完善我国住房产权共享制度的建议

　　第五章 完善我国住房产权共享制度的建议

　　我国中、低收入家庭住房保障制度建设中，应打破单一的以拥有产权为目的的住房供应方式。全面实行产权的住房保障供应，政府需要负担的成本高，政策效果差，保障面容易失控，经济适用住房和公租房之间事实上存在着很大的一个夹心层群体，这是目前阶段我国在社会性住房供应领域内政策的空白。我国的住房保障制度建设必须与我国的国情、尤其是要与我国的今后一段时期的财政状况相适应。但重点问题仍然应集中在为买不起经济适用住房的中、低收入家庭提供低租金住房，完善现行的保障性住房供应体系，以有效解决住房困难群体的居住问题。

　　当前我国的保障性住房制度还难以满足社会中、低收入居民基本的住房需求。因此，发展和完善“共有产权”住房制度对解决我国民生问题具有重要的现实意义。要发挥好该项制度的积极作用，从宏观层面来讲主要需要采取以下两方面的措施：

　　一、在我国现行的住房保障体系中合理引入、发展共有产权制度

　　（一）压缩经济适用住房牟利空间

　　面对新形势、新要求，经济适用房政策改革实施过程中的一些问题也逐步显现。相当一部分中、低收入居民还是难以承担目前的经适房房价而放弃了购买，导致一批不够享受优惠条件的人反而优先购房，部分地区甚至出现了炒房号的反常现象。一些地方政府允许开发商自行建设和销售经济适用住房，对购买对象规定模糊，不进行收入情况调查，或者在资格审查方面把关不严，导致房屋销售秩序十分混乱。这样一来，真正需要帮助的住房困难居民实际上并没有享受到由政府提供的住房保障，从而加剧了贫富分化，引发了普通民众的不满情绪。

　　为了确保有一定支付能力的中、低收入居民切实地享受到国家的经适房优惠政策，政府在现行的保障性住房改革中，应规范应用明晰的产权制度，逐步实现经适房政策的社会福利保障作用。

　　我国部分试点城市在经济适用住房制度改革中，引入共有产权制度对经适房加以出售。如在江苏、安徽、上海、四川等省市，共有产权住房制度的运行已经步入轨道，给数千户住房困难居民提供了自主产权房屋。同时，经济适用住房采用了租售并举的措施进行改革。目前租售并举措施的具体运行模式是，由申请购买经济适用住房的居民以家庭为单位，按比例先支付购买住房的首付款，再向开发建房的单位支付租金来租赁此房屋。政策规定，申请购买经济适用住房的住户须在租赁期限届满以前付清全部房款来购买该套房屋。通过使居民和相关建筑开发企业共同享有房屋的产权，逐步帮助受助居民获得自有产权的住房。相对于传统的经济适用房，共有产权住房的受助居民可以在其经济条件改善以后，将住房1的一次性支出金额和银行还贷利息。

　　积极探索经济适用住房的“共有产权”制度应着重抓好如下两个方面：

　　1.通过明晰产权的方式，明确政府在经济适用住房出售中所享有的收益权。主要思路是：将现行的再上市交易时补缴土地收益的做法，改为政府按照经济适用住房建设投入的比例持有相应的房屋产权份额，并在房屋的产权证上加以注明。

　　将经济适用住房改造、销售时所享受的地价、税费减免等优惠按市场价值水平计入房屋总值内，确定政府的投入比例和其享有的产权份额。

　　①在房屋发生处置行为时，政府就可以按照所享有的产权比例参与分配、分享收益。明晰的产权制度，能更好地实现经济适用住房的保障性及商品性的互相统一，有助于提高政府的住房保障能力，扩大住房保障范围。同时，也有利于完善经济适用住房的退出机制，有效地解决房产增值收益分配问题，保证投入资金循环滚动，也避免了寻租牟利等不良现象的出现。

　　2.在对经济适用住房的产权监管方面，应加强建立和完善准入、退出机制，以提高政府对经济适用住房的供应及保障覆盖能力。政府自 1998 年颁布实施《经济适用住房管理办法》以来，大力引导购房人在持有房屋期间，以补缴土地收益的形式取得住房的全部产权，随着自身收入的提高逐步实现居住权益。具体做法如下：一是严格规定经适房上市交易当时必须补交地价收益及税费。二是由政府回购收入提高居民所持有的经济适用住房产权，以出售给符合补助条件的供应对象。

