学区划分主要法律制度建构

　　五、学区划分主要法律制度建构
　　
　　学区划分无论在实体上还是在程序上都存在这样或那样的问题，笔者在有限的知识和水平的范围内分析了学区划分在实体上和程序上应为的发展方向和改革思路。但是发展方向和改革思路只有通过制度化的方式得到落实才能更好的指导实践。在此，笔者通过对学区划分法治化路径、学区划分法律原则、学区划分主体及权责、学区划分正当法律程序的建构的分析来构建当前的学区划分制度，从而为我国的中小学学区划分提供一个比较的平台和建设性思路。

　　（一）学区划分法治化的路径与思路
　　
　　从历史发展来看，行政法与行政并不是亦趋亦同的。因为在奴隶社会、封建社会等绝对专制主义社会中虽然也存在“关于行政的法”,但其实它是封建君主进行专制统治的工具。因为它只在内容上规定了行政权力享有者的法律地位和职权。3.近代法治国原则在现代生活中的真正确认和实现是产生行政法最直接的条件。世纪法治国思想认为，社会秩序应当是一种符合理性、保障人类利益的秩序，要实现这样的社会秩序，就必须对国家和政府权力进行约束，使其在法律的轨道内行使。32正是在这种法治理念的影响下，才实现了 “行政要服从法”这一真正意义上的行政法。当今社会的两大法系普通法系和大陆法系虽然存在诸多不同，但是却共同拥有对政府权力进行法律控制这个永恒的主题。

　　着有《政治学》一书的亚里士多德在书中对法治进行了阐释。包括：已制定的法律得到普遍的遵守；一项法律只有其本身是良好的，才应得到人们的普遍遵守。那些制定的良好的人民普遍遵守的法律，实际上就是法治社会中作为行为规范的具有正当性的法律本身。因此，法治社会的关键问题之一即为制定“良好的法律”,也可以说是制定能够得到法治社会中正当性资源支持的法律规则。35要制定“良好的法律”需要正当的程序，而法律程序的正当性的中心问题是对政府权力的控制，因此这一问题使现代法治国家中的人们越来越意识到限制政府权力的意义。

　　坚持法治是中国目前治理国家的基本政策，在法治国家，行政权必须为保障公民权利服务，如果行政机关的行政管理目的只是一味的重视行政权的保障，而轻视对公民权利的保障，那么最终的结果是偏离法治，回归人治。36学区划分文件作为“法的重要构成要素”和“准法律文件”,在调整适龄儿童、少年的受教育权实现方面发挥着非常重要的作用。但是学区划分却没有一套全国统一的制度来规制，学区划分程序并不严格，学区划分往往是教育行政部门在内部完成的，是教育行政部门自由裁量的结果。当前法律并没有对教育行政部门学区划分文件的制定权力进行控制，这有悼于法治行政的基本精神。因此，要实现法治，实现“制定的学区划分文件能得到家长和儿童的普遍认可和遵守”,须控制教育行政部门的学区划分权力。

　　正义与法律和权利等概念不同，在一定程度上，正义是一个具有普遍价值认同的概念。罗尔斯将正义分为实质、形式和程序三类正义，笼统来说，正义分为实体和程序两类正义。要使学区划分文件成为成为“制定的良好的并且被人们普遍遵守的规范文件”,就要保证学区划分无论在实体上还是在程序上都能实现正义。

