金融监管的国际比较:以美国为例

　　二、金融监管的国际比较：以美国为例

　　（一）美国金融监管制度的变革历程

　　毫无疑问，美国是目前世界上金融产业最为发达的国家，也是正在完善如何基于分业监管体制来对混业经营进行监管的国家。总的来说美国金融监管制度改革大体经历了自由竞争一金融管制--放松管制--重新管制的变革历程。目前美国金融监管体制虽然制度严谨，但是却不乏灵活的特点。探索美国金融监管体系的发展脉络，可以为我国的金融监管体制建设提供一些有用的参考。下面我们就本着溯本求源的态度来探究一下美国金融监管制度的蜕变过程。

　　在上个世纪30年代，美国还没有专门监管金融业的职能部门，所以当时的美国金融市场处于自由竞争的混乱状态。虽然当时的发展速度很快，但因为没有有效的金融监管职能部门，发展效率表现不足，金融贸易更是摩擦不断，这就推进了金融监管的出台以规范当时金融业的发展。上个世纪30年代经济危机的到来给美国一直较为宽松的金融市场重重一击，这也促使了美国将原来少有关注的金融监管纳入到美国的经济战略性建设中来。为了完善对金融业的监管，美国依法建立了中央银行。中央银行的设立标志着美国结束了当时自由竞争的阶段，也正是1914年的中央银行在美国的依法成立标志着美国联邦储备体系建设的正式开始。

　　虽然美国结束了金融业自由竞争的阶段，针对金融业的弊端釆取了一系列富有成效的金融监管措施，使美国金融业的发展取得了一些令人瞩目的成就。

　　但是由于当时釆用的金融监管措施过于强硬，所以发展到上个世纪的70年代，美国的经济建设又陷入了 "滞胀"危机的泥潭中。当时的美国政府为了缓解"滞胀"危机对美国的冲击，于是重新将新经济自由主义的理念纳入到美国经济建设道路上来。新经济自由主义的理念在美国上个世纪末期大行其道，使得金融监管的宽松政策成了当时金融监管改革的一个必然趋势。虽然宽松的金融监管政策实现了美国金融业的高速蓬勃发展，但是在上个世纪的八十年代末到九十年代初，美国迎来了新一轮金融危机的降临，这就是20世纪80年代发生在美国并对其经济造成巨大影响的储贷危机。
　　
　　储贷危机的爆发，使得金融监管变革时期的重新到来，也正是受储贷危机的教训，美国揭开了金融业混业经营的序幕。从以上美国金融监管制度的变革过程来看，美国金融监管体制是在一次次整治金融危机的过程中建立并完善的，每一次危机都迫使监管当局对监管重点和监管方式进行重大的调整和变革，以适应金融环境变化的新要求。

　　（二）现行美国金融监管制度及弊端

　　现行美国实行的双重多头伞形金融监管制度，始于上个世纪的二三十年代，这种制度在美国经历了几次金融危机之后，已经成为世界上最为复杂的金融监管体制。双重多头伞形监管制度中的"双重"是指纵向结构中联邦政府和州政府均设有金融监管机构，而"多头"则是指在联邦釆取的分业监管的体制下，多个监管主体并存的情况，具体结构框架如下图所示：

　　虽然美国的这种监管体制在一定程度上为经济发展起到了一定的促进作用，但是随着次贷危机的爆发，这种双重多头的伞形金融监管制度本身存在的弊端也一并暴露出来，主要表现在以下几点：

　　一是监管理念自由化思想严重，过分相信市场的作用，认为市场是万能的；二是监管机构过于复杂，监管机构过多，容易导致监管重复和监管缺失，在一定程度上提高了监管成本以致造成效率的损失；三是"多头"监管易造成监管原则不一致使协调难度增加，从而可能错失规避风险的有利时机，同时还容易造成监管信息沟通不畅以致于矛盾的产生。四是以机构性监管为重点的金融分业监管体制滞后于金融创新发展的速度，金融创新使得系统性风险有了新的来源。五是缺少一个对整体系统性的市场综合监管的部门，已难以适应混业经营新的发展形势。

　　（三）美国金融监管改革法案的主要内容及对我们的启示

　　次贷危机的爆发，暴露了美国金融监管体制的诸多弊端，面对金融危机提出的严峻挑战和不断扩散的不利影响，美国开始对金融监管体制进行一系列的重大改革措施。于2008年3月，美国财政部正式公布了金融监管改革法案，该法案主要是针对美国金融监管体制出现的问题，提出的一套金融监管体制重建计划，以最终建立目标性的监管模式。鉴于我国现行的"一行三会"的金融监管结构与美国之前的分业监管体系有一定的相似性，所以深入了解美国金融监管体制的改革计划对进一步完善我国金融监管体制、防范金融风险有着重要的启示作用。由此我们就通过下表所列来分析美国金融监管改革法案的主要内容及对我们的启示：

　　1.防范系统性风险

　　美国这次金融监管改革方案的一大变革就是监管重心从局部性风险监管向防范系统性金融风险的转变，从分散监管向集中统一监管的转变。主要表现在美国决定成立系统性金融风险防范机构一金融稳定监管委员会，由财政部部长担任委员会主席，其他成员由美联储主席和七个联邦监管机构主席组成。

