我国大企业税收风险管理的发展现状及问题

　　3我国大企业税收风险管理的发展现状及存在的问题

　　3.1我国大企业税收风险管理的现状

　　国家税务总局大企业司成立后，于2009年颁布了《大企业税务风险管理指引（试行）》，这是对大企业税收实行风险管理的总的规范。经过几年的实践，取得了一定的成效。

　　3.1.1创新大企业税收专业化管理体制

　　建立了 "统一管理、分级负责、专业管理和日常管理相结合"的大企业税收专业化管理体制，将个性化服务、复杂管理事项以及大企业税收风险评估等工作上收至较高层级税务机关承担和处理，日常基础管理与服务事项由属地主管税务机关负责。由此全国国税系统20个省（区，市）和计划单列市局设立了大企业税收管理处、14个省级局设立了大企业和国际税务管理处、1个直辖市局设立了纳税服务（大企业税收管理）处，1个计划单列市设立了直属分局。

　　全国地方税务系统2个省设立了大企业税收管理局，其他地区的省级系统大都明确由征管、税源管理、国际税务、纳税服务、纳税评估、货物劳务税等相关业务部门，承担大企业税收服务和管理职能。

　　3.1.2形成了专业化的大企业风险管理模型

　　根据总局的要求，各地大企业管理机构基本上形成了以风险管理为主线，横向归口协调，纵向统筹联动，国地税协作共管的运营机制。在全国形成了 3个比较成型的大企业风险管理模型，即：江苏国税、海南国税、安徽国税的大企业风险管理模型。不过3个模型虽然各自都比较成熟，但对大企业进行风险管理的形式各有特长，不尽相同。

　　3.1.3开展以风险为导向的纳税检查工作

　　"指引"颁布后，明确了大企业的税收风险管理的工作流程，并于2009、2010、2011年连续三年，国家税务总局对部分定点联系企业开展了风险评估和自查工作。通过向企业发放风险调查问卷和数据釆集工具，对定点联系企业开展风险调查工作。以2009年为例，11户企业集团共查出各种涉税问题300多个，査补税款约为126亿元，滞纳金和弥补亏损折合税款约24亿元，涉及国地税12个主要税种和其他地方税费。

　　3.1.4大企业的税收风险管理的信息化架构基本成型

　　依托网络，大企业税收管理智能化平台初步建立。建立并完善大企业税务风险管理信息系统。将系统从总局向下开通至省级税务机关应用，实现了 45户定点联系企业集团涉税数据的共享，为大企业税收风险管理数据信息的分析和应用提供了平台。

　　3.1.5签订遵从协议

　　国家税务总局大企业司自2011年以来一直在探索新的大企业服务方法，引导企业自觉遵从。总局要求在对定点联系企业税收风险调查工作的基础上，对企业内控机制建设、税务风险管理状况、管理组织体系及运行情况进行评估，将内控机制较为完善、管理制度较为健全、税务风险较低的企业作为税收遵从协议的签订对象，与企业签订税收遵从协议，提高企业的税收遵从度。2011年全国已有7个省（市）国税局与本辖区部分大企业签订了税收遵从协议。

　　3.1.6开展业务培训与国际交流

　　国家税务总局在这几年中先后与OECD以及国际货币基金组织合作，开展大企业税收管理的培训班，介绍国外大企业税收风险管理的先进经验，以提高税务人员在大企业税收风险管理工作中的工作能力。

　　3.2我国大企业税收风险管理存在的问题

　　虽然我国大企业税收风险管理在实践中取得了很大的成效，但还是存在一些问题：

　　3.2.1大企业税收风险管理偏离初始目标

　　2008年总局成立了大企业司，目的是由于大企业的税收遵从度较高，因此要对大企业实行扁平化集中管理，以提高税收管理效率和纳税服务质量，从而使这部分企业的税收遵从度进一步的提高。但由于2008年的金融危机，税款急剧下降，从而使总局大企业司把定点联系企业变成了增加税收的来源。自2009年开始连续三年的税收风险评估，也是以查补税款为结果的，对大企业税收风险管理工作的考核都是以入库税款的多少为标准，从而使大企业税收风险管理的目标成为了增加税收收入，而不是帮助企业防范税收风险，提高大企业的纳税遵从度。使大企业税收风险管理的现实情况与大企业司设立的初衷相违背。