　　实现程序的正义在现代法治社会中引起了越来越多的学者和专家的重视，罗尔斯认为，程序正义是实质正义的源泉，如果一个法律活动连程序正义都没有做到，那么它是不可能产生真正的实质正义的；37韦德也曾经说过，人们能够容忍权力的前提是在现实生活中能够依靠程序公正来应对持续膨胀的政府权力38;依程序法行政在很大程度上决定了法治政府的实现与否。纵观七个城市的《招生意见》，大多规定了就近入学这一实体原则，少部分城市规定了相对稳定和公平公正原则等实体原则。但是对于学区划分的程序并没有进行规制，人们对学区划分程序更是不得而知，学区划分在程序正义这一方面是缺失的，一个重要的原因就是我国的文化传统忽视正当程序性而重视实体合法性。这种意识对于促使学区划分真正实现实体和程序上的正义，实现当前法治社会的建设毫无疑问是一个极大的观念上的障碍。美国联邦最高法院大法官道格拉斯认为：“决定人治和法治区别的重要因素其实即为程序。，4iK-C-戴维斯作为美国一位着名的行政法学者也曾经明确的指出；”正当程序因其决定了法治的实现而变得至关重要。“所以对学区划分法律程序以及程序正义问题的轻视必须成为于当前法治社会的法治建设中一个必须解决的问题，我们必须反思社会正义问题中只局限于结果状态，以实证主义和功利主义为立场的弊端，从正确的角度即实体正义的形成状态出发，42具体来说要做到三点：第一，要实现学区划分的实体正义，即必须使学区划分结果或状态符合正义的原则或标准；第二，要实现学区划分的程序正义，即必须使学区划分结果的产生过程符合正义；第三，要更加重视学区划分的程序正义，重视学区划分”过程于结果“的意义。

　　（二）确立学区划分的法律原则
　　
　　要实现正义，就要满足一些最基本的原则要求，学区划分如果不能满足这些最基本的原则要求，就可以被认为在学区划分过程中没有保证正义。而社会中的法律规范是定型和有限的，但是客观事物是多态而无限的，所以无论是法律、法规、规章还是我们所说的教育局制定的学区划分文件，都不可能精确的规定每一种详细的学区事项。43这个时候，我们同样需要发挥基本原则填补漏洞的作两，从而指导教育行政部门制定一份合法、合理的学区划分方案。根据以上所述的学区划分法治化的思路，笔者将学区划分的正义归纳为实体正义和程序正义，因此相对应的，学区划分也应从实体和程序上都遵循相应的原则，而具体应当遵循哪些实体原则和程序原则，笔者认为我们至少应当保证学区划分满足最低限度的公正要求。

　　1.实体性原则
　　
　　（1）就近原则《义务教育法》和七个城市的市教育局印发的学区划分文件都对就近原则做了规定；再具体到学区划分文件虽有一定程度的违背，也能够体现出就近入学原贝IJ.教育行政部门做到就近入学有利于保障适龄儿童、少年就近享受教育资源，也是对合法性原则的遵守，有利于实现行政法治。

　　关于就近原则的基本内涵，笔者认为：首先，应当做到法律优先和法律保留两个方面，这是对学区划分法律层面上的要求。教育行政部门在制定学区划分文件时，必须依据《教育法》、《义务教育法》以及各个省份颁布的有关教育方面的法律和相关的法规、规章、行政规范性的规定，在法律和职权的界限内就近划定学区。另外，教育行政部门在依据就近入学原则制定学区划分文件时，对于应以法律规定的事项不得以文件定之，44否则该文件无效或可撤销。《第二，在技术层面上要做到对”就近入学“这一概念进行科学合理的界定，真正做到就近划定学区，保证学区划分的科学合理。

　　从七个城市的学区划分文件来看，除了大连对学区范围作了具体规定外，其它城市规定的都比较笼统，只是将《义务教育法》就近入学原则简单地表述在相关的学区划分文件中。而大连市关于就近的具体规定是按照居住区与学校的距离来算的，比如它将学区定位在小学入学半径为500米内和初中入学半径为1000米内，笔者将其称为”距离就近模式“;而在国外，德国则是以居住区到学校的时间为划分标准，笔者将其称为”时间就近模式“.笔者认为，我们宜采取”时间就近“模式来具体适用就近入学原则。因为如果简单地以距离划分容易产生不确定性，有时划定的半径是直线距离，而实际上从居住区到学校要绕路而行，这样虽然半径距离满足了要求，但是曲线距离并不符合要求，操作起来极易产生权力的寻租空间。再比如，如果居住区到学校虽然时间很短但是要跨越主干道，这样极不安全。而单纯采用”时间就近“模式也存在诸如跨越主干道等不安全的因素，因此笔者认为我们在进行学区划分时应围绕以下三点：第一，应当以”时间就近“模式为主来划分学区，小学以10分钟之内，初中以20分钟之内必须划入本校区；第二，要综合考虑交通的便利与安全等因素，可以参考大连市的做法，一般不要跨越主干道和不跨越本行政界划分学区，确需跨越主干道亦或是跨越本行政界划分的，也要通过建立交通信号装置及各区协商确定的办法进行处理。

