产权共享制度应用于我国保障性住房建设的可行性分析

　　第四章 产权共享制度应用于我国保障性住房建设的可行性分析

　　社会住房中的共享式产权房屋的产权分配，以及出售、租赁等其它权能应当怎样安排，既属于社会问题，同时也是经济问题，在法律角度方面更加值得探索。

　　作为一种产权分配的方式，共有产权可以被灵活地用在多种住房形式上。在具体的实践中，应全面综合性地考虑政府对社会住房的建设监管能力，政府回收社会性住房建设所投入资金的周期，新增加的被保障居民群体的数量、购买能力、收入水平的变动幅度等多项因素。发展租售并举的保障性住房，可以根据前述具体情况，灵活地采用公共租赁形式或者是产权分享形式（又包括先租后买和半租半买等方式）来对困难居民提供住房保障。

　　一、对公民住房权的保障意义及研究现状

　　随着市场经济体制的建立，民主、法治进程的发展，公民的财产权观念也日渐加强。对于普通公众而言，房屋成为了他们最重要的私有财产，房产也进而成为了保障个人生存和发展的必备条件。在社会保障性住房的建设和配置中，多方利益错综复杂地交织在一起。公民私有的房屋所有权是否能得到有效的保护，直接关系到公民住房权的有效实现问题。

　　公民的住房权在一定意义上是为解决社会特殊人群的住房困难而设置的具有人权意义的，是指国家和政府有义务保障中、低收入阶层取得其尊严的住房的基本权利。

　　①它表示人民有权利要求政府部门提供住房。此处的权利主体指受助居民，而住房财产权利则是关系的客体。由于国家的介入，公民的住房权利最终被社会化和公共化了，住房问题也相应地从私人领域被扩展到了公共领域。

　　现代社会中的住房，无论是通过国家和社会机构供应的公共住房，还是由市场供应的私有化房屋，住房人都需要支付一定比例的费用。而对于那些中、低收入者，国家一般通过财政政策（如直接投资、利息补贴、发行住房证券等方式）和金融政策（如房屋抵押贷款、政府担保贷款等）来减免他们的住房支出。以使得这些人群在取得住房的情况下不会降低最基本的生活水准。也就是说这种住房是具有社会福利性质和可负担得起的。关于此处“可负担得起”（affordable)的标准，国际上通常是使用“房价收入比”作为标准来衡量，即购房价格占整个家庭收入的比例。若此比例超出了某一公认数值（据世界银行和联合国人居中心数据，合理比值应为一般家庭年收入的 3-6 倍），就意味着房价或者住房费用已经超出了居民的可负担能力范围。

　　①近年来，通过不断的改革，我国的住房体系基本被确立两大部分：私人的、通过市场满足的商品性住房，以及社会的、通过政府帮助满足的保障性住房。国家在制定住房政策和法规时，应注重私人住房和公共住房、商品性住房和保障性住房、市场满足和社会满足同时存在、同步发展。随着房地产市场化进程和房价的不断攀升，保障性住房的受惠主体出现了从最低收入阶层向中间阶层扩展的趋势。由此可见，只有掌握社会公共资源的国家才有能力来解决住房商品化过程中由于市场机制原因造成的住房资源分配不公问题，切实保障夹心层和弱势群体的住房权益。

　　一般来说，国家对公民住房权应负有尊重义务、保护义务、促进义务和实施义务。

　　②从尊重层面来说，国家有义务保障公民基于住房的权利和自由，包括隐私权、住宅权、参与住房决策权等。从保护层面上说，国家有义务确保所有居住群体权利平等，制定承受力基准保证人人有机会获得可承受得起的住房；其中需要采取特别措施扶持处境不利的群体获得住房，如对房租水平和私营住房部门活动进行节制，对住房实行民主管理等。从促进层面上说，国家应立法审查确认住房权，保障住房占用权，制定详细的保障性住房战略来保障弱势群体获得住房的便利机会。从实施层面上说，国家通过采取积极措施（如增加住房公共支出并恰当确定支出对象，制定实际住房最低标准等）为社会弱势群体提供一切必要的服务和基础设施。

