环境税开征问题探讨序言

　　1 序言

　　1.1 选题背景及研究意义

　　可持续发展概念作为人类增长观发生改变的里程碑，它的提出，推动了与节能减排、保护环境和资源相关的各个领域的理论研究与实践。税收领域也不例外。很多 OECD 国家对运用经济手段保护环境，尤其是税收手段保护环境进行了理论上的论证，并且已运用于实践。我国在经济高速增长的同时，面临环境状况不断恶化的局面，节能减排已成为我国当前加强宏观调控的重点，成为调整经济结构、转变增长方式的突破口。在这种背景下，对构建环境税制从理论到实践进行研究，具有重要的现实意义。

　　1.1.1 国际背景

　　在人类社会的发展过程中，随着经济发展与生活水平的不断提高，资源被严重消耗，对生态环境的破坏也越来越重。发达国家在发展时期，就已经受到资源与环境的挑战。这种资源的稀缺和环境的污染现象引起了罗马俱乐部1的注意，并随之产生了对全球发展前景的悲观预测。随后 20 世纪 80 年代以来，环境污染和资源浪费问题的突显，已经严重威胁到人类的生存和发展。进入新千年后，发展中国家（主要以中、印为代表）的迅速崛起，使得对自然资源的需求增多，加剧了全球资源与环境的压力。由此，关于如何协调资源与环境问题提上了全球的共同议事日程。鉴于全球变暖对全球的可持续发展危害极大，各国已经同意在联合国主导下，展开针对全球变暖趋势的全球协调。

　　1992 年，各国在联合国的主导下达成了《联合国气候变化框架公约》，公约的生效日为 1994 年 3 月 21 日。目前，批准了《联合国气候变化框架公约》的国家共有 191 个。之后，为了将全球应对气候变化的政策与行动具体化，联合国又集结了缔约国，召开多次会议，最后通过多项决议。

　　1997 年，《京都议定书》的达成在法律层面上为工业化国家确立了减少碳排放量的目标，并为辅助目标能够顺利实现，还相应制定了一些创新机制。在这些框架与协议下，《京都议定书》确立了“共同但有区别的原则，即发达国家强制减排，发展中国家进行自主减缓行动”，议定书还就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题上达成一致。

　　由于《京都议定书》覆盖范围较小，减排目标只适用于少数工业国，且其首个承诺期限到 2012 年截止，为制订 2012 年后的全球气候变化协议，需要在全球开展新的谈判。因此，2009 年，联合国组织便召开了“哥本哈根全球气候变化峰会”。

　　会议发布了《哥本哈根协议》，但没有达成有约束力的协议。

　　1.1.2 国内背景

　　改革开放以来，伴随着我国经济的快速发展，环境问题愈发严重。煤炭、石油、钢等能源消耗，建材消耗和原材料进口排名全世界第一说明我国的资源被大量消耗。不仅如此，在工业化的进程中，由于对产业发展的过于重视，使得环境问题被忽视，大量垃圾的产生污染了水和大气。据统计，我国江河水系 70%受到污染，其中 40%严重污染，流经城市的河段普遍受到污染。而化学污染物和固体废料的排放、噪音污染的加剧，也使得我国的化学需氧量排放量、二氧化硫排放量和碳排放量均是全世界第一。环境污染问题越来越影响我国国民经济发展的质量，甚至会制约我国经济的发展，在意识到了节能环保问题的重要性和紧迫性后，我国也进行了一系列有关环境保护的政策改革。

　　2005 年 6 月，温家宝总理在关于“加快建设节约型社会”中提到，“深化改革，建立节约资源的体制机制和政策改革。要充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，注重运用价格、财税、金融手段促进资源的节约和有效利用。”

　　2005 年 10 月，党的十六届五中全会提出“加快建设资源节约型和环境友好型社会”，“建立专门的环境税税种”被首次提出。

　　胡锦涛总书记在 2007 年党的十七大报告中曾这样论述：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显着提升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”报告中明确指出，“21 世纪我国要节约资源，坚定不移的走循环经济发展的道路，并进一步将建立环境税作为一项基本国策。”

　　2011 年 12 月 20 日，国务院公布了《国家环境保护“十二五”规划》，重点提出“要推进环境税费改革，完善排污收费制度。全面落实污染者付费原则，完善污水处理收费制度，收费标准要逐步满足污水处理设施稳定运行和污泥无害化处置需求。改革垃圾处理费征收方式，加大征收力度，适度提高垃圾处理收费标准和财政补贴水平。”

　　2013 年 3 月 5 日，温家宝总理在政府工作报告中再次强调，“要大力加强生态文明建设和环境保护。”“要坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展；大力推进能源资源节约和循环利用，重点抓好工业、交通、建筑、公共机构等领域节能，控制能源消费总量，降低能耗、物耗和二氧化碳排放强度；要加快调整经济结构和布局，抓紧完善标准、制度和法规体系，采取切实的防治污染措施，促进生产方式和生活方式的转变，下决心解决好关系群众切身利益的大气、水、土壤等突出环境污染问题，改善环境质量，维护人民健康，用实际行动和成效让人民看到希望。”