　　（2）平等原则《宪法》规定法律面前人人平等，平等原则是学区划分中最重要的原则，只有实现了学区划分的平等，才能保证适龄儿童、少年的受教育权益。

　　平等原则基本内涵是同等对待类似的情况。具体来说，教育行政部门在进行学区划分时，对同等条件和同等情况的居民区应当尽可能的划入到一个学区。

　　七城市的学区划分文件并没有全部都体现出平等原则，只有个别城市有平等、公平、公正等相关字眼，关于如何具体适用也不清楚。笔者认为同等条件和同等情况的居民区应当尽可能的划入到一个学区。比如，如果两个居民小区距离学校的路程相近、家庭背景相同（诸如都是外来务工人员或者虽然性质不同但是本地人员跟外来务工人员都满足学校规定的入学条件）无特殊理由，教育主管部门必须将两个居民区划入到同一所学校。如果形式上没能做到同等情况同样对待，教育行政部门要召开听证会、论证会等对给予充分的事实依据和说明理由，防止出现”一墙之隔的重点与非重点“、”近距离去远学校“等不平等现象；另外，平等原则还意味着对情况相同的孩子给与他们平等的入学机会。正如汪明所言，做到相对薄弱学校、中等水平学校和优质学校被包含在每一个小升初的招生片区内，在起始阶段尽可能的给孩子提供平等入学的机会。

　　（3）相对稳定原则学区划分要做到相对稳定，这是信赖保护利益的要求；也是维护社会关系和政府公信力的需要。2014年年初教育部的《意见》也对学区划定后的相对稳定做了具体要求，如相关单位和家长代表要被教育部门邀请参与到学区调整的程序当中。

　　相对稳定原则的基本内涵要求学区划分一经公布和生效就具有普遍约束力，未经法定程序，不得任意更改。但是需要注意的是，相对稳定不是稳定不变，它允许在出现新情况或者特殊情况的时候进行调整，但是对学区划分范围进行调整一定要有充分的事实依据和理由予以说明。

　　经过笔者分析，七个城市的学区几乎每年都有变动，有的是因为新建小区、有的是因为拆迁，但是还有许多变动分析不出什么原因。而各地关于相对稳定的规定也不一样，有的只是简单规定了相对稳定；有的对学区学位做了说明，比如今年新做要求的北京和上海静安都规定学区内五年一循环学位。在这里，笔者认为，研究相对稳定原则必须要研究的问题就是导致学区变动的具体情况。笔者认为，除非出现居民区拆迁、城市规划或是有新建居民楼等新情况，否则其它理由都不足以引起学区的变动。另外，笔者认为规定学位六年一变更符合当今我国的小学六年制的现实，能够实现相对稳定，保护家长及利益相关者的的信赖利益，维护社会秩序。在操作过程中，不管是因为学位变动亦或是学区变动，都应当召开听证会等方式民主决定变动方案。

　　2.实体性原则的权衡标准
　　
　　如上文所述，行政法在其运行过程中有其所追求的价值目标，有其应当遵循的最低限度的实体原则，教育主管部门在学区划分中应当尽可能的做好各实体原则的衡量标准，但是各实体原则之间仍旧不可避免的会发生冲突，这就需要教育行政主管部门遵循正义的要求，进行有效的权衡。比如教育行政部门在对新建小区进行学区划分考虑时，一定要考虑公平原则，46防止出现一墙之隔的重点与非重点的两重天；再比如每年的学区划分要在尽可能的保证其稳定性的同时，对在本区界内上学非常不便的学生，根据具体情况适时的打破平衡，允许学生跨区入学，保证学区划分的灵活性。这有助于维护稳定的社会秩序，使政府的权威在社会中仁立而不至于损坏。

