英美社会住房产权共享制度概况

　　第三章 英美社会住房产权共享制度概况

　　鉴于社会住房问题的重要性和特殊性，各国政府都在不同程度上参与到住房市场中，大力发展具有社会保障功能性的住房供应体系和运作模式，用来弥补商品性住房市场的不足。各国根据其经济、政治体制和文化背景的不同，分别采取了与国情相适应的住房保障政策和制度。本部分从产权角度，选取英国和美国的保障性住房模式进行重点介绍，以期对完善我国的相关制度有所启示和借鉴。

　　一、英国住房保障制度综述

　　英国属于资本主义国家中福利制度发展最早的国家之一，是住房问题产生最早、也是政府干预最早的国家。英国的住房保障模式提倡公民普遍地享受住房福利，国家承担公民住房福利的保障职责。英国的住房政策自始至终都贯彻了市场和福利政策并举的模式。

　　①政府在促进市场机制发挥作用的同时，采取了较为积极的政策，直接参与或通过提供资助手段来影响住房市场的发展，并改善住房市场的结构，从而更好地、更高效地解决社会的住房问题。

　　英国目前的情况是考虑居民的经济情况，即是否有能力全款购买房产，对于收入水平较低，资金短缺，不能全款购房的的居民，可申请国家的财政补贴，可视自己能力支付部分房款买下部分产权，剩下的部分暂时以租赁形式占用，随着个人经济状况的改善，视个人能力再买下剩余部分产权，使居民短时间的购房压力减轻。购买部分产权的居民可以享有三年的优惠购买权期限，三年之内购房的房价与其他优惠条款均不变。

　　②通过这种将房屋所有权划归居民和政策性住房协会共有的过渡方式，来推动居民最终买断全部房屋的产权。

　　（一）政策与实施计划

　　英国的国民住房保障政策经历了两个时期：第一个时期视二十世纪八十年代之前就颁布了针对城市住房问题的《住房法》，在全国范围内推行以公共住房为代表的公房制。由政府大量投资兴建公共住房，以低于市场水平的优惠租金出租给受助居民。

　　③二是二十世纪八十年代至今，英国政府开始更多地依靠市场手段来控制和解决保障住房问题。代表政策是推行可支付住房制度，以房屋私有化、提高住房自有率为特点，满足中、低收入家庭和首次购房者的住房需求。1984 年的《住宅与建房控制法》，全面加快了住房的私有化进程。截止到目前，英国居民中有将近 70%的比例人群拥有自有住房的产权，剩余 30%的居民租赁住房；其中 20%的居民从当地政府租赁共有住房，10%的居民则租住在私人所有的房屋中。

　　①这种住房消费格局，是英国长期以来的住房政策、特别是公有住房政策实施的结果。

　　1．公共住房制度第二次世界大战之后，由于房屋资源匮乏逐渐成为主要的社会问题，英国政府为解决这一问题便大举建设公房出租给民众，并且对私有住房的租赁实行调控和监管。即由地方政府拨款出资，结合区域规划、交通、财政预算、居民居住需求等具体的现实情况，大力兴建公共住房。

　　近年来，政府也开始在公共住房中推广施行多元化的居住群体相互融合计划。

　　政府致力于各种文化阶层、出身背景、经济状况的居民可以相安无事和平共处共同生活。采取相对分散、零星的方式来规划和建设新的公共住房，有利于解决前述普遍存在的社会问题。与此同时，政府通过强制性的规划手段，要求新的公共住宅建设中必须包含一定数量的提供给中、低收入居民的住房。

　　2．可支付住房制度为了逐步推行住房私有化，同时对房屋租赁进行资助，上世纪 80 年代以来，英国政府开始进行了一系列住房保障制度方面的改革。具体措施包括：

　　一是开放购买公共住房。英国政府从上世纪八十年代起开放购买公共住房，以此来取代之前的公房政策，同时削减政府在公共住房上的预算。1980 年修改的《住房法》推行“优先购买权”政策，规定凡租住公共住房的居民有权优先、并以优惠价格购买其所居住的公房，居住期限越长，可享受的折价也就越多。

