学区划分乱象问题的提出

　　引言

　　《义务教育法》规定了免试和就近的学区划分原则，但是如何贯彻实施，尚无具体规定。“就近入学”这一入学政策的初衷是为了杜绝一些破坏教育公平的现象比如“送票子”和“递条子”等，但是现在却衍生出另一种形式的不公平即“择校变择房”;教育部和教育部办公厅在今年分别出台了《进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》（以下简称《意见》）和《进一步做好重点大城市免试就近入学的通知》（以下简称《通知》），分别对就近入学做了时间限制及其它方面的规定，这两份文件堵死了“共建”、“占坑”等途径，因此家长就只有通过购买学区房等途径来实现孩子进入重点学校学习的愿望。《意见》和《通知》中规定的诸如单个学校校划片政策结合多校联合划片政策已被一些大城市如青岛、宁波、沈阳、济南等贯彻实施，除此之外，“小升初对口直升”、“九年一贯制”、“电脑随机派位”等政策也能够在一定程度上遏制择校，弱化学区房，但是，这些政策并不能很好地解决问题，学区划分依然乱象丛生。

　　学区划分对义务教育阶段儿童和少年的教育权实现具有重要的影响，是义务教育的重难点。我国对于学区划分过程并无相关的法律规制，地方教育行政部门在学区划分过程中只是以相关部门出台的意见为指导，具有很大的随意性，滥用权力、暗箱操作的情况时有发生，学区划分过程不公开、不透明等乱象都在一定程度上违背了法治行政的基本精神。为了保护适龄儿童、少年的教育权益，让优质教育资源这张大饼摊的更圆、更均匀，我们必须对中小学学区划分进行相关规制，通过法律对其进行治理，从而保证法治化的学区划分的实现。

　　一、问题的提出

　　（一）乱象：多方利益博弈

　　“学区房热”以及“学区划分”现象是近几年一直备受家长学生们关注的现象，是义务教育的重点和难点。每到中小学生招生报名阶段，总能听到家长们的呼声跟怨言。各个报纸、杂志、电视栏目也相继报道了一些现象和问题，诸如：

　　“学区房”房源稀少、拥有“学区房”却不一定进入心仪学校、“学区房”质量低劣却价格高涨、严格意义上的地段生却没能在附近的学区就读、一河之隔就有重点与非重点的两重天、学区划分年年变化，毫无稳定性、学区划分过程中的程序不公开、不公正、不透明、不良房产商黑手操纵谋取暴利、房产商与政府“联姻”政府滋生腐败等。这些乱象实质上是多方利益博弈的结果，各个主体都极力在这场博弈中获取最大的利益，或是金钱或是权力。

　　各区、县教育局根据其管辖区的中小学情况按照就近入学原则划分学区，学区范围内的房子被称为“学区房”.虽然2014年年初教育部出台了相关政策如“多校划片”、“电脑派位”等弱化学区房，但这并没有使家长们购买“学区房”的“热情”降低。各个家长都希望自己的孩子能够进入公立重点或是公立名牌中小学，这种望子成龙的心理促使他们不惜一切代价购买重点中小学学区的“学区房”.重点中小学的数量总是有限的，家长购买“学区房”的心理一定程度上推高了 “天价学区房”的现象。前段时间，一条中国教育报报道的“北京现天价学区房售价三十万每平米”的新闻让人们非常震惊，北京第二实验小学（本部）附近一套售价为220万的学区房，只有7平米大，堪称“天价”.据北京链家地产的一位房产经纪人介绍，一套学区房产房源挂出去，短时间内就有十几个看房的，十几个人抢购一套房源，完全是卖方市场，房东现场提价的很多。

　　“学区划分”背后的另外一个现象是有的家长虽然倾尽所有购买了学区房，但是孩子最后却因为种种原因无法就读。据2010年1月《楼市》报刊报道的一个案例，一位家长在对学校和学区房作了认真的分析和讯问后，购买了一套价格高昂的“学区房”,最后却因为该学校有关该区域内房子的入学名额在一定年限内有一定的限制，因为该套房主之前有一名学生占用了这个入学名额，所以一定年限内该房子暂时没有入学名额。另外，因为学区是由教育部门根据本区域内的具体情况自行划定学区范围，这种板块范围是一种硬性规定，对家庭成员的户口所在地以及该房屋的居住期限等都有不同的规定，很多家长难以具体的了解。2比如，今年北京中关村很多学区房拥有的学位是六年一循环，且北京市教委相关负责人表示，北京将对相应的学区房做出居住五年期限的相关规定；上海综合新闻频道也报道今年上海静安新做要求规定同校对口入学在区内五年一循环。此外，因为某些公立重点学校消化不了学位名额，就对地段生的条件也进行严苛的规定，甚至有一些规定将跟祖辈一起居住的孩子踢出了地段生的的范围。

　　最后，学区划分也存在着一定程度上的不稳定性，有可能今年还是某个学区的学区房，明年就变成另一个学区的学区房。据新华网报道，广州市天河区的华景板块，因为广州市新公布的学区范围，这个本来省一级学区变为市一级，很多家长因此气愤。这直接导致了儿童入学的不稳定。