　　3.程序性原则
　　
　　（1）中立原则任何人不得为自己的法官。在学区划分中，主持者要做到程序中立就要保证：

　　第一，对于划分结果不得有某种利益，也即划分程序的操纵者与其所操纵的这个程序之间不存在实质上的某种”利益关系,“也就是没有贝勒斯教授所言的”表面不当性“;第二，程序的主持者具有独立性，也即学区划分文件的制定者在制定过程中不受任何利益者或者利益集团的控制，其它政府人员不能对程序进行干预。

　　⑵公开原则如果某个文件应当公布在《联邦登记》上而实际没有公布，那任何人在不知道此文件的内容时都不能被强制的服从这份文件或受其的不利影响，这是美国《联邦行政程序法》的明文规定。49列宁也曾经说过，那将是不可思议的的一件事，如果我们只谈论民主，而背离了公开。学区划分确立公开原则具有重要的理论意义和现实意义，可以在一定程度上防止教育行政部门滥用职权，防止文件制定权的恣意和专断，防止教育行政部门闭门造车、暗箱操作，从而可以防止教育行政部门因权力寻租而滋生腐败。此外，公开原则还能保护适龄儿童、少年的利益，增加人们对文件的认同感从而减少文件执行的阻力。具体来说，确立学区划分公开原则要做到以下两点：第一，重视结果公开的同时更加重视过程的公开，我们要做到将学区划分文件的制定人员、制定计划和制定依据都公开于制定过程中，要允许人们参与文件的审议并发表意见；第二，重视最终结果的公开同时更加重视阶段性草案的公开。

　　（3）民主参与原则对一个政权的统治，只有由多数人来行使才能实现其民主，”而人们一直奋斗的最终目的就是为了实现自身的利益，这就决定了，为了保护适龄儿童、少年及他们家长的权益，要允许他们参与其中，通过各种方式听取并尊重他们的意见，从而可以使学区划分权在民意之内的自上而下的轨道上和自下而上的轨道上安全运行。《学区划分过过程中要充分保障民主参与，在文件起草时应当通过举行听证会听取专家、学者、行政相对人的意见，关于举行听证会的思路笔者己在学区划分程序问题的分析与改革思路中详细说过，在此不再赘述。

　　（三）明确学区划分主体及权责
　　
　　进行学区划分，制定学区划分文件实质上就是在行使学区划分文件制定权。

　　这是一种制定行政规范性文件的权力，在学区划分的法律依据考察和其它规范性依据考察部分，笔者详细论述了学区划分的依据，举例来说：《教育法》第十五条、《义务教育法》第七条和《义务教育法》实施细则第三条都对县级以上教育行政部门的义务作了规定，所辖区域内的教育教学工作由该教育主管部门负责实施。教育部今年年初出台的文件《意见》也指明上级教育局要指导统筹下级教育局按照就近入学原则，根据适龄学生人数、所在学区及交通状况等情况按照以单校划片为主，以单校划片和多校划片相结合的方式依照路段、门牌号等进行学区划分。由此可以看出，各区、县教育局依法享有一定的行政管理职权，有权制定学区划分文件，是学区划分的主体。