　　②这一政策，大大刺激了很多租房住户争先恐后认购公共住房，从而使得国民私有住房拥有比例得到了飞跃式的增长。

　　随着针对租住居民的“优先购买权”政策的实施，大约三分之一的公房租赁者已经购买下了现有住房。但这些住房不能通过向住户出售的方式改变其公用房的本质，也难以完全依靠政府资助拨款进行修缮。因此，英国政府提倡将过去隶属于地方政府的房屋管理机构，改造为非盈利性质、私人合作的住房协会。住房协会整体购买由其管理的公共住房，使自己成为社会性房产的房主，并依靠所获租金收入，对其所拥有的公共住房进行维修和管理。1988 年的《住房法》，允许租户以自愿投票等方式，将所居住的公共住房整体转移给住房协会。从此，公共住房改称为社会住房，具体又可以细分为协会住房和政府住房。

　　①二是房租资助政策。由于住房协会不能在公共保障房项目中牟利，因此其面向受助居民的房租定价就大幅低于房地产市场 的租金行情；但由于住房协会并非政府部门，不享受政府的特别拨款，所以仍然需要以收取成本租金的形式来保证房屋的正常维修和使用。考虑到原有租住居民的承受能力，房租补贴计划应运而生。据统计，在已转让给住房协会的公共住房中，居民根据各自的支付能力相应地缴付公租房的租金。其中，享有住房补贴的居民约占 70%；而其余 30%则属于相对高收入群体，可以自己承担全部住房租金。

　　②三是股改房计划。英国政府于 2005 年推出了“新居者有其屋计划”，其目的是帮助特殊群体分步骤、分阶段地购买住房。地方政府和住房协会作为公房的共同承租人，以分享产权的方式购买下其承租公房的相应的部分产权，剩余的产权则由前述二者保留，房租仍由购房者来支付。③
　　
　　1.在其中的“新建住房购买计划”中，住房协会规定每年的房租标准是房东所持产权资本价值的 2.75%-3% 。

　　④受助购房者可以根据自身的经济能力，分层次、分阶段地购买房屋产权，直至买断完全的产权。但是在第一次购买产权时，购房者最低必须购买至少四分之一的产权份额。2.在其中的“公开市场购房计划”中，重点对在英国东部、东南部和伦敦工作的重要工作人员（如警察、护士、教师、清洁工等）提供信贷支持来帮助他们购买住房。受助人可以先在市场上购买一处住房四分之三的产权，其余的产权可以由专门机构和政府提供利率为 12.5%的贷款来支付。购房人对此种特殊信贷享受优惠免息的福利。

　　⑤五年后，受助人对专门机构的贷款所支付的利息也不会超过一般性的贷款利率，而对政府部分的贷款则永远不需要支付利息。3.最后的“社会购房计划”，惠及的是一些没有能力购买住房而需在市场上承租住房的居民。购房人可先购买房屋中至少四分之一的产权，还可以获得一定的价格折扣。购买住房的住户首次出资购买的份额越多，能够获得折扣的程度也就越大。对剩余部分的产权，租住者每年按其价值的 2.75%的比例向政府交纳租金。

　　①政府也提供一系列相关的优惠政策，鼓励所租赁房子的房东参与此项计划，也鼓励租住人按照同期市场价格来购买住房剩余部分的产权。

　　四是有效地发挥私营机构在保障性住房管理中的作用。在英国，由独立的非盈利性质的机构--住房协会--来专门负责保障性住房的建设和监督管理工作。中央政府对全国各地方保障性住房建设和维修的拨款要受到其支付能力、年度财政赤字等因素的制约。而独立机构住房协会在融资方面并不会受到前述各种因素的限制。为了有效地加大对社会保障性住房建设的投入，可通过住房协会以贷款形式来解决资金短缺的问题。在英国，中央政府划拨的用于保障性住房建设和维修的预算资金，每年度除了拨付给各个地方政府之外，也直接拨付给住房协会。

