我国金融监管模式及其改进思路

　　五、我国金融监管模式及其改进思路

　　从上面的分析我们不难看出，我国现有的金融监管方式仍然存在着一些缺陷。要想使金融监管更加适应市场发展的需要，我们必须结合我国国情，更新观念，立足实践，完善金融监管方式，从而加强金融监管对经济发展的促进作用。对金融监管方式的改革，不是对现有的缺陷问题进行缝缝补补，而是要从根本上改革目前监管中存在的监管模式滞后、监管手段不力、金融创新不足等问题。面对这些缺陷不足，我们应从以下几方面来实施改进措施：

　　（一）改进金融监管的分业监管模式

　　随着我国市场经济体制的完善和金融创新的不断涌现，一些金融控股公司如光大集团、中信实业集团、平安集团等在我国陆续成立，银行、保险、信托、证券等行业的相互渗透、混业经营的趋势越来越明显。为适应未来的竞争以及为过渡到综合经营打下良好的基础，我国金融监管改革的方向应当顺应这种不断强化的混业经营发展趋势，逐步由机构型监管模式向功能型监管模式转变。

　　所谓功能型监管是指基于金融系统的基本功能而设计的具有连续性和一致性的监管，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。如果说机构监管最大的弊端就是不同类型的监管机构无权干预其它类别金融机构的业务活动，那么功能监管则突破了产品、机构、市场的限制，以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则。基于金融产品所实现的相对稳定的金融功能设定的监管体制也相对更加稳定和连续，而且功能型金融监管体制在防范金融风险和促进金融创新方面也具有独特的优势。所以，功能监管模式是我国分业经营向混业经营转变时期金融监管模式的最佳选择。但是，在我国目前监管水平还不成熟的情况下，政府机构改革和职能的转变还需要一个循序渐进的过程，不能操之过急，因此我国金融监管体制的改革应分为实现短期目标和长期目标两个阶段来施行。

　　1.短期内设立金融监管协调委员会

　　目前我国还处于混业经营初期，混业经营的比例还不高，经营结构还是以分业经营为主，金融全球化和对外开放的规模也很有限，所以在短期内我国仍要坚持"一行三会"分业监管的金融监管体制。这样做有利于监管部门更好地集中精力对监管对象进行专业化监管，便于分散风险、维护金融秩序的稳定。

　　由于还是实行分业监管机制，所以有必要明确一个牵头负责人，否则一旦出现问题可能会有各机构监管者互相推诿监管责任的情况。考虑到中国人民银行在我国重要的历史地位，具备曾担当对金融市场统一监管的历史经验，同时身担监测系统风险的重任，在机构设置与人员配置上更加强大。所以要进一步提升人民银行的监管地位与监管范围，可以由国务院授权在其内部组建"金融监管协调委员会",其职责主要是协调各功能监管机构的合作，同时负责对金融集团总部进行监管。而银监会、证监会和保监会对自己所负责的金融业务以及金融控股公司下的子公司实行功能监管。这样通过从目前的机构型监管模式向功能型监管模式的转变，实现避免监管套利和监管真空等现象的目的。具体结构如下图所示：

　　

　　2.长期建立以统一监管模式为目标的监管体制

　　随着国际金融的新趋势与金融混业经营的日益加深，判断混业经营的业务将变得越来越困难，功能监管者"铁路警察，各管一段"的弊端将逐渐显现。

　　从长期的角度来看，我国的金融监管体制应该向"混业经营、统一监管"的金融监管模式过渡。可考虑把银监会、证监会和保监会三个金融监管机构合并为金融监管局，负责对所有金融机构及其业务进行全方位的监管。完全统一的监管机构集权程度高，符合我国政权体系的国情，同时也响应了党中央提倡的"大部制"理念。新设立的金融监管局在统一的监管机构中按照金融产品所实现的功能来确定对应的监管机构，这样就解决了跨行业金融产品监#权利和责任模糊不清的难题。

　　在金融系统监管层次设置方面，因为人民银行大区分行的金融监管职能早已移交给各省金融监管办事处，其目前仅承担系统内党的领导及干部管理工作，所以可以考虑撤销大区分行。同时按行政区划将金融监管办事处和证券监管办事处、保险监管办事处进行合并，成立金融监管分局。而鉴于贯彻十八大提出的减少监管层次提高监管效率的要求，相应地取消县级监管部门，使其监管职责上收一级到地（市）级监管部门，这样就形成了监管系统内国家、省、市三级监管、垂直领导、紧密配合的监管框架。