　　3.2.2未形成全国统一的大企业税收风险管理机构体系

　　（1）大企业管理机构设置不统一

　　虽然总局建立了大企业税收专业化体制，很多省和计划单列市也建立了相当的大企业管理机构，但是还有一部分省未建立独立的大企业管理机构，而是同其它业务部门一起工作，特别是省以下的税务部门建立大企业管理机构的数量很少，这就无法在全国范围内形成统一的大企业风险管理规范。

　　（2）现行大企业管理机制影响工作效率

　　现行的这种专业化的大企业管理体制，将省局和地市局相分离，较复杂的情况省局处理，日常业务由地市税源管理机关处理，很可能形成大家都管而大家都不管的局面。地市局对企业较大的涉税问题不了解，省局对企业日常纳税情况不了解，一个问题需要两级税务机关反复沟通才能解决，从而增加了税务机关的工作量，影响了工作效率。

　　（3）大企业管理模式不统一

　　现行的大企业管理机制在全国范围内没有统一的管理模式，比如江苏、海南、安徽的管理模式都不一致，但各大企业在全国范围内的机构以及经营模式是一致的，从而出现一个企业会遇到多个税收管理模式的现象，从而也会增加企业的负担。

　　3.2.3大企业税收风险评估体系及指标不完善

　　（1）没有统一的风险评估指标

　　虽然《大企业税务风险管理指引（试行）》规定了大企业税收风险管理的流程，即风险认知、风险评价、风险处理。但在全国范围内国家税务总局并没有明确一套适用于全国的关于如何进行大企业税收风险管理工作的指标体系。虽然在对定点联系企业进行风险评估的过程中，总局下发给企业的自查软件中有审计上的指标，但基本上是对审计指标的照搬，没有专门对应的税收指标。

　　（2）缺少评估系统，工作量大

　　在实际中，各地税务机关还按照总局的模式将本地未纳入总局定点联系企业的纳税大户确定为本地的定点联系企业，并根据总局的风险评估模式自行摸索了自身的大企业风险评估规范，而这些也主要是将审计规范中有关税收的部分照搬过来。但这种照搬审计的规范，在没有专门的数据分析软件的条件下，在实际工作中使税收管理人员很难下手，工作量很大，分析比较困难。同时对于企业来说，这种风险评估管理模式需要企业提供相当大量的数据以及证据，给企业带来了很多的额外的工作量，也使企业产生了很大的抵触情绪。

　　3.2.4大企业税收风险信息化管理水平有待提高

　　（1）信息利用不充分

　　虽然大企业税收风险管理的信息化也有很大提高，但信息利用并不是很充分。大企业税收管理智能化平台只有总局和省局有权利查看和运用，覆盖面不广。风险管理的重点就在信息利用，而该平台在税收管理过程中对于大企业的数据分析、分析预警指标、建立评估模型等方面的用处十分有限，使税收管理人员在实际工作中无法利用软件对企业的数据进行综合性分析。这种没有软件的人工数据分析，在目前税收管理人员业务素质不高的情况下，很难开展。

　　（2）各地数据采集质量不尽一致

　　各省（或计划单列市）税务局虽然都建立了各自的信息采集系统，但没有全国统一的系统或要求，都是各地税务机关根据自身的管理需要各自建立的独立的系统。信息化好的省（或计划单列市）数据采集的数量和质量较高。如：

　　大连市国税局建立了综合性分析型管理平台，可以将外网企业数据与内网税务机关数据相瓦交换，将征管理数据、异地协作信息、纳税服务信息、第三方采集信息等集中于一个数据仓库，统一使用。浙江国税局建立了大企业数据信息管理工作平台。以集团为单位形成定点联系企业征管档案，综合监控集团内各成员企业生产经营和税收情况。但是信息化不是很发达的省（或计划单列市）数据采集的数量和质量较其他地区差距还是很大。