　　所以，不管是学区划分硬性规定的严荀，还是学区划分的不稳定性，很多家长也可能并不能很详细的了解到，这就导致了各位学生家长即使因为购买学区房背上了重重的“壳”却也没有安全感，并不一定可以实现孩子进入心仪学校的愿望。

　　“学区划分”催生的另一个现象是开发商与政府相关部门为共同的利益“联姻”.据报道：2008年就爆出广州东风东路小学原校长刘燕文收受房地产商的房产贿赂协助将房地产商楼盘划入东风东路小学学区，从而抬高了房价。4“学区划分”导致的最后一个现象是学区房质次价高，因为学区房对应的是一些名牌或者是重点中小学，所以哪怕是八九十年代的老房子，只要贴上“学区房”的标签，也能够卖出别壁的价格。二手学区房多是破旧不堪、环境恶劣有霉味、根本没法住人，但是价格却依然坚挺。许多家长花高价购买二手学区房实为购买入学名额。新华网报道的31万每平方米的“学区房”,实际上都很破旧。

　　但是符合入学新政的房源很少，因此这让符合条件的房主要价很高，学区房并无降温迹象。笔者也针对这一问题，对家长进行了问卷调研，结果显示大部分家长认为二手学区房质量低劣，贵的离谱。

　　总之，不论是家长、地方政府相关部门、房产商、房主及房产中介都从自己的利益出发，造成了当今学区划分中盘根错节的利益纠葛现象。

　　（二）乱象的社会根源
　　
　　如前所述，我国中小学学区划分中存在的问题很多，造成这种现象是多方利益博弈的结果，究其根源实质上还是归结于我国优质教育资源的稀缺性、教育资源分配的不公平以及诱人的商业利益。

　　1.优质教育资源的稀缺性
　　
　　从教育经费支出和（JDP的比值的相关统计来看，发达国家和发展中国家都高于我国，政府在教育经费上的投入偏少，与教育相对应的教育的人、财、物等资源就会稀缺。

　　2.教育资源分配的不公平
　　
　　建国初期，我国必须优先发展重工业和国防工业才能在内忧外患的国际和国内环境中生存下去，国家政策向城市和工业倾斜，以工业化和城市化并重的经济现代化就意味着国家将在很长的一段时间内把城市和工业作为发展的重点，与此相应，优质的教育资源也会过多的倾斜在城市和工业两个方面；我国一直以来实行的城乡二元制的户籍制度，也一定程度上限制了优质教育资源的流动。历史的和现实的原因造成了当今教育资源城乡分配的不公平，这也是造成优质教育资源城乡分配不公平的最根本的经济根源；建国以来特别是改革开往以来政府实行“重点学校”和“精英主义”教育政策，使政府在很长的一段时间内将主要投入用在重点中小学，因此重点和薄弱学校的差距越来越大。
　　
　　3.诱人的商业利益稀缺的优质教育资源和不公平的教育资源分配以及家长旺盛的优质教育需求共同推动了市场经济所固有的弱点的出现，那就是为了追逐商业利益，各个房产商和房主及房产中介恶意利用“重点学校”的概念抬高房价、投机经营、牟取暴利。比如笔者之前提到的房产商和政府勾结抬高楼价以及房主在利益的驱动下出售质次价高的学区房。

　　（三）亟待法律的治理
　　
　　近些年，政府一直致力于增加我国教育资源，因为这是实现教育公平从而保证社会公平的重要因素。但是免试就近入学的政策没有很好的保证教育公平反而转变成“择校变择房”.通过购买“学区房”变相的择校，是经济条件好的家庭和经济条件差的家庭甚至是代际之间的全面竞争，是少数经济条件优越的人对大多数人的另一种形式的不公平。虽然2014年年初教育部出台了一系列政策应对“变相择校”,但这些政策并不能从根本上解决当前的义务教育发展不公平的现状和学区划分过程中的出现的种种问题。

　　义务教育的非均衡发展，家长旺盛的教育需求，房产商、房主及房产中介的逐利心理，有关政府部门为自身利益的暗箱操作，共同催生了“天价学区房”的产生，给消费者和各位学生家长带来沉重的经济负担的同时更加剧了社会各方利益的不均衡，政府必须对学区划分进行具体的法律规定，从而规范各方的行为，实现社会利益的均衡发展。

　　义务教育的学区划分过程中，往往是教育相关部门自主划定学区范围，具体规定哪条街道、哪些楼房是哪个学区的范围。据笔者的调研，几乎没有家长参与过学区划分过程，这种扳块范围的硬性规定的制定过程几乎没有家长的参与，划分过程不公开、不透明，存在暗箱操作，且公开渠道少，结果公布迟缓，没有保证家长及儿童的知情权、参与权、表达权及监督权，损害了适龄儿童及其家长的程序性权益，亟需将其纳入法律治理的轨道。