　　为了防止金融监管周的权力过于膨胀，在实际监管过程中出现道德风险的现象，有必要实行对监管机构的再监管，就要在金融监管局之上设立一个向国务院直接负责的国家金融管理委员会，其成员可由中国人民银行、财政部、国家审计署及发改委等相关领导专家共同组成。按监管业务设定其监管范围包括人民银行、金融监管局和金融稳定局。其中改革后的人民银行专司货币金融政策的制定和实施；而金融稳定局是根据监管的目标成立的，因为现代化金融监管的根本目标是旨在提高金融市场的运行效率和公平竞争，保护消费者权益免受侵害以及维护金融系统的安全稳定。
　　
　　这就要求我们在进行监管机构设置的过程中还要引入目标监管理念，即根据一般监管职能目标有防范系统性风险、负责审慎管理和负责管理商业行为。相应地在国家金融管理委员会下设金融稳定局，主要负责对金融系统的审慎、风险管理，提供支付清算服务以及信息发布披露制度等。通过建立统一的金融监管模式能够更好地整合监管资源，避免多重监管与监管真空；能够对金融机构的竞争保持中立性，避免出现"监管套利";同时对金融市场整体系统性风险的防范与监控，降低监管协调的难度等方面都有着重要意义，具体监管框架设计如下图：

　　

　　（二）加强金融监管主体机构的自身建设

　　传统的"一行三会"是我国金融业的法定监管主体，为适应金融业进一步改革开放发展的新趋势，我们应逐步建立符合我国国情的独立、统一和分级监管的金融机构主体监管体系。

　　1.中国人民银行作为我国现代金融监管体系的核心，要加强人民银行内部及各分支机构之间的体系建设，形成职责明确、纵横联动、权威有效的合力监管机构体系。

　　2.明确现有法定监管机构的权责划分，制定"部门落实、责任到人"的金融监管责任制，遵循依法监管、适度竞争、自我约束的原则，探索建立对监管部门和人员的再监管机制和业绩考核制度；监管部门在制定和执行政策、履行职责触动了地方政府的利益时，要打造具有独立性和自主执法权的监管主体形象，摆脱受地方政府的干扰和压力、防止各部门和各地方政府的行政干预，从而提高金融监管部门的权威和工作效能。

　　3.建立和完善监管过程衔接有序、操作规范、跟踪监控、评价考核的全过程监管运作流程，实现由过去单一的现场监管，转变为现场监管和非现场监管相结合、以非现场监管为主；由过去单纯的事后监管转变为事前、事中、事后有机结合的全方位监管。同时加强风险的防范与控制工作，将风险进行同步的监测、评价和判断，能够做到及时发出预警，起到充分发挥金融监管在防范风险指标体系中的基础性作用。

　　（三）建立与完善金酿监管机构之间的协调机制

　　伴随着我国社会经济转型、金融混业经营越来越明显的趋势，党中央、国务院做出了重要部署：要尽快建立与完善我国金融监管的协调机制。基于此，我们要做好以下几方面的协调工作：

　　1.协调好"一行三会"监管部门之间的关系

　　在加强中央银行核心作用的同时，对银监会、证监会、保监会三个监管机构给予同样的重视，对其进行整合建立定期协调磋商会议制度。虽然早在2003年9月，银监会、证监会、保监会就召开过第一次监管联席会议，但这些年来召开的次数屈指可数，而且央行也鲜有参与，召开的效果实在不足以达到协调工作、信息交流的目的。随着中国金融业混业经营的不断发展，定期磋商会议就成为最有效的协调方式，它能够使参会各方共同研究银行、保险、证券监管工作中的重大问题，使各部门的监管信息及时得到充分交流，以解决实际监管中出现的政策协调与配合等问题。所以有必要使定期协调磋商会议制度化并适当提高其召开的频率。