　　关于学区划分主体，我们还可以借鉴一下美法两国的做法。俗话说他山之石，可以攻玉，美法两国与我国虽然在政治体制和教育行政体制以及学区的概念和范围上有很大的区别，但是我们仍然可以从美法两国学区的管理体制上做一些借鉴，来对我国的学区划分主体进行一些改进和创新。比如美国学区中由选举产生并且独立于政治因素之外的教育委员会，该会向社会大众开放，并且每隔一段时间会定时举行，包括学生及家长等在内的人们只要有正当原因都可以查看会议记录，并就相关教育和学区问题参与讨论。再比如法国的审议机构，在法国的学区中，设立很多审议机构来审议相关学区问题，只要与学区相关的利益相关者都可以作为审议机构的参与人员来参与讨论，并且如果某一个方案想要执行就必须事先经过审议机构的通过。56在此，我们也可以对我国的学区划分设立一个相对独立的参与主体学区划分委员会，该委员会独立于行政机关，其参与人员可以涉及各行各业以保证参与主体的广泛性，学区划分方案必须经过该委员会的审议通过后，教育行政部门才能具体执行。这样我们就能使得最终的学区划分得到家长等利益相关者的认可和接受。

　　结合上述法规范依据及其它规范依据的规定，笔者认为，教育行政部门在制定学区划分文件要以学区划分实体原则和程序原则为指导精神，保证学区划分实体正义和学区划分程序正义。教育主管部门要做到下列职责：首先，要在国家的方针政策及相关法律、法规和其它规范文件的规定范围内划分学区，保证适龄儿童及青少年的受教育权益。其次，教育行政部门要在本辖区内行使学区划分的权力，一般不得超越所辖区界，在自己的职权范围内按照法定的程序对辖区内学区进行划分。如果通过比较衡量，的确需要超越区界划分一部分学区，需要各区协商，联合制定学区划分文件并报上级主管部门批准。第三，教育行政部门要保证制定的学区划分文件明确，含义清晰，便于执行，切合实际，具有可操作性，尤其是对于类似于“就近”这样概念的术语尽可能在理解立法原意的基础上进行详细明确的规定。57第四，学区划分文件的制定要具有科学和理性，应当体现适当和公平，除非有特殊情况，对所有的人都应同样对待，对所有相同条件的居民区，尽可能的划入同一个学区，以此来保证文件的执行力度。

　　（四）建构学区划分正当法律程序
　　
　　1.学区划分的过程
　　
　　学区划分的过程实质上就是学区划分文件的制定过程，作为抽象行政行为的学区划分文件是行政规范性文件，但是目前并没有一个标准来规定它的制定程序，笔者根据学区划分规范依据及应遵循原则，按照学区划分的改革思路，借鉴叶必丰教授、周佑勇教授、郭庆珠教授等学者关于行政规范性文件制定的一般程序的见解，归纳了我国中小学学区划分的过程。

　　叶必丰教授、周佑勇教授、姜明安教授、郭庆珠教授等关于行政规范性文件指定的一般程序都认为应当包括编制规划、起草、审核、公布。58郭庆珠教授认为，编制规划主要是对文件制定必要性的初步审查；叶必丰和周佑勇教授认为，编制规划是指行政机关为了实现一定的行政目的，按照一定的原则和程序在各自职权范围内，指导准备制定行政规范的工作，并对此工作进行总体设想和具体部署，但他们认为将编制规划加入规范制定程序是为了解决当前行政规范过多过滥的问题。因此，笔者认为虽然三个教授对于编制规划的概念定义不一样，但是总体思路还是相似的，都是为了减少不必要的规范性文件的制定，防止文件过多过滥，使规范性文件更加科学和系统。而学区划分文件事关千万适龄儿童、少年的教育权益，所以它不存在制定必要性与否的问题，该文件制定的科学性和系统性我们也完全可以通过其他的程序来予以保障。因此对于学区划分，我们可以免去编制规划这一程序。这样也可以减少行政资源的不必要浪费，提高行政效率。学区划分过程可以细分为如下：