　　在这样的背景下，作为国家宏观调控的重要手段之一，税收应当在环境保护方面发挥一定的作用。通过税收手段，可缓解当前环境资源问题，促进经济增长方式快速平稳的转变，从而维持经济活动的连续性。

　　1.1.3 研究意义

　　面临环境污染日趋恶化的局面，在上述政策背景下，从可持续发展角度研究关于我国环境税及其征管问题具有很强的理论与现实意义。具体表现如下：

　　1.有利于为税制改革提供理论依据和进一步的参考。在“十二五”规划中，曾明确提出，“推进环境税费改革，完善排污收费制度。”如何根据环境税的基本原理，借鉴一些较为成熟的国际经验，设计出符合中国国情的环境税征管模式，是当前税制改革研究的重点内容之一。本文的研究有助于为绿色税制改革提供进一步的理论依据，并通过设计环境税的实施进程，为税制改革提供进一步的参考方案。

　　2.有利于完善我国的环境政策，实现环境治理模式的转化。近年来，西方国家的环境保护制度日趋完善，部分 OECD 已开征了环境税，尤其是欧盟一些国家已经将税收作为优先使用的环境政策工具。而我国目前环境治理还过度依赖行政手段，且在税收体制中还没有一个专门用于保护环境的税种。在“十二五＂规划中明确提出要加快排污费税改革，尽快开征环境税，很多专家学者对此问题已经进行过热烈的讨论，有了比较成熟的意见。但关于环境税开征中的管理问题，仍是个急需解决的问题。因此，本文通过借鉴国外经验，结合我国国情，提出有关环境税征管三种模式的论述，有助于提高税收在环境保护工作中的效率。

　　3.有利于实现环境、经济和社会的“三赢”。在宏观调控的措施中，环境税已成为保护环境的一个重要管理手段。环境保护具有公共性，需要政府参与治理并投入大量资金，征收环境税可为政府筹集一定的专项资金。此外，环境税不仅能改变污染者的行为方式，还有助于构建环境友好型和资源节约型社会。

　　1.2 国内外研究现状

　　1.2.1 国外研究现状

　　环境税的一般理论分析是对通过税收手段减少污染，保护环境的作用机理进行分析。如英国经济学家庇古发展其老师马歇尔的外部性理论，最早提出了政府可将税收用于调节污染行为的思想。庇古针对污染具有典型负外部性的特点，提出了通过对污染产品征税，使环境的外部成本内在化的观点，即为庇古税。由于庇古税过于理想化，在实践中很难实施，因此 1971 年，Baumol 和 Oates 在庇古税的基础上又进行了发展，他们认为，庇古税在实践中关于设计和计算上有难度，因此提出了一种能使外部性内在化的替代方法，即标准收费法。

　　到了 20 世纪后半叶，环境问题在全球生态环境进一步恶化的情况下受到西方国家的普遍关注，环境税便成为资源与环境经济学以及公共经济学的研究热点。

　　OECD 国家在可持续发展理论提出新的发展观的背景下，在 1972 年提出 PPP（即污染者付费原则），建议采用该原则使环境达到一个“可接受状态”，认为环境税设计应基于政府确定的环境保护目标，政府应事先确定环境保护水平，将该水平的成本通过征税分配给污染者。1990 年，Tietenberg（1991）在对减污静态成本进行的实证研究中表明，绿色税收较命令控制手段更会产生较强的刺激作用。

　　有关环境税的另一着名理论是“双重红利理论”。此观点最早出现在 1967 年Tullock 对水资源研究的命题中，他建议减免以收入为动机的税收，并用绿色税收来弥补，从而达到改善环境的效果并降低税收体制所产生的福利成本。真正有关“双重红利”的研究出现在 1975 年由 Sandmo 发表的一篇名为《把最优税收分析与环境问题联系起来》的开创性论文中。20 世纪 90 年代，皮尔斯（Pearce）在对碳税的分析中正式提出了“双重红利”的概念。他认为，用环境税替代扭曲性税收，不仅可以约束对环境损害的经济活动，也进一步降低了税制的效率损失，因而会间接导致社会福利的增加，这种收入中性的改革可能会在改善环境的同时获得第二份红利，即环境税的实施会产生“双重红利”。

　　1.2.2 国内研究现状

　　国内研究环境税较晚，直到 20 世纪 90 年代初，我国学术界才开始把西方的绿色税收理论引介到中国。通过借鉴国外环境税的经验，我国有关环境税的研究内容如下：

　　1.有关环境税概念的探讨。国内对环境税的概念主要有狭义和广义之分。广义的环境税是指为实现特定的环境保护目标而征收的与环境污染、自然资源利用行为相关的各种税种和税目的总称。它包括污染排放税、自然资源税、为实现特定环境标而筹集环境保护资金的税收，以及政府影响用来某些与环境相关的经济活动的税收手段。而狭义的环境税是指同污染控制相关的税收手段。但也有学者将环境税分为狭义、中义和广义三种，如饶立新在《绿色税收理论与应用框架研究》一书中的分类。