　　从法律保障角度来看，确保公民居住权的实现主要包含下两个方面：一是确保住房使用权在法律形式上的适当性，即要根据不同国家政治、经济和文化的不同特点，尊重不同地域的差异，适当地选择是租赁住房、合作住房还是自建住房；是租赁公共住房还是私人住房；住房土地在国家所有的情况下，对个人的住房所有和使用权利的保障方式也应适当等。这些问题都要和本国的具体国情及实际情况相适应，但同时应使前述具体方式与公民的尊严住房要求保持一致。

　　③由于福利主义观念、市场经济和自由观念的影响，社会主义国家（特别是中国）在解决住房问题上越来越依赖市场机制，这一点和发达资本主义国家有共同之处。二者都同时利用计划和市场两种手段来解决保障性住房问题，以保障公民基本的住房权利。我国自 2007 年以来相继制定了一系列关于保障房的制度和政策措施，详细地勾画出未来保障性住房建设和管理的基本框架。其中，引进发达国家的共享产权机制，用于规制保障住房的配置和处分，在建设分层次的住房保障体系中无疑是具有创新意义和可行性的。它在兼顾社会公平的同时能够通过公共、私营部门及社区合作来增加可负担性住房的供应，有效地保障了公民适当住房权的实现。

　　二、共有形式应用于保障性住房：国有、私有产权按比例共存

　　从发展方向上看，共有产权应当是保障性住房制度创新、改进、完善的主要方向。共有产权制度的主要内容是：政府与受助居民个人共同享有保障性住房的产权。政府将用于建房的财政性支出转化为出资，按出资比例与享有房屋的部分产权及其权益。住房困难居民则无偿地获得对房产的使用、收益方面的权利。当受助居民的家庭年平均收入提高，不再符合享受补贴的标准时，政府就可依法行使对房产所享有的收益和处分权利。政府通常通过以下手段回收对房屋的占有、使用权利：向个人居民（即另一产权方）转让产权以回收出资；按标准化的市场价格向受助居民收取租金；收购私人所有部分的房屋产权；在市场上将房屋公开出售，政府和个人双方按占有产权的比例来分配收益。

　　共同所有权模式下，政府与购房人的产权关系类似于英美法中的“混合共有”（tenancy in common)。①英美法的所有权具有两个明显特征：第一是相对性，即自由使用财产权利但须以他人的安全为界限；第二是可分割性，即所有权可以在时间上、在不同的人之间进行切割。此种抽象的、脱离具体物的所有权概念，使得公共房屋产权可以合法的得到因地制宜的分配处理。

　　共有产权住房作为具有创新性的住房保障制度，将国家纳入社会住房的产权所有人体系之中，与个人或社会集体共享房屋的产权。保障性住房体系中的“共有产权”制度具有如下显着的特征：

　　1.稳定性、可负担性、升值空间有限性的相互统一。“共有产权”制度模式下，房价的可支付性充分体现了其社会保障属性。同时，居民基本的住房需求得以实现，保证了其居住权的稳定性。最后体现了保障性住房可以再一定范围内提高其市场价值的特征，这种保障性住房的房产资源是有限的，但需要资助的家庭却是持续增长的，为保证新增的受助家庭的权益得到维护，政府需要有资金上的定期稳定收益；从受助人角度来说，从保障房得到的房产增值收益肯定是远远低于房地产市场的增值收益的。

　　2.保障性共有产权住房慢慢脱离市场自成体系。回顾发达国家的保障性共有产权住房制度的发展进程，大体上都是从与市场相通慢慢发展成脱离市场自成体系的道路。比如美国的保障性共有产权住房政策，是从市场化的共有产权制度发展而来的，也是从地方政府逐步向联邦中央政府发展的，总体上是从盈利性向非盈利、自下而上、由简到繁的发展。在保障性住房共有产权制度刚刚出现的时候，各地政府大多行使开放型政策，规定凡是在当地居住过一定时间（最初一般为5年左右），就允许居民将住房在商品市场上转让。随着保障性住房融资渠道的扩展及管理制度的完善，近年来美国政府将前述最低居住年限延长至三十年，许多项目甚至采取了永久性封闭模式进行监管，使此类政策性的保障住房房源得以持续地为政府所利用。