　　既促进了普通商品房的购买力，又提高了保障住房资源的利用率。最后通过相关立法和政策规定，政府和受助居民按各自投入资金比例享有住房的产权及分配收益。但如果经适房个人部分的房屋产权达不到规定的比例，此房屋就不能用于出租和经营。确保了将有限的住房资源提供给真正需要的困难住户。

　　共有产权经适房以近似市场化的方式运作，让保障性住房首先根据市场机制形成价格，再通过政府参与购买的方式来减轻购房者的压力。而后一个过程就是一个住房资源再分配的过程。虽然在由谁获得所购住房产权上还是存在寻租的可能性，但其牟利可能和获益的价格都已经被大大地减少了。
　　
　　（二）公租住房建设管理步入良性循环轨道

　　在我国的新型公共租赁住房发展中也可以推行租售并举，建立受助租户与政府的共有产权制度。首先，相较于经济适用房的购买人群，租住在公共租赁住房中的居民收入水平与生活条件更差，政府应当相应地给予更多帮助。其次，国内外均有公租房用于出售的先例。英国就有相关政策规定，租住公房的居民在居住满两年之后有权以低于市场的优惠价格购买其租住的房屋。最后，通过公共租赁房的出售，不仅使中、低收入居民可以以优惠的价格拥有房屋的部分产权，并在一定年限内逐步享有房屋的自有产权；而且政府也可以通过公共租赁住房的出售1从国外的经验看，在保障性住房的供应上都是实行租、售并举，租房占有相当大的比重。世界各国公租房建设的基本模式均是由中央政府制定出具体政策和长远年度计划（主要包括住房供应量、政府财政补贴和贷款优惠等细节），由享有一定自主权的地方政府负责实施公共租赁住房的建设、分配和管理等。公共租赁住房的产权归投资人所有，管理则委托社会机构来进行。如成立兼开发者、所有者和管理者三位一体的住房管理机构，来负责公共租赁住房的开发规划、投入资金管理、对象审批、建设运营、物业管理、租金回收等具体工作。

　　①公共租赁住房计划具体的实施机构主要包括两类：国有的住房公司和民间的非盈利性质组织。

　　使公租住房的承租户能够在长期或短期内承租到私有房产主的现存住房或新建住房。公租房的所有权、管理权和改造权都归属于私有企业，政府机构只保留少量针对租房住户的管理权。

　　②此类公共租赁住房运作机制是市场化的，对其发放低息贷款，或发行债券，用租赁住房的租金收入来偿还债务。

　　完全由市场提供的公共租赁住房不属于保障性住房，但与保障性住房和房地产市场的衔接有关，因而对于完善住房保障制度非常重要。为了构建安居乐业的和谐社会，需要一个繁荣向上的房屋租赁市场，这样，有这方面需求的家庭仅从市场上就可以满足自身需要。在住房租赁市场发展的初期，政府还可以向市场提供专门用于租赁性住房的土地，规定房屋面积（主要应以中、小户型为主）。并规定此类公共租赁房屋在有限时期内（如 15-25 年之内）仅可进行出租，对于买卖所必需的产权证明不可颁发。但房租价格和建房的土地价格都按照市场规则。此外，政府还应鼓励建立和发展盈利性和非盈利性的租赁组织。如在英国，公益性的住房租赁机构在提供低成本租赁住房方面就发挥了及其重要的作用。在房地产市场逐步趋于稳定后，政府便可以把所持有的租赁房屋产权逐步出售给前述的房屋租赁机构。

　　①有了良性循环的租赁市场，国家就有更大的自由空间来落实保障性住房。

　　可以根据居民不同的居住需求，从市场获得符合条件的房屋；或者向受助居民进行资助，由被保障对象自行在市场上租房；还可以将政府掌握的多余保障房释放到房屋租赁市场中，缓解住房供需矛盾。

　　但在我国，住房的租赁市场既不稳定也不健全。中、低收入家庭若想要从房屋租赁市场获得住房满足租房需求，尤其在大、中型城市中，必须自行承担巨大风险，更必须缴纳相对于其收入来说难以承担的租金。所以政府应制定一定的政策，对房屋租赁市场加以引导，使其能够健康、平衡的发展。