　　（1）起草起草是学区划分过程中一个非常重要的环节，因为，这一阶段会明确文件的大致内容，并且这一环节直接决定了文件最后的科学性和可行性。起草的具体要求有：第一，起草之前，组织专门的起草人员，起草人员应当是对教育政策以及本区域的学校、居民区状况有详细的了解，有相关的学区划分经验，也可以包括该方面的专家和学者。第二，确立学区划分文件起草机构，一般由各区、县教育局的内设机构或者法制机构起草。第三，起草时应当听取公众意见，因为学区划分是一项重大的政府决策，事关千万儿童、少年的教育权益，所以应当举行听证会。举行听证会之前要遴选听证参与人，采用随机方式抽选产生，参与人尽可能的具有代表性和广泛性，应该来自不同行业和不同阶层，防止利益集团操纵；及时通知听证的详细信息，比如什么时候举行、在哪举行以及有谁参与等；听证会公开举行；保证主持人的独立和中立；制作听证笔录并且依据听证笔录做出学区划分文件；认真听取并记录相对人意见，形成最终草案，并告知家长等参与者关于意见的处理结果，如果没有采用参与人意见要予以说明理由。第四，起草文件时要合理安排结构层次，准确运用语言文字，符合相关格式规定。第五，起草时，如果要跨越行政界线划分学区，要相关部门要协商一致，再由各方主要负责人签字、盖章。

　　（2）审核学区划分文件起草结束之后生效之前，首先要送教育行政部门的办公室进行审查，这种审查是一种包括合法性审查和合理性审查的全面审查，而且是包括实体、程序和形式的合法性的审查。审查的重点主要是符合规范依据与否、符合事实依据与否、学区范围与公文格式符合规定与否等。如果实体内容不合法或不合理，审查部门可自行修改或退回起草机关纠正；如果程序不合法或不合理，直接退回起草机关进行纠正。审核完毕要将审查者的姓名、意见及审查时间签好。其次，审核完毕后还要以张贴、报刊、网络公开等方式向社会公布送审草案，公布期限一般不少于10天，在此期间，如果公民对送审草案有异议，可以通过政府公布的网上留言板或打电话的方式发表自己的意见，提出建议，这类似于美国行政规章的评价制度。教育行政部门应对公民的意见进行登记整理，确有道理应对送审草案及时进行修改，没有采纳公民意见的，要在相关网站或者报纸期刊进行理由说明。第三，送审草案要由机关办公会审议集体讨论，最终确定后，首长最后审定，同样需要领导人签发意见、姓名、时间。60草案要送当地政府最终研究决定，上报市教育行政部门。

　　（3）公布学区划分范围最终确定后，需要向社会公布学区划分文件，学区划分文件的公布可以不必像法规、规章那样严格的形式，可以直接在教育局公报、教育局网站、该行政区域内公开发行的报刊、杂志、电视新闻等媒介上发布，也可以在相关居民社区张贴，公之于众。另外，现在的学区划分文件，一般是公布即生效，但因为它涉及公民的重大利益，所以笔者认为以后的学区划分文件应当在公布后三十日后生效。在这三十日内，公民依然可以通过网站、电话等发表自己的意见，教育行政部门依然要及时公布对公民意见的处理结果。

　　（4）备案对己经公布生效的学区划分文件进行备案，便于同级人民政府以及上级教育主管部门的审查监督，备案的内容有规范依据、事实依据和相关程序及其它材料。

　　另外，备案也可作为第二年学区划分的参考。

　　2.学区划分过程的法律监督
　　
　　关于行政规范性文件的法律监督方式，各学者的观点大同小异，基本上都分为行政机关的监督、司法机关的监督、权力机关的监督S但是对权力机关监督对象上各个学者的意见不同：叶必丰教授和周佑勇教授认为，同级人民政府及其派出机关制定的行政规范一般应由权力机关监督；63郭庆珠教授认为，权力机关应把各级人民政府及管辖部门制定的行政规范作为监督对象。但实质上，叶必丰教授和周佑勇教授又认为要纠正而不是撤销同级人民政府和所属部门制定的有悖于法律的规范性文件，论其实质，两位教授与郭庆珠教授的观点大同小异。64笔者更倾向于认为学区划分的法律监督是一种主动监督，而将行政复议和行政诉讼纳入救济机制的范畴，因为对行政复议和行政诉讼而言，行政机关和司法机关被动受理，它们都需要行政相对人主动提起。在此，笔者整理了学区划分的三种监督方式。