　　2.协调好与其他非专业监管机构之间的关系

　　作为专职监管部门的"一行三会"要促进与税务、财政、审计和司法等其他非专业监管部门之间的协调与联系，通过立法使定期部际联席例会制度法制化，使其各方达成共识，明确交叉业务中的监管职责，一旦发生风险，容易把握最佳处置时机，釆取统一行动形成监管合力，以防范和化解金融风险的发生。

　　3.加强交叉性金融业务和金融创新的协调

　　随着近年来金融业务的不断创新，交叉性金融业务不断增多，针对交叉性金融业务在银行、保险、证券业呈现日渐趋同的特点，需要监管部门从宏观整体角度出发，协调监管政策和措施，建立风险防控和处置安全网，以维护金融系统的稳定发展。例如，互联网金融平台就是一种跨行业、跨市场新的金融业务模式，它具有交易对象广泛、涉及多个监管部门等特点，像支付宝新推出的"余额宝"、阿里巴巴等电商企业设立的小额贷款公司等形式今后都将会有大的发展。这对金融监管部门提出了新的挑战，需要彼此协调相关部门充分沟通、统一认识和监管标准判断，促进相互之间步调的衔接和协调的发展。

　　（四）改进完善金融监管方式与手段

　　1.加强金融机构的内部控制制度建设

　　加强金融机构的内部控制制度建设是防范金融风险、保证金融机构不受金融危机威胁的前提。由于金融监管是一项复杂的工作，很难完全由监管当局自身全部承担，外部金融监管如果没有金融机构的内部控制的互相配合往往事倍功半。因此，要实施有效的金融监管内控措施，就要切实做到以审慎经营、防范风险为出发点，以内部控制的全面性、审查性和及时性为原则，针对金融行业中长期存在的管理风险、信用风险和操作风险，建立一整套运作有序、责权分明、平衡制约、行之有效的内控管理机制，充分发挥其防范和化解金融危机的积极作用，把经营风险降到最低，保证金融机构稳健地运营发展。

　　2.加强金融机构行业间的自律管理，实行行业依法自我约束

　　有效的金融机构行业自律不但可以提高行业内部的管理，促进彼此的协作，而且还是杜绝其行业中各个主体违规经营行为和降低不正当竞争行为出现的有效途径。通过行业自律的方式进行金融监管是世界普遍采用的形式，而我国的金融行业自律发展较晚，还没发挥其应有的作用。我们应该积极创造条件，要尽快建立同业公会组织，通过开展同业公会组织的活动，协调金融行业贯彻上级金融监管的方针、政策；要建立符合行业特点的自律规则和章程，以弥补现有法定监管主体的局限性；同时要支持各金融机构积极加入本行业的自律性公会，使其真正发挥行业纠纷调解人和利益代言人的作用，以达到稳定金融秩序的最终目的。

　　3.强化金融中介机构和其他社会监督的作用

　　在金融监管领域中，将社会监督力量纳入到金融监管体系中来，不但能壮大现有监管主体"监管队伍，对监管机构和其它金融领域中财税、纪检、工商从目前看，我国已经制定实施了《商业银行法》《保险法》《票据法》《期货法》《担保法》《贷款通则》《外汇法》等法律法规，但随着金融行业的快速发展，外资金融机构的进入，这些法律法规已经不能涵盖所有的金融业务。为了适应对金融业的无缝隙监管，还必须制定与这些基本法律相配套的具有专业性、针对性和协调性的法律法规与条例。

　　我们应抓住建设社会主义法治国家的大好契机，构筑金融机构经营与监管的法律框架。如针对越来越多的商业银行、证券公司和保险公司不断突破原有的经营范围成立金融控股公司，我国现在却还没有监管金融控股公司方面的法律，为了让监管机构在执法时能够做到有法可依，应该尽怏出台金融控股公司相关法律；针对我国金融机构市场退出机制不健全的问题，我们就应尽快完善金融机构的破产法律制度。因为一个国家的破产制度是否完善，已经成为衡量该国市场经济成熟程度的重要标志。为了强化对金融机构的市场约束，树立存款者、投资者的风险意识，防范金融工作人员的道德风险，破产制度应以法律形式明确规定金融监管部门介入启动金融机构的破产程序，规定选择破产管理人的具体程序及具体措施，规定金融机构破产的合并、重整与和解程序及资产处置程序等，对这些具体工作都要做到"有法可依、有章可循、有据可依",以达到有效保护债权人的合法权益，维护我国金融体系稳定的目的。