　　五是广泛推行“可承受租金”计划。为了克服租赁住房租金不断上涨的趋势，英国政府相继推行了一系列优惠政策，切实为中、低收入居民提供了租金可承受的公共租赁住房。今后很长一段时期内，英国政府进行住房保障的一个最重要的方式还是由政府出资，兴建和管理公共租赁住房，满足受助租户的住房需求。

　　（二）英国保障住房产权性质

　　从房屋产权的角度分析，英国在二十世纪 90 年代之前推出的主要为共有产权住房（shared ownership housing），房屋的产权属于非盈利性的机构住房协会（还包括其他私营机构或私人业主）和受助住户共同所有。政府对此类住房按套提供租金补贴。90 年代后期退出的政策性保障住房则属于共享权益住房（shared equityhousing），不存在租赁关系，住户如果要购买房屋产权则需一次性支付原贷款及溢价。

　　②从所有权的角度看，共有产权住房模式下个人住户对房屋拥有的是不完全的所有权，由政府与住户或者住户与住户之间按出资份额分享所有权；而共享权益房模式下住户持有房屋全部的所有权，政府的支持性出资价值只体现在未来出售房屋的利益分配上。尽管上述二者在所有权性质上具有本质的区别，但它们在价值形态和财产权益的构成上存在相同点，即都是住房协会与个人住户按出资份额共享。采用共有的方式，通过在住房财产权益上有限的补贴带动住户及私营机构自有资金的投入，提高私人的住房自有率，使私营机构通过分享权益取得产权收益。

　　③英国的共享产权制度中，若居民收入水平提高后能够购买下房屋的全部产权，政府与之的租赁关系就自动解除了。居民作为权利人可自由处分（如买卖、租赁）房产。但政府作为房产的共有人，始终保留优先回购房屋的权利。

　　二、美国住房保障制度综述。。

　　美国是一个居住水平很高的国家，实行的是商品化的住宅消费保障模式，住宅商品化程度较高，私人拥有的住宅比例较大，其住房保障政策方面有许多成功经验值得我们借鉴。总的来讲，美国住房政策的目标是实现“居者有其屋”。具体来说就是，使每个家庭都能够住上可支付得起的住宅（affordable house）。

　　①美国的联邦政府为了维护本国的社会安定，刺激经济的繁荣发展，提高公民的居住水平，积极利用法律手段和经济杠杆对住宅发展给予大力扶持。在一系列1住宅制度。即在住宅的建设与经营中保持私人资本的主导地位，政府运用法律与经济手段对住宅市场进行干预和调节。

　　②国家也拿出一部分资金用于建造公共住宅，向低收入阶层廉价出售与出租，但所占的比例较低。

　　为了实现“居者有其屋”的基本政策目标，美国政府采取了各种措施，包括直接的住房补贴和税收优惠政策等，此外还利用影响抵押贷款的利率、干预住房的建造成本等手段来保证自己目标的实施。

　　③这些手段主要目的是调节住房的供给和需求。因此可以将美国联邦政府的住房政策大体上归纳为两类：一是提高家庭的住房支付能力；二是增加经济适用房的供给量。

　　（一）政策与实施计划

　　美国的住房保障措施开始于 20 世纪 30 年代，先后推行了公共住房建造计划、私营发展商新建补贴计划、租金优惠券和租金证明计划等政策。

　　1.公共住房建造计划联邦政府自 1937 年颁布《公共住房法》法案以来，开创了政府资助公共住房的先例。此阶段的住房保障政策主要体现为由联邦政府负责拨付建造、维修和管理营运公共住房所需的资金，地方政府或州政府设置的财政归中央的住房局来负责监督公共住房的建造、分配和管理。相应地，房屋产权也自然归地方政府住房局所有。①到了 60 年代以后，运营前述公共住房费用的增长最终超过了租户的收入。所以，近些年来政府已经渐渐撤销甚至停止了对新的公共住房的投资。