　　3.产权架构与转售模式使保障性共有产权住房极具多样化。由于不同国家的国家性质、政治基础和经济形态等不尽相同，共有产权住房的产权结构在各国存在很大的差异性。美国的保障性共有产权制度是从地方政府到联邦政府、从自由买卖逐渐形成的，在不同地区其制度以各种不同形态存在，从全国层面看多样化程度很高。实际上民间住房机构最早出现在英国，可是随着不间断的政治纷争，国家把单纯的公共租赁房做为主要保障方式，明显削弱了住房合作组织（如住房合作社）的发展。

　　保障性共有产权住房常常肩负多种社会职能，如建立居住圈、刺激经贸发展甚至单纯出于社会福利保障目的。按照肩负职能的相对重要性，可以决定保障性共有产权住房的产权组成形式，合理地确定国家、受助家庭、社会资本所得产权的相应比例。根据其产权的结构形式，可供选用的转售方法、产权计算比例公式也应与实际情况相适应。因此政府在是制定政策和决策上也应因地制宜灵活多样。

　　综合以上的分析，共享产权住房制度具有以下优势：
　　
　　1.共享产权制度把政府给予到保障性住房中的资源界定为住房产权，若房屋发生买卖租赁，政府按照所持有的产权份额享有收益权，可将此笔投入收回，甚至可享受到房产增值的部分收益。相对于传统的房屋再上市交易时补缴土地收益的做法，此种方式可操作性更强。

　　①2.在购房人的收入水平上升，不再具备享受住房保障的条件后，政府可以回购个人拥有的产权，将房屋转给更需要的人使用。这就形成了传统方式所不具备的灵活的退出机制。3.政府拥有的部分产权可以授权住房保障机构持有，并行使相关权利。运作此类共享式产权机制，需要依靠可以提供房源、融资贷款、法律服务的独立机构，促使社会上有住房需求的、分散的个人居民和家庭进行合作购房。

　　①共享产权制度相对于过去传统的做法，在实现政府投入住房资源的收益权上可操作性更强；同时，它也提供了更为灵活的准入和退出机制。通过产权明晰方式完善了现有的出售性保障住房制度，能够更好地体现其社会保障的初衷。

　　三、住房保障功能的延续性及评价

　　大力开发和建设保障性住房，是房地产调控政策的重要部分，同时也关系到建立长期、有效、可持续发展的“住房保障体系”。从目前的现状和有关数据来看，大力发展保障性住房已经取得了相对明显的成效。国土资源部近日发布的公告称，截至 2011 年底，全国落实中央下达的保障性安居工程的建设任务已超额完成，落实率超过 100%。

　　②要确保保障性住房的规划和建设效率，重中之重是实现其可持续性，即如何发展长效机制问题。结合我国当前的现实国情，保障性住房建设主要还是靠政府的行政力量来推动。近年来，政府遵循“微利或不盈利”原则，相继出台了一系列政策法规，号召大多数房地产开发企业承担社会责任，积极参与经济适用房和公共租赁住房的建设。例如，《经济适用住房管理办法》规定，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于 3%核定，销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。

　　③虽然投资经济适用房的所获得的利润空间不大，但投资风险相对于商品房要低出许多，资金回收有保障，是房产开发商的喜闻乐见之选。

　　相较于经济适用房，开发公租房需要的时间更长、风险更高，房地产商缺乏对其进行长期有效投资的动力。在地价房价居高不下的大城市中，尚可采用将商业用地与保障住房用地进行捆绑拍卖等方法来补贴住房开发商进，鼓励它们建设保障性住房。但在中小城市则很难要求房地产企业主动、稳定的资助保障房项目。

　　如果想要房地产企业有稳定主动建设保障房项目的热情，最主要的是保障其资产的良性循环。通过完善相关政策，如国家回购、相关权益买卖出售等，可以让参与投资建设的商家们在需要时可以选择退出。在实现保障性住房代际功能的延续性方面，共有产权制度无疑具有很大的优越性。共有产权住房充分考虑了房屋产权的有效性和贫困群体流动性之间的矛盾，通过政府的政策引导，鼓励先富裕起来的住户主动退出共有产权房系统。由政府回购房屋产权，使其又流回到住房保障系统，形成一个可再次循环和利用的系统，以缓解保障性住房投入财政资金不断增加的压力。使社会住房的福利资源能够不断积累，为居民住房提供了更为广泛的保障。