　　2.对环境税体系和税制的研究。龚辉文所着的《促进可持续发展的税收政策研究》通过分析可持续发展理论，提出在协调经济与环境关系，促进可持续发展方面的税收政策包括：促进资源永续利用的税收政策、环境保护为目标的环境税收政策以及以促进科技进步为目标的科技税收政策。

　　3.对我国环境税收具体实施措施的研究。通过对现行税制绿化程度的分析，提出进一步改革的措施。如高萍所着的《中国环境税制研究》，基于可持续发展理论，提出了构建我国环境税制的总体思路以及具体的环境税制设计方案，认为构建我国环境税制可通过引入新税种和对现有税种的税制要素进行调整两条路径来实现，主要方式有：排污费改税、先对污染范围大且易计量的几种污染源征税等。刘植才所着的《完善我国环境税收制度的思考》中，提出我国开征环境保护税应采取“费改税”的方式。在借鉴排污费征收经验的基础上，按照环境保护税的模式对其进行改革。适度扩大其征收范围，提高征收标准，并纳入税收制度体系。贾康、王桂娟所着的《改进完善我国环境税制的探讨》，也都对构建我国环境税制提出了具体的设想。他们认为，我国应建立由多项税种、相关税收措施和必要收费组成的、适合我国国情的环境税制。具体措施包括调整现行税制（如资源税、消费税、城市维护建设税等绿色相关税种）、改革排污收费制度和开征必要的新税种（如 SO2税、NO2税等）。

　　1.3 研究思路与结构安排

　　1.3.1 研究思路
　　
　　本文从可持续发展角度出发，对环境税及其征管模式进行研究论述。在分析梳理环境税相关理论研究成果的基础上，对我国目前已存在的税种中的绿化成分进行分析，结合我国排污费制度的特点与不足，通过对国外环境税征管模式的经验借鉴，以建设资源友好型社会为根本，在符合我国的具体国情和税制特点的条件下，对有关环境税税收及如何进行征管的问题提出措施建议。

　　1.3.2 结构安排

　　本文结构如下：

　　第一章序言主要介绍选题背景、国内外研究现状、研究思路等。

　　第二章为理论基础部分，介绍了环境税的涵义及开征环境税的相关理论依据和理论。

　　第三章在阐述我国环境形势的基础上，介绍了我国现有与环境保护有关的税与费现状，并结合现状对税收绿化度进行了分析，从而引出开征环境税的必要性。

　　第四章主要介绍环境税收及其征管的国际经验借鉴。通过对几个典型国家环境税税收及其征管的经验分析，总结出可以为我国所用的环境税征管方法。

　　第五章在对环境税与排污费进行比较后，提出了环境税费形式的选择，主张逐步对排污费改革成排污税。并提出了环境税的总体构想和实施进程。大致将我国的环境税分为三个发展阶段来逐步推进，即短期内采取温和的融入型环境税为主，独立型环境税为辅的模式，进而转变为独立型环境税为主、融入型环境税为辅的模式，待条件成熟时再选择独立型环境税模式。最后对未来关于环境税征管的难点进行了分析。

　　第六章提出我国环境税设计的具体思路。首先，在税制设计上，主张将排污费改革为环境税，同时建立独立的环境税税种，可先对 SO2、CO2、水污染和固体废弃物征收。其次，环境税的征管主体应采取由税务部门为主，环保部门为辅的配合方式。再次，环境税收入应作为共享税，按中央与地方 3:7 的比例划分。最后，对环境税相关部门协调给出具体建议。

　　1.4 研究创新之处本论文的研究特点在于通过对国外环境税在税制设计、征管模式及税款使用归属方面的经验进行总结和借鉴，提出我国可行的环境税税收及征管方案。主要特点如下：

　　1.关于环境税收的选择。主张在建立环境税体系初期，将部分排污费改为排污税，同时保留具有惩罚性质的排污费。建立独立的环境税税种，可先从污水、固体废弃物、SO2、CO2开始征收。

　　2.关于环境税征管执行者的选择。主要突出在由环保部门测量、税务部门征收的设计方案中，给出具体的意见，如环保部门如何进行测量，税务部门如何进行征收与管理。

　　3.关于税款划分使用及管理方式的选择。对于税款的划分，在主张将环境税设为中央与地方共享税的前提下，对具体的划分比例应如何确定给出意见。对于税款的管理，针对“专款专用”的管理模式提出具体的可操作性意见。

　　本文的创新之处在于通过对我国现阶段有关绿色税种的分析，结合我国现状，在国际经验借鉴的基础上，构造出较为完整的环境税体系，包括环境税的具体税制设计、征管方案及各部门之间配合，从而为我国开征环境税提供一些思路。