　　（1）权力机关的监督
　　
　　首先，权力机关的监督虽然具有不经常性、间断性且权力机关的会议次数和会议时间都是非常有限的，但是通过笔者对近几年七个城市学区划分的具体时间来看，与各地人大召开时间相差不大。而且笔者认为，为了保护公民利益，可以将学区划分的时间相应的提前，这样人大每年召开会议的时候可以对学区划分进行监督；其次，权力机关的组成人员来自各行各业且人数众多，又因为学区划分文件不同于其它行政规范，不具有很强的专业性和技术性，并且与他们的日常生活息息相关，因此他们的意见会具有广泛的代表性。

　　我们可以将权力机关的监督分为两种方式：首先，各区、县人民代表大会可以建立对学区划分文件的备案制度，并且在每次开会时设立一个临时专门委员会，并且为防止以权谋私，要保证组成人员每年变化。在开会时对学区划分文件进行监督，如果发现学区划分文件违法或者不当应当及时予以撤销。其次，在闭会期间，由人大常委会行使该职能，由不断变化组成人员的督导小组对学区划分进行经常性的监督检查，一旦发现教育行政部门在学区划分过程中有不当或者违法行为，要及时汇报人大常委会并由人大常委会进行处理。

　　（2）行政机关的监督
　　
　　如上所述，学区划分的程序包括备案，备案就是为让同级人民政府及上级主管部门进行监督审查。根据《地方组织法》的规定，我们能看出人民政府对下级部门的不适当的决定及命令的改变权或撤销权。因此同级政府或者是上级教育行政主管部门在对学区划分文件进行备案审查时，如果发现学区划分文件存在实体违法或者不当，有权直接予以改变或撤销；如果程序违法，有权直接撤销违反程序的文件和退回补正具有不显着的程序违法而实体内容合法旳学区划分文件。65（3）社会大众的监督==适龄儿童、少年是学区划分文件直接作用的对象，是与学区划分具有直接利益关系的群体。因此，除了让家长或监护人通过听证会的方式参与学区划分文件起草及审核过程，我们还应当尽可能的创设各种途径和方式允许适龄儿童、少年的家长或其它监护人对学区划分进行全程的、全面的监督，让权力在阳光下运行。

　　比如：可以开设专线电话、发展电子政务、以及在下一部分笔者将会详细讲述的建立学区划分的行政复议制度和行政诉讼制度让家长及监护人及时将生活中发现的有关学区划分过程中的违法现象向相关部门反映，维护自己的合法权益。

　　3.学区划分的救济机制
　　
　　如上所述，不管是作为主动监督的权力机关的监督还是行政机关的备案监督都能在一定程度上对学区划分中的违法或不当现象提供一定的救济，但是因为这种“监督性”救济一般不会启动严格的法律程序，对违法的学区划分现象救济的可能并不彻底，这个时候我们就应该允许适龄儿童、少年的家长或监护人在认为学区划分文件侵犯到孩子的教育权益的时候依法提起行政复议和行政诉讼两种救济制度。

　　（1）行政复议制度
　　
　　根据《行政复议法》第7条的规定，其范围包括了对规范性文件的审查。《但是值得注意的是，学区划分行为作为抽象行政行为，虽然其对象是多数不特定的人，但笔者认为我们依然可以以该条规定作为一种救济思路。比如说学区划分文件虽然是抽象行政行为的产物，但因事关许多公民的的重大利益，应当可以被复议审查。否则，一旦学区划分文件存在不合法，将会产生更大的危害。因此，如果适龄儿童、少年的父母认为学区划分文件侵犯了子女的合法权益，应该赋予他们就学区划分文件本身单独直接的向有关机关申请行政复议的权利。值得注意的是，由于我国当前的复议程序在性质上属于行政程序，再加上复议审查机关对下级教育行政部门的的保护意识，极易造成复议程序中该救济功能的弱化，因此，我们可以以学区划分为契机，在行政机关之外，设置相对独立的学区划分复议机构或独立的学区划分裁判所,采用一定司法化、独立化的复议程序，对学区划分的合法性和合理性予以审查，保障救济结果的公正性。至于审查结果，如果学区划分文件在被审查之后确实存在实体违法或不当，可以直接予以改变；如果程序严重违法，教育行政部门则应被责令在规定期限内重新制定学区划分文件；如果存在轻微瑕疵，有权退回教育行政局责令其在复议终结前完成补正。