　　3.加强法律法规的执行力度

　　高效的法律支撑体系还要求法律应当被始终如一地得以贯彻执行。加强金融监管法律法规的执行，要切实做到有法可依、违法必究和执法必严。从当前状况来看，金融执法方面是法制建设中最薄弱的环节，迫切需要进一步加大执法力度。首先，司法部门必须赢得公众的信任，树立其权威性。也就是说，一个国家的司法系统若不能使法律得到运行良好地执行，那么法律法规就不会有效地保护财产所有人的权利。例如在印度尼西亚，司法系统的贿赂和腐败是司空见惯的现象，一位前印度尼西亚政府的官员甚至将他们国家的法官比作"宣布出价最高的竞标人获得决策权的拍卖人".很显然，如果法律的执行机制遭到破坏，法律的效力将变得十分有限。
　　
　　其次，金融监管部门要建立健全执法监督机制。各级金融执法部门要对金融经营机构进行适时不定期地检查，对不严格执行国家法律法规的金融机构所暴露的问题进行及时、严肃的惩处；制定适合我国国情的执法行为事前、事中、事后监督制度和一整套非现场检查指标体系，确保各项执法监督措施落实到位。最后，法院作为国家司法部门要加大执法力度，严厉打击各种金融犯罪，加快建立完善社会信用制度、反洗钱制度等，以防范道德风险、构筑诚信社会，维护国家金融机构的合法权益及金融秩序的稳定发展。

　　（六）加速金融监管信息系统的建设

　　伴随着现代金融体系的运行而产生的金融信息在金融市场的发展过程中肩负着双重使命：一方面金融信息要承担为中央银行和监管当局制定货币政策和进行宏观审慎性监管提供重要依据的使命；另一方面金融信息还承担着为中央银行和监管当局提供防范系统性风险和改善服务水平的重要使命，所以加强金融监管的信息建设势在必行。

　　1.建立金融监管信息共享系统

　　目前，在金融全球化的背景下，我国的金融分业监管、分业经营模式中出现了银行、证券、保险业务之间相互交叉、相互融合的发展趋势。其中无论是哪一种业务发生金融风险，必然会迅速波及、蔓延到其它两个业务领域，所以加强与完善金融监管当局及其与各经济部门之间的信息系统共享，以实现金融信息系统在金融发展中标准化、统一化的目标。我们是中央集权型的国家，在信息共享方面应是最有优势的，我们要以最有效率的节奏来达到这个目标，在可能的情况下尽快制定明确、优化的信息资源共享方案。我们要依托金融监管的网络化和电子化，由各监管机构提供监管中获得的数据信息，按照监管机构、金融机构与金融消费者三个层次汇总金融信息，建立统一共享的数据库和信息网络平台。统一标准、统一管理，实现监管机构内部之间、监管机构和金融机构之间、金融机构与消费者之间多维度信息的充分交流与共享，弥补不同监管机构之间的监管缝隙和漏洞，避免业务交叉和重复，减少监管时滞和高成本，最终确保监管的高质量与高效率。

　　2.加速金融机构信息披露制度的建立

　　信息披露是金融监管最重要的方面之一，有人认为金融监管首先要从信息披露入手才会取得较大的成效。因为总有一些金融机构，利用社会公众对金融信息了解不完全的漏洞，一味地追求自身利益最大化，滋生出一些内幕交易和金融腐败的现象。要完善金融机构的信息披露制度，首先应对金融市场运作中不同的金融机构作出不同的信息披露要求，进一步明确规定各披露主体对信息披露行为的主要责任和义务；还要规范信息披露的内容和形式，应该从需要披露的主体业务信息、经营业绩信息、资本信息、风险战略信息、会计政策与实践信息和公司治理结构信息等多个方面着手进行规范，以加强信息内容的可比性与真实性。这样拓展公众实现知情权、参与权、监督权的渠道，从信息披露里发现过度投机、发现问题、使暗箱操作行为在透明的金融交易中难以遁形，在加大金融反腐力度的同时，也促进了我国金融监管体系的健康发展。