　　（3）没有实现信息共享

　　由于各地税务机关都有各自独立的信息采集系统，而大企业的突出特点是跨地区性，使税务机关很难建立起全国统一的大企业风险管理档案。这就使各地税务机关信息不通，不利于不同地区税务管理部门实现信息共享。可能会形成某一个企业集团在某省发现了税收问题需要补税，而其它省份没发现此问题就没有涉税问题的现象，使一个企业集团在同一涉税事项的处理上不统一。

　　3.2.5征管部门内部职责不清，税收风险管理效率不高

　　2008年大企业司成立至今，大企业管理部门与其它的政策部门依然是独立运行的部门，部门间缺少沟通，各部门都各自制定自己的政策与工作规范。但这些政策与工作规范最终落实到税收征收管理部门执行时，就可能会产生冲突。

　　导致大企业税收风险管理工作有些时候开展并不顺利，从而使大企业税收风险管理工作的工作效率较低。比如，2008年新企业所得税法实行后，总局所得税管理部门对总分支机构纳税问题下发了文件，二级以下分支机构由二级分支机构统一缴纳税款，税前审批事项也由二级机构统一在其主管税务机关办理，同时二级及二级以下机构的税务主管机关，没有检查权限，纳税检查统一由总机构主管税务机关进行。由于总局确定的定点联系企业大部分都是设有总分支机构的企业集团，此政策对于大企业管理部门对企业的风险评估造成很大困难。

　　分支机构的主管机关没有检查权，导致分支机构的主管税务部门放弃对其进行税收风险指标的评估，总机构主管税务机关进行税收风险指标的评估得到的是全国汇总数据，分析数据十分困难，从而导致这些大企业在日常管理中处于一种真空状态，使企业的税收风险增加。虽然2012年总局下发文件对此政策进行了修改，允许二级机构税务主管部门进行检查，但这些大企业二级以下机构数量也很庞大，使二级机构税务主管部门要对其二级以下的机构进行完整的数据采集和风险评估也很困难，企业的税收风险仍然存在。对这些企业进行税收风险管理也只能是纸上谈兵。

　　3.2.6大企业税收风险管理专业人才短缺

　　（1）税收管理人员提高自身业务素质的愿望不高

　　大企业税收管理人员对于税收风险管理的作用和意义还没有很好的认可。

　　在实际操作中，管理部门只注意到了税收风险管理带来的工作量的增加，认为大企业税收风险管理的效用度不是很高，操作复杂。对风险管理对未来的长远意义没有充分认知。同时企业对于税收风险管理工作也有抵触情绪，认为增加了很大的工作量，对现有的风险管理工作配合十分有限，也使大企业税收管理人员的风险评估工作很难开展，从而也增加了税收管理人员的一些负面情绪。

　　这就使税收管理人员提高自身业务素质的愿望不高。

　　（2）从事大企业税收风险管理工作的专业人才十分有限

　　目前各地的大企业税收管理机构都是在原有的税源管理机构的基础上建立的，原有的税务人员还很难适应这种以审计为基础的风险评估工作。以大连市大企业税收管理部门为例，该局现有人员中从事大企业税收管理的人员不到20人，这些管理人员中有转业的军队人员、有40岁以上从未接触过审计的人员，同时由于现行公务员考试没有专业限制，使年轻人员中有很大一部分是非财税专业的人员。要让这些非专业的人员很快掌握专业的审计指标并对企业进行风险评估管理是一件非常困难的事。因此在实际的税收风险管理工作中，能评估出的企业内控风险点很少。

　　（3）大企业税收风险管理的专业培训还需加强

　　由于目前税务管理人员中能够从事税收风险评估工作的人员的专业性不强，从事此项工作难度比较大，因此对税务管理人员进行此方面的培训已经势在必行。虽然国家税务总局也举办了几期培训班，如：对《大企业税务风险管理指引（试行）》的培训、对信息系统使用的培训等。但这些培训内容过于理论化，对税务管理人员实际对企业进行风险评估，查找企业税收风险点作用不大。

　　在实际中，税务人员还是很难从企业庞大的数据信息中分析出企业可能存在的税收风险点。