　　比较国内外的保障性租赁住房政策，我国政策中的保障覆盖面的限定性特征十分突出。我国虽然自 2005 年改革以来，相继颁布出台了分层次的住房保障法规和政策，却没有建立起与其相对应的分层次的租赁住房供应体系。而英、美等发达国家的住房保障政策在为中、低收入居民提供优惠性购房贷款的同时，也注重配套地供应数量充足的公共租赁住房，并对租住人给予相应的租房补贴。

　　②借鉴国外的经验，我国在发展和完善公共租赁住房的“共享产权”制度中，主要应扩大对保障人群的覆盖面。能够享受租房保障的群体主要包括以下三类：

　　中等偏下收入的住房困难居民及家庭，这些居民的家庭收入条件一般在经济适用房和廉租房标准之间；新就业人员及刚刚毕业的大学生；有稳定职业并且在城市中已居住一定年限的外来务工人员（打破城市户籍壁垒，将外来人口纳入到被保障对象中，可以说是此项政策中的创新）。为城市中的住房困难居民群体供应新型的公共租赁住房，减轻他们生活压力的同时，也为其积累未来的购房资金提供了时间上的保障。这一举措既满足了多数住房困难居民的居住需求，又有效地开辟了通向购房市场的途径。因而，今后一个阶段内的政策重点应该是逐渐加大公共租赁住房的供应量、不断扩大公共租赁住房的人员惠及面。在规划和建设新型的保障性公共租赁住房的实践中，还应注意全面考虑城市中居住人口在购买住房上的支付能力，使我国的住房租赁市场逐渐步入良性循环的轨道。

　　二、对共有产权住房相关制度做出科学、合理安排

　　要使社会住房中的共有产权制度在我国的经济、政治条件下得以健康发展，还应注意同时加强对其相关制度的合理安排。首先，共有产权住房可以采取土地拍卖的方式，按照商业用地的方式建设，以改善保障性住房的建造地段。其次，共有产权住房应当由政府负责监督筹建，对建设单位的利润严格按照有关法律的要求来分配，将保障性住房的价格控制在合理范围之内。再次，共有产权住房的保障对象应主要针对城镇的中、低收入居民，因此应当提高住房的自有率和购买人群的准入标准。此外，准许居民与政府或者住房建设单位共同出资购买住房，以共有产权的形式共同享有保障性住房的产权，减少居民购房时的贷款利率和房屋资金筹集的压力。最后，对创新型共有产权住房应根据政策优惠后的房价进行销售，共有产权住房的购买对象为无法从商品房体系中获得住房的中、低收入居民及家庭，因此在共有产权住房的销售及产权购买过程中应当减免政府的财政税收、优先办理住房公积金和住房贷款、降低贷款还款利率等，切实、有效地帮助住房困难的中、低收入居民获得住房的自主产权。

　　三、将共有产权住房引入我国的法律构想

　　自 2009 年底以来，《住房保障法》已经纳入我国全国人大常委会的立法规划。

　　现今阶段内保障性住房立法体系的核心内容集中为：以“共有产权房”制度作为创新性的住房保障制度，保障和促进我国所有公民居住权利的实现。这一立法的主要目的旨在迅速、有效地解决社会中普遍存在的中、低收入家庭的住房困难问题。在实践中探索将保障性住房的产权按照股份划分，由政府划拨建设用地，受助购房人投入资金，把房屋产权量化成股份。有时，根据各地实际情况，还允许社会融资机构参与此类房屋的建设，在房屋产权构成上形成国家、融资机构、受助家庭所组成的产权关系。

　　为了更好地解决社会住房保障问题，实现“居者有其屋”的住房保障政策目标，我国的共有产权制度应当从以下几个方面来构建：

　　1.明确共有产权住房制度的保障群体。共有产权住房所保障的对象应该是城市的中、低收入住房困难居民。但是各个地区关于经济适用房的城镇家庭申购标准一般要求居民年收入低于该市上年度家庭平均收入的百分之八十或者六十，这样的群体要求显然已经不符合共有产权房商业用地、优质地段的新型特点。在江苏淮安市试行的共有产权房制度，建筑土地已经采用商业拍卖形式，因此共有产权房屋的销售价格高于一般的经济适用房。政府起初沿用原先的经济适用房申购人群标准而导致了共有产权房的一度无人问津，在数次提高申购人标准后，共有产权房销售一空。笔者认为，应当尽快从法律层面给共有产权房制度的适用群体进行重新定位，将尽可能多的住房困难居民融入住房保障体系，以加大共有产权住房制度的保障性作用。