　　2.私营发展商新建补贴计划此阶段政策主要是私营发展商通过政府补贴，影响中、低收入阶层住房的建设。以 1974 年的《住房和社区发展法案》为例，在继续鼓励开发低租金住房的基础上，修订法案将公租房具体划分为独立的三个部分，包括存量、修复和新建住房部分。针对修复和新建住房部分，私营的或者非营利性质的开发商，可以获得由联邦住房管理局担保的金融补贴，通常量化为租户实际缴付的租金与正常市场租金之间的差额。如果开发商同意提供占所建项目面积 20%的低价房，则给予 33%容积率的奖励，或给予开发商三年的免税奖励。②一般来说，住房和城市发展局与发展商签订长期合同，以保证前述政策有效实施。这一阶段，联邦政府资助开发了超过 100 万套由私人机构拥有的提供给中、低收入居民的出租房屋。③但根据美国城市与住房发展部门的数据统计，新建计划的投入成本过高，因此政府于 1983 年终止了此项住房补贴计划。

　　3．租金优惠券和租金证明计划二十世纪 70 年代后，美国的住房保障政策侧重点发生了显着变化。政府主要采取两种方式直接补贴中、低收入群体的住房需求：一是帮助受助居民购买住房。政府通过抵押贷款和提供财政补贴的方式使购房者获得住房的所有权。④二是帮助受助居民租赁由政府指定的合格的私有化住房。联邦政府出台了一系列优惠政策促进此类住房的营运。如明确规定被选中的私有住房房主有权获得稳定租金，补贴部分维修资金，优先享受抵押贷款担保等。⑤1980 年代后，政府制定了一个面向需求方的住房补贴计划，即第 8 条款中的存量住房计划，目的在于解决保障性住房投入过高的问题。⑥在该计划中，符合受助条件的租户可以从当地的住房管理机构获得租金证明，自己到住房市场上寻找满足相应质量等级和租金限额的住房。1983 年联邦政府颁布租金优惠券计划，通过发放具有福利补贴性质的“住房券”，让中、低收入居民可以自由地在市场上选择住房。在此项“住房券计划”中，政府负担合理市场租金与受助居民收入 30%的差额，持券人只需缴纳不超过个人收入 30%的租金，差额部分则由房主凭券向政府兑取现金。

　　①除了为中、低收入者提供廉价的公共租赁住房，美国政府还运用一系列法律对一般的房租进行管制。针对租房市场上的私人所有住宅，主要的法律包括《房租管制法》（Preserve the Current Housing Stock）、《住房出租人非有正当理由不得收回房屋法》（Good Cause Eviction Law）、《公寓转换管制法》（CondominiumConversion Control Law）、《租赁用住房拒租禁止法》（Removal Control Law）等。

　　②这些法律严格规定了一系列严格的监管制度，如房屋出租登记制度、收回房屋限制、房租最大涨幅限制等，有效地限制了房租的飙升。③
　　
　　（二）美国保障住房产权性质

　　美国的住房保障制度在财产权利分配上介于完全自有和租赁之间。对中、低收入居民提供的住房均在不同程度上享受了政府不同形式的补贴，政府相应地对受助住户的准入和退出进行限制。政府推出的保障性住房的性质是共享权益住房，尽管没有所有权上按份共有的特征，但是受助住户在对房屋财产权利的分配上--如购买享受优惠，处分受到约束--与英国的制度有类似之处。

　　④即住户在占有和使用方面拥有相对完整的权利，但是在处分时收益要与政府分享，或者受到限制。

　　美国的共享权益住房按照政府控制的程度，典型地体现在以下三类住房形式中：一是有限权益合作住房(limited equity cooperatives)。美国政府特许公司所有和经营此类有限权益合作住房，受助住户只持有该公司的股份，虽然拥有对住房最终的控制、运营和执行权，但在占有和使用上与住房公司是特殊的租赁关系。个人仍需按月支付相关的费用。此种有限权益合作住房属于合作住房的一种，在转售的时候住户的投资份额部分的溢价也相应受到限制，以保持其可负担性。