　　（七）落实金融监管人才培养体系建设

　　目前我国的金融监管因为人力资源的发展不到位而无法应对金融机构不断增加的监管压力，所以构建金融监管人才培养体系成了加强金融监管人力资源建设的关键。要构建金融监管人才培养体系首先要更新观念、树立全面的创业教育观；其次要构建适应金融监管发展的课程体系；最后要加强金融监管人才培养体系建设，构建与金融监管人才培养目标相适应的教育体系。

　　1.更新观念、树立全面的创业教育观

　　现阶段的创业教育，不能再仅仅局限于机械的训练创业技能和单纯的传授创业知识，而要秉承素质教育的根本思想，落实对学生为人处事方面的德育教育。只有全面培养学生的理论知识、实践能力和职业道德操守，才能保证金融监管人才的培养满足市场发展的需要；树立全面的创业教育观，在灌输学生树立正确的价值观、世界观和人生观的同时，还要具备有效掌握新思想新观念的能力，形成整体意识以实现开拓精神的塑造；树立全面的创业教育观，不单单是对学生能力的培养，还是对学生生存意识、生存观念的训练。通过训练，能够让学生领悟团队合作、社会责任和承担的深刻涵义。

　　2.构建适应金融监管发展的课程体系，进一步深化教学改革

　　进一步深化课程体系改革，不仅仅体现在科学地制定教学计划方面，还要落实对金融综合人才能力的全面培养方面。这就要求对教学内容进行改革的过程中，在兼顾对学生金融学专业知识教授的同时，还要有力地架构起学生理论联系实际综合能力的培养。金融学课程体系改革要保证学科的设立和课程内容的安排与金融市场的发展实际相互切合，重点落实对当前金融市场发展趋势的调研上，以实现金融学课程体系改革的合理性、科学性以及有效性。

　　3.加强金融监管人才培养体系建设，构建与金融监管人才培养目标相适应的教育体系

　　金融学科各研究方向之间力求相互打通融合，建立国际化、现代化的宽口径金融教学体系，培养厚基础、复合型的高级金融人才。目前社会对具备多学科知识背景的应用型金融人才需求量很大，是金融监管人才培养中应该重点关注和研究的方向。所以应该加强金融专业和其他专业（如管理、工程、法律等）的复合人才的培养。实施知识更新工程，走"大金融"的学科发展道路。同时要将金融监管的学历教育、专业资格认证和在职培训有机结合起来。

　　（八）加强金融监管的国际交流与合作

　　随着金融市场的不断扩大，金融全球一体化的风潮已经成为全球发展形势中一个势不可挡的趋势。金融全球化的发展不仅使国际间的依赖性越来越大，而且使国际间发生经济、金融危机的可能性增大。在这全球化的背景下，以国家为单位的金融监管当局已经很难对其境内的金融机构和业务实行全方位的监管。我国的金融监管当局要想保持金融体系的稳定和健康发展，实现对跨国金融机构的有效监管，就应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际交流与合作，应在以下三方面作出努力：

　　首先，要尽快完善国内的金融监管体系，提高对我国金融市场和资本交易的监管水平。同时对照国际金融监管标准，完善我国的金融监管规则，尤其是在公司治理结构、衍生品监管、会计准则等方面，制定国内统一的金融监管准贝[J,努力使监管标准与国际接轨，实现金融市场建设与国际的同步发展。

　　其次，积极参加各种国际监管与合作组织。利用国际信息共享平台，建立国际金融市场之间更全面的协调机制，扩大信息沟通渠道，加深我国对国际金融领域现状和发展趋势的把握；促进多边监管人才的培训与交流，互相学习和借鉴金融监管方面的先进经验，拓宽决策思路，共同防范来自国际领域金融风险和金融危机对各个国家的经济损害。

　　最后，积极参与国际金融新规则的制定。作为全球最大的发展中国家，我国有责任避免因新金融规则的不合理而给发展中国家造成经济利益的损害。增强在国际金融监管中的话语权和规则制定权，既能加深国际金融业对我国的了解，扩大国际影响，又能在金融全球化的潮流中占据有利的一席之地，维护发展中国家金融业的合法利益，从而更加有效的防范国际金融危机带来的系统性风险，使监管制度更加趋向于完善。