　　（2）行政诉讼制度
　　
　　司法机关独立于人民法院，它不受行政机关的干涉，因此笔者认为，司法机关的监督是学区划分进行监督的最重要最有效的监督方式。

　　学区划分行为被排除在行政诉讼的范围之外，《高法解释》虽有相关规定，但因为它规定的是一种间接审查规范性文件的制度，所以对制定学区划分文件的行政机关的监督作用也是微乎其微的。

　　英国的韦德曾经说过，应当由独立于行政之外的法官来判断某一个行政行为是否合法72.在中国，未来行政诉讼法的发展和改革方向应是将受案范围进一步扩大。2013年12月23日，实施近23年的《行政诉讼法》首次调整和修改，在此，我们将修改草案简称为《草案》，这备受学者重视。王明雯在接受《民生周刊》记者采访时说，《草案》彰显着一种进步，涉及到扩大行政诉讼受案范围及可以审查抽象行政行为。并指出社会各界呼吁应将其受案范围进一步调整和完善为涵盖内部行政行为、具体行政行为以及抽象行政行为等。笔者认为，学区划分事关千万儿童、少年的入学权益，具有重大的公共利益，理应将其纳入司法审查的范围。既然《高法解释》和《草案》都对行政诉讼的受案范围做了扩大，那我们正好可以依次为契机，先从地方和部门规章以下的对公民权益具有重要影响的抽象行政行为学区划分文件开始，将其纳入司法审查的范围。

　　学区划分文件属于行政规范性文件，要对其进行司法审查，首先就要设立高素质的行政法院系统，汤维建曾经对《民生记者》表示，虽然现在没有相关依据来设立行政法院，最高法也没有设立行政法院的试点，目前关于行政法院的讨论也没有结论，但是独立的行政法院是一个很好的设想，近几年主张建立的呼声很大。因此他认为，我们值得尝试建立行政法庭。其次，我们应当公开审判学区划分纠纷，最大限度的保证社会各界人士尤其是家长旁听。第三，法院的法官必须居于中立裁判的地位，保证不受行政机关及其它利益集团的干涉。第四，如果法院经对学区划分文件的审查认为学区划分文件的确存在违法现象，应将学区划分文件予以撤销，行政机关在划分学区时应当在规定期限内，并且一定要遵循法定程序。第五，及时向社会公布判决书，并且要指明如此判决的缘由。

　　（3）其它救济制度
　　
　　除了行政复议和行政诉讼制度，笔者认为我们可以借鉴某些学者对于行政规范性文价的救济机制的见解，采取责任追究制度。如果我们没有相关责任的追究制度来规范制定行政规范的权力以及执行行政规范的权力，那么就极易形成违法的行政规范文件。正如格奈斯特所言，要使公权力在法律的范围内正常行使，就必须让行政机关承担一定的法律责任。追究相关责任人学区划分程序违法的法律责任，对于保护适龄儿童、少年的教育权益，实现学区划分法治化具有重要的意义。今年年初教育部《意见》第九条也倡导明确岗位职责，具体是通过教育行政部门“一把手”和分管领导分别负总责和具体负责的办法来建立责任追究。

　　在笔者搜集的七个城市的招生意见中也有城市规定了依法查处招生过程中的违法违纪现象，但是具体查处办法却并不具体。大连市教育局2014年发布的《大意见》第十五规定了处罚办法，如降级及撤职等规定。我们可以以《意见》为指导，借鉴2014《大意见》和《公务员法》落实责任追究制度，建立健全根据情节而给予警告、撤职、开除等处罚办法。