　　⑤二是限制性契据住房（deed-restricted housing)。在英美法中，房地产契据限制是指房地产买卖双方以契约方式对土地和房屋的开发、使用作出的限制性规定。

　　如为了使新建房屋与周围得建筑物相协调，对土地的开发常常会被限制在一定的面积和高度范围内。违反契据限制的行为，会引起其他签定契约者向法院提出诉讼。

　　在限制性契据房屋的契据中附有保证条款，购房者在转让房产时，须按照可负担性的要求受到约束。在这类保证条款中通常设有优先权，规定非盈利机构或政府有权优先回购房屋。

　　①当符合条件时，用户还可申请政府机构提供的低息或免息的权益抵押贷款。只要再次转让时仍以规定价格出售给符合保障条件的住户，前述贷款就不需要偿还。这一举措起到了限制转售牟利的作用。

　　三是社区土地信托住房（community land trust housing）。美国的土地信托法规定，土地和其所附着的建筑物的产权由不同的主体持有，即住户只能够享有相关土地租赁权和其上的建筑物所有权。而享有土地所有权的是具有社区背景的非营利性公司。住房在维护和抵押上的权利义务关系由租约规定。这样一来，住户可自由行驶对房屋的租赁权，禁止转租行为但可以继承。信托公司作为土地持有者，在成员构成上有如下特征：三分之一为租赁住户代表，三分之一为无租赁关系的代表，其余则是政府部门、社区组织代表或私人贷款机构。

　　②这一制度在美国普遍存在，其核心在于通过土地租赁关系控制可负担性住房，在英国的部分地区也能见到。

　　③由以上比较看出，美国的共享权益住房的特征是共同出资、财产共享，并可依明确的比例或份额确定转让时收益的分配。政府不对价格和购买者进行限制，依靠市场化手段解决保障住房的分配问题。但由于限制了转让的对象，只有首次出资的住户可享受优惠待遇，但其也无法获得全部房产升值的收益。

　　④因此这类住房保障性的作用更为直接。当住房在市场上重新出售时，确保开支在新住户可支付能力范围内，这样保障权益在前后受助住户之间就实现了共享。
　　
　　三、英、美两国制度借鉴及启示

　　（一）英国制度特点

　　在自由主义社会模式的影响下，英国的保障住房市场出现了许多独特的特点。

　　概括起来，主要如下：
　　
　　1.英国私人住房产业高度发展，私人产权的拥有更为广泛。住房市场的发展主要是依靠市场机制发挥作用，存在着活跃的住房金融市场服务体系。房地产市场对外高度开放，并已经成为英国经济发展的核心产业。

　　2.由于英国特色的福利国家的历史遗产，它仍然拥有西方国家中最大的公共住房部门，而这种提供社会住房的方式所取得的成就是富有启发意义的。其在战后福利国家初期建设的公共住房也因为“股改房计划”的推进而转向了私人所有。英国政府以私人部门出租取代社会住宅，将公共住房供给集中于社会弱势群体（比如老人、失业者等），竭力促成公共住房制度的解体，并将之托付于一个商业性的、由有着有限利润的房东及非盈利住房组织和团体所共同组成的混合体。①这种政策设计的模式是以住房市场化为核心的，兼带实施国家对中、低收入居民居住的基本保障责任。

　　3.与英国的自由主义社会模式相对应，其住房模式的特征是以住房市场化为主导，鼓励金融政策对市场发展的全面性支持，并以“补救式福利”国家传统为鼓励，结合新的社区发展计划，强调住房的私人产权和自由选择权，突出公共补贴的有效性和住房政策的针对性。②英国现今已形成并定型的住房市场结构，不仅反映了其自由主义的社会模式在住房领域的架构，同时也体现了英国式福利社会注重产权、自由权、私人市场的基本特征。

　　（二）美国制度特点

　　为有效地解决对中、低收入居民的住房保障问题，美国政府从法律、政策层面建立起一套系统的保障机制，主要形成了以下特点：

　　1.调控的法制化。围绕国民的住房保障和房地产市场调控，从二十世纪 30 年代开始，美国政府通过联邦立法，相继出台了多种法律法规，各地方政府也相应地对操作办法和操作模式提供了制度保障。美国房地产市场调控的法律侧重强调公平的原则和严肃性，维护了各阶层群体的利益，特别是中、低收入居民的住房利益。