　　2.明确共有产权住房制度的保障方式和保障标准。共有产权住房制度的形式可以灵活多样，如包括：经济适用住房以“共有产权”的方式出售、各类新型公共租赁住房实施“租售并举”等。每一项保障性住房的居住方式进行转变都应当有对应的、严格的法律法规规定，而不应该仅仅以笼统的住房管理办法进行基本规范。

　　3.明确保障性共有产权住房的建设资金来源。 虽然共有产权房制度具有住房保障资金可循环使用的优点，但是相对于我国只有不到一成的城镇中、低享受保障性住房的现状，政府在共有产权房制度运行的初始阶段，仍然存在着大量的建设资金需求。在过去的保障性住房建设中曾出现过因为财政资金预算不够或应有资金挪作他用，而不得不减少保障性住房建设面积的情况。所以保障性住房建设并不是缺少资金来源，而是缺少强有力的法律规定，以监督、敦促各级政府将应有的资金用在改善居民生活、完善民生建设之中。

　　4.设立专门性的住房保障机构。经济适用房仅限于受助家庭长期居住并且禁止出租和限制交易时间。但是，实践中的租赁、买卖现象一直屡禁不止，其主要原因就是缺乏一个专门的住房保障机构，用以监管、惩戒上述违规行为。共有产权住房制度的实施将涉及到更多的居民和城镇土地，不论是政府筹集资金建设保障性住房的过程，还是城镇困难居民及其家庭申请购买共有产权住房及后期剩余产权的过程，都需要一个专门的独立机构，根据法律法规的授权，对保障性住房制度实行法律监督。这样一来，既可确保建设资金能够全部用于建设保障性住房，又可以切实地保障中、低收入居民的基本住房权和居住需求。

　　虽然我国目前有许多专门的管理机构来负责保障性住房的建设和分配，但前述机构大都仍具有行政机构的性质。而且我国现今的住房立法中对此类机构的地位和性质规定模糊，导致其运行机制粗糙随意。当共有产权住房各主体的权利发生冲突，产生产权纠纷时，无法直接通过此类机构及私法调整获得保护。若能借鉴有关的国际先进经验，引入共享产权住房模式中的能够独立自主经营的住房管理机构，自然就有效解决了前述问题。市场化的住房管理机构不仅可以与政府的住房保障部门积极合作，而且有利于推进共享产权住房建设管理的迅速发展。

　　英国在这方面成功的改革经验值得我们借鉴和学习。自二十世纪九十年代以来，英国政府大力推行了公共住房私有化政策，将以私权为主导的市场机制引入到保障性住房的监管体系之中。为了提高居民的住房自有比例，政府倡导私人住户在市场上自由选择公司或是独立机构，由它们对保障性住房（主要是指公共住房）进行建造、监督、维修、管理等。在“公权后撤”方针和相关政策的引导之下，对保障性住房的建设管理在一定程度上实现了私权为主导的自治。

　　伴随着我国的保障性住房体制改革，房屋的产权构成也相应出现了变化，私权在住房使用管理中逐渐成为了基础的支配力量。政府鼓励和提倡私权机制改革，以实现由公权控制所不能执行的一系列住房政策。前述改革的核心是倡导私权与市场、国家两股力量通力合作，在对社会福利性质的住房的建设和管理中实现一定程度的自治。此处所谓的自治，主要是指借助公权与私权的合力，使政府组织与私人住户相互联系，共同在住房建设管理中发挥作用的一种机制。

　　①在住房商品化改革完成以后，依据法律中的所有权原理和共有理论，利用物权法定制度，将私房管理的主导权由原来行政权威授权的政府机关转移给法定民事确权后的独立性质的专门机构。

　　②在规划建设中，政府作为一方共有权利主体，以让渡土地收益、减免税费、财政补贴等多种方式，降低保障性住房的建设成本。在后续配售中，可以签订合同的方式，明确地约定各共有主体所享有的产权份额、房产上市交易条件、房屋增值收益配比等具体法律问题。③