我国没有设立单独的环境税税种，也没有形成完善的环境保护体系，只存在与环境保护相关几个税种，如资源税、城建税、消费税、耕地占用税、土地使用税和车船使用税等。虽然通过奖限政策，这些税种能够影响一些与环境相关的污染行为，并客观上为环境保护提供了部分资金，但其力度远远不够，很难形成稳定专一的治理环境专项资金，环保效用也有限。

　　二、有关环境保护的税收规定不完善。在消费税中，涉及环境保护的消费品税目太少，虽然已经对一些会造成环境污染的消费品征税，但煤炭和主要大气污染源尚未纳入征收范围，缺乏对污染环境的行为以及消费污染产品行为的控制能力。并且消费税征收的与环境相关的商品税收比较分散，不能形成有效的税收心理效用，从而大大削弱了消费税在遏制环境污染和保护环境中所起的作用。另外，消费税的征税对象主要面向消费者，这对造成环境污染的商品生产者触动很小，他们可以通过转嫁税负的方式逃避，不能控制减少厂商的污染行为。

　　在资源税中，由于税率过低、征收范围过窄，使得资源税在环境保护中起到的作用并不显着。我国现行的资源税目前只对部分矿产品和盐征税，而尚未对不可再生资源（如水资源、海洋资源、森林资源、野生动物资源等）征税，这不但不利于资源保护和可持续利用，更变相鼓励了对非税资源的掠夺性开采和使用。不仅如此，资源税只是对已销售或已自用的资源按数量征税，并没有对未销售或未使用的资源征税，这会导致企业或者个人掠夺性的开采资源，造成大量资源积压，资源浪费。

　　在城市维护建设税、城镇土地使用税及其他税种上，税率较低，收入规模小，使得环保资金的功能更为弱化。

　　在增值税和消费税上，有关优惠政策还存在不足。如增值税的优惠不符合增值税“中性”原则，这会扭曲社会资源配置，且易形成征管漏洞。而促进环境保护的所得税优惠形式单一，需进一步细化。

　　三、排污收费制度不合理

　　1.征收标准偏低。与保护环境的真实成本相比，治理环境的资金甚微，征收的排污费标准仅占治污成本的 20%。低标准的收费减小了排污力度和对污染企业的刺激作用，由于私人成本小于社会成本，排污者在成本最小化的原则下会选择负担排污费，而不是进行污染治理。此外，为鼓励治理污染行为，90%的排污费会返还给企业，更加刺激了企业的污染行为。

　　2.征收范围较窄。新排污收费制度只对 5 类 113 项污染源（废水、废气、废渣、噪声、放射性等）进行收费，却没有对其他领域的污染物（如危险废物、生活废水、生活垃圾以及流动污染源）进行收费，这些污染物对环境的污染危害在许多情况下并不亚于上述收费物质，对这些污染环境的行为不征收排污费，使得环境保护和排污减排方面存在明显地欠缺。另外，排污费主要向有污染行为的企业征收，而大量的非企业排污主体并未列入到排污费的征收对象中，使得大量的污染行为被默许。

　　3.违法成本低，以罚代收现象普遍。对于排污超标的处罚，我国在《大气污染防治法》中规定，“超过国家和地方标准向大气排放污染物的，由所在地县级以上环保部门处最高 10 万元的处罚”。而根据行政处罚法第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，即使企业发生了污染行为，向大气排放污染物，原则上最高只接受 10 万元的罚款，对于那些治理成本远高于罚款的企业来说，他们宁愿受罚不愿采取措施防治污染。

　　4.立法基础薄弱，权威性差，监管成本高。排污费的征管依据于《排污费征收使用管理条例》，其立法层次较低。在排污费的征管过程中，各个环节的执行情况普遍存在征收不到位、有法不依、执法不严的现象。而在排污费征管流程的贯彻实施中政府和企业“讨价还价”的情况也随处可见，甚至地方政府为了完成招商引资等指标，随意降低排污标准或延期缴纳期限，使得收费的标准度量以及收费多少往往具有很大的随意性。由于在收费环节缺乏对征收部门的有效监督，环保部门容易受到污染企业的利诱，从而出现“寻租”现象。

　　5.资金使用效益差。一些污染源的防治项目交由污染企业承办，形成了“资金返还”的错误观念，污染者更倾向于“等要靠”政府资金，丧失了积极治理的主动性。而越是污染严重的企业，所得到的返还资金越多，从而造成了资金的逆向选择问题。

　　3.3.2 征收环境税的必要性分析

　　随着资源环境形势越来越严峻，我国现有的环境税费政策对污染行为的控制力正在逐渐减弱。目前，我国的资源利用率较低，人均占有资源相比其他国家严重不足，主要污染物排放量也超过了环境的承载能力，导致污染和水土流失现象严重，生态系统被严重破坏，生物多样性减少。环境的自我修复和承受能力在污染物激增的情况下被破坏，使得环境污染对人类健康造成危害，并对社会造成损失。而独立环境税政策的缺乏，使目前的环境政策手段显得较为单一、力度单薄。因此，环境税的出台很有必要。

　　首先，环境税可以修正市场失灵的缺陷。由于环境具有公共物品的特征，即非竞争性和非排他性，因此，市场存在环境保护方面的失灵，这就需要政府部门介入，重新配置环境资源。与其他单一的环境政策手段相比，环境税具有强制、无偿、稳定、约束和激励的特点，这将会保证制度得以有效实施、提高污染者的自觉性并降低制度的实施成本。另外，环境税可激励生产者改变生产方式、进行技术革新，从而减少税收支出，进而减少环境污染。

　　其次，开征环境税可以建立可持续发展的环境价格机制和环境税收体系。我国经济的高速发展很大程度是以大量消耗资源、能源和环境污染为代价的。遵循这样的路径，经济发展无法持续。虽然在“十一五”期间，我们的节能减排工作取得了进展，但环境污染问题随经济的不断发展日益恶化，环境污染治理和生态破坏压力随之增大。2014 年 1 月 30 日，在开展空气质量新标准监测的 161 个城市中，有 68个城市遭受雾霾的袭击，发生了重度及以上污染，其中 16 个城市空气质量为严重污染。因此，环境价格机制和环境税收体系的建立可调节产业结构，优化产业结构和提高生态环境的综合治理水平，使社会进入到资源节约环境友好型的可持续发展模式。

　　最后，征收环境税符合国际绿色税制改革的重要趋势。由于我国对外开放的程度不断扩大，越来越多的 OECD 成员国家成为我国主要贸易伙伴。这些国家大多数都实施了环境税，它们通过制定严格的环境标准制度限制国外产品的进口，形成了贸易“绿色壁垒”。为保证经济的持续增长，这些国家利用自身优势，将污染性生产以资本输出的形式转移到我国。我国在没有明确的环境税制度约束下，无法明令禁止国外污染企业进入我国，无奈的成为“污染接受国”，使得我国承受着生态环境和税收收入的双重损失。为保护我国的环境与利益，必需建立与国际接轨的环境税制度，提高我国的环境竞争力。