　　主要职责是收集各类监管信息、识别监测并处理威胁金融体系稳定的系统性风险及监管上的漏洞、向各监管机构提出调整各种关系的建议。由此提示我们，随着现代金融体系逐渐朝向复杂化发展的趋势，系统性风险越来越成为威胁金融稳定的重要因素之一，美国的次贷危机就是一个最典型的例子。
　　
　　鉴于此，美国在监管改革方案中就很自然地将防范系统性风险放在了极为重要的位置，同时第一次以法律的形式明确提出了 "防范系统性风险"的要求，并提出了详尽的规定以强调其地位的重要性。而我们对于防范系统性风险关注还不够，目前我国防范系统性风险的职能主要由中国人民银行来行使，但在"一行三会"分业监管模式的限定下，中国人民银行虽然设立了金融稳定局，却迫于权责的局限性实际上并没能获得用于监管系统性风险的足够信息，所以很难发挥出防范系统性风险的作用。这就要求我们在强化制订各种防范风险法律法规的同时，加强中国人民银行的权利，扩大其监管范围；同时加强银监会、保监会、证监会彼此间的协调，以维护金融体系的稳定与安全。

　　2.对金融监管组织架构进行相应的重组和调整

　　（1）将联邦储蓄机构监理署由原来的美国储蓄机构管理局合并到美国货币监理署中，由美联储和联邦存款保险公司担任其部分职能。（2）由美联储负责监管部分州立银行，并对金融系统的支付和清算破产负首要监管责任。而货币监理署监管联邦注册银行；联邦存款保险公司负责对在各州注册的非联储成员银行进行监管。（3）改变美国保险公司一直由各州进行监管的现状，新法案提出在财政部内部建立保险业的联邦监管体系--联邦保险办公室，以对国际保险、各州保险监管机构事务等国家层面的保险业务进行统一监管和协调。（4）将商品期货市场的监管机构--期货交易委员会和证券市场的监管机构--证券交易委员会合二为一，以加强对私募基金和对冲基金方面的监管。（5）新法案扩大了美联储的监管权力范围，把大型、复杂的金融控股公司都交由美联储负责进行监管，以确保美国政府对这些金融控股公司的复杂性有充分的掌握，以防范来自系统性的风险。同时对美联储的监管权限也进行了规定以增加其透明度。

　　赋予美国政府审计办公室对美联储发放紧急救援贷款、低息贷款和公幵市场交易进行审计的权力。这次的机构调整是一项非常重要的改革。它对于理清和简化监管体制，消除重复监管、减少监管漏洞和提高监管的有效性都具有重要的意义。而其中的由美联储负责监管金融控股公司的方案，由于我国对于金融控股公司该由央行、银监会、保监会和证监会归谁监管的问题一直存在争议，所以在这一点上对我们还是具有极其重要的启发意义的。

　　3.加强消费者保护

　　对消费者加强保护这一理念在金融监管改革法案中贯穿始终。为了保护金融消费者的合法权益不受损害，美国设立了专门的机构--金融消费者保护局。我们应当知道在金融行业中消费者处于信息劣势的地位，由于社会专业分工的限制，消费者可能对金融产品的成本、风险和收益还没有足够了解的时候就购买。导致金融机构有部分利润不是由公允的市场竞争价格得到，而是来源于信息不对称性对消费者隐瞒信息的收益。所以监管机构有责任保护消费者利益免受不公平金融交易的损害。而我国的金融监管部门更多地重视对金融企业的保护而忽视了对消费者的保护，现有的一些法律法规也只是对消费者保护原则性、层面性的规定，不具备可操作性。加强对消费者的保护就要求金融机构出售金融产品时应在风险、收益和成本等方面做出及时、准确、全面的信息披露，保障消费者的知情权和选择权，这样不仅有利于保护公众权益、提高消费者的消费热情，也有利于使金融业得到广泛的公众基础和社会支持。

　　4.进一步完善公司治理和加强对公司高管薪酬方面的监督随着美国次贷危机的爆发，个别公司高级经理人的薪酬开始广受非议。为了限制金融企业的过度投机，在高管薪酬制度中给予投资者更多的话语权，法案规定美国证监会有权赋予股东行使委托投票的权利，以方便其向董事会提出候选董事名单；股东需要也有资格了解并参与管理层薪酬的制定与监督，故该法案规定上市公司股东拥有不具约束力的投票权。改组董事会下属的薪酬委员会的组成结构，要求其委员会完全由独立人士组成；同时，赋予金融监管当局强行中止金融机构不合适、不谨慎的薪酬方案的权利。另外为保证高管薪酬的合理性，要求公司定期提交薪酬结构中所含有的激励要素与高管薪酬的对比报告，从而提高薪酬制度的透明度。对高管薪酬的限制是美国金融监管改革法案中又一重大的理论突破。它改变了经济学中人力资本理论所提出的管理者的薪酬属于劳动所得，是由市场决定的，不应纳入监管的认识。由此可见我国的金融机构在高管薪酬改革方面，也可以在借鉴上述薪酬制度改革思路的同时有所启发，以强化对高管薪酬发放方面的合理监督。