　　2.干预的经常化。美国的市场经济高度发达，国家对经济的直接干预很少，但在解决中、低收入居民住房问题上是个例外。政府通过立法、金融、税收、收益预期等干预手段，通过土地扶持、金融补贴、税收优惠、提供特别资助等措施，全面地保障中、低收入人群的住房需求。具体的干预原则是在不破坏市场运行规则的前提下，由政府对中、低收入居民提供住房补贴。对确有困难的家庭，房租超过个人收入 25%以上的部分由政府支付。①政府从政策导向上坚持市场化方式，对补贴对象有严格的管理要求。

　　3.渠道的多元化。美国各个地方政府除自身建设低价房屋来供中、低收入者租住外，还非常注重鼓励私人机构参与到保障性住房的建设与经营当中。有的城市还规定开发商在建设非商品性住房和商品住房时，必须配套建设一定数量的低价房或者贡献一部分开发利润以供政府开发低价房使用。②通过前述“租控制”手段，压制盈利性房屋租赁价格的上涨，在竞争性的住房需求中合理地分配现有短缺的住房资源。

　　美国政府注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障需求对原有法律条文进行修订或是推出新的相关政策法律。目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房、房租补贴和消除住宅歧视等诸多方面。

　　（三）英、美保障住房制度的启示

　　借鉴英、美以非营利机构来负责组织实施共有产权住房计划的制度，可以引入行政和法律监督下、与政府住房保障职能部门保持合作的、能自主经营的住房管理机构，发挥其在融资和管理上的优势。综合前述英、美住房保障政策，笔者认为，如下经验值得我国学习和借鉴：

　　1．发展灵活多样的住房保障形式积极发展租、售、补、贴相结合等多种形式对中、低收入居民提供保障性住房。美国是典型的具备多样化住房保障形式的国家之一，主要实施方式如下：一、由地方政府提供土地，建设用于出租、出售给住房困难居民的福利房。按照住户的收入和购买能力，实行先租后买或分步购买。二、以贴租、贴息等政策性措施鼓励房产开发商提供一部分低于市场价格的优惠住房，专门用于租售给符合条件的中、低收入居民。三、以货币补贴（最常见的为发放住房券）的方式直接帮助低收入居民租赁住房。③
　　
　　2．“共有产权”和租售并举制度相结合，在住房保障中发挥重要作用保障性住房改革实行租售并举的制度，是英国、美国的共同特点，其先进经验值得我们借鉴。从法律角度来看，“共有产权”制度在保障居民基本住房权益中起到了积极作用。在英国，政府颁布了一系列产权分享政策（也称为半租半买政策），规定房屋产权由住房协会持有，符合条件的受助居民可以先购买部分的房屋产权，其余的仍需继续支付房租。购买部分产权的居民对所居住的房屋可以享有三年的优惠购买权，三年之内的房价与其他优惠条款不变。

　　①通过这种房屋产权的过渡购买方式，推动居民最终买断全部产权。保障性住房是具有社会福利性质的政策性商品房，房屋产权应是政府和受助购房人共同拥有的。政府通过各项优惠政策为建房提供投资，如土地出让划拨、减免税费、货币补贴等，因而量化地占有了房屋的部分产权。②这样一来，既明确了中、低收入居民所享有的住房福利水平及范围，又完善了其收入提高后的相关退出机制。

　　我国在保障性住房的建设形式上，应学习、借鉴国外的先进经验，在目前已采用较多的出售经济适用房和发展廉租、公租房两种方式的基础上，进一步发展租、售、补、贴等多元化方式。当前对保障性住房体系改革的重点是实施经济适用房租售并举，探索经济适用住房租赁的实现方式；另外就是开拓新型公共租赁住房的租赁房源，扩大租赁货币补贴所惠及人群的覆盖面。