学区划分原则的文本考察与分析

　　三、学区划分原则的文本考察与分析
　　
　　（一）学区划分实体原则考察
　　
　　1.就近入学原则
　　
　　就近入学原则是《义务教育法》规定的最主要的原则，也是各个教育局在中小学学区划分的指导意见中明确规定其所属的各个区、县教育局应该遵循的原则。

　　大连市教育局2005年《大意见》第二条规定了区划半径，以学校为中心，不超过500米的半径为小学就学区、不超过1000米划分为中学生就学学区。除此之外，它还规定如果一个区域，距小学就学不超过200米、距初中就学不超过400米应尽可能划入本校区。这是笔者所搜集的各个市教育局发布的文件中关于就近原则的一条最详细的规定。大连市教育局于2009年--2013年发布的《大意见》中，在第一条都明确规定了各区、县教育局要保证适龄儿童、少年就近入学。大连市教育局2014年发布的《大意见》中在第四条明确规定了就近入学原则。

　　苏州市教育局在2011年至2012年发布的《苏州市区小学入学工作意见》（以下简称《苏意见》）第二条基本原则第一项和2013年一2014年发布的《苏意见》第二条第二项都规定了义务教育免试就近入学原则；苏州工业园区教育局发布的《关于调整2012到2013学年苏州工业园区义务教育阶段学校施教区的意见》明确规定施教区的划分根据《义务教育法》的规定，以就近入学为原则。这条原则在吴中区教育局发布的《2013年苏州市吴中区小学入学和小学升初中入学工作意见》和第二条基本原则第二项和吴江区教育局发布的《2013年苏州市吴江区义务教育阶段学校入学工作的通知》第二条基本原则第一项都有明确并详细的体现。

　　徐州市教育局发布的《徐州市2009年市区初中学校招生工作实施办法》第三条第三项和徐州市教育局发布的2010年--2014年《徐意见》第二条第二项都规定了各区、县教育行政部门应当合理划定学区范围，并且规定要根据学校招生和适龄儿童的居住等情况，保证相对就近入学；第五条第三项都规定小学毕业生户籍所在地的教育主管部门针对在市区空挂户而无产权房的小学毕业生按照就近原则安排入学。

　　盐城市区2007年《小学招生工作意见》第二条招生办法第三项规定对于家庭住址的界定办法原则上按照市教育局、公安局发布《关于确认市区适龄儿童少年按施教区就近入学资格的若干规定》（盐教发〔1995） 20号）来执行。盐城市教育局发布的2005年《盐城市区初中招生工作意见》第二条基本原则第二项和2008年--2009年《盐城市区初中招生工作意见》（以下对盐城市的小学和初中招生意见都简称为《盐意见》）第二条招生办法及措施第一项都规定公办学校的初中招生试行免试、就近划片入学。盐城市教育局2010年发布的《盐城市区义务教育学校施教区划分方案（试行）》明确规定了相对就近入学原则。盐城市教育局发布的2010年--2014年《盐意见》第二条招生办法第一项都规定了坚持按照施教区就近入学原则。

　　淮安市青浦区教育局发布的2011年--2013年《青浦区义务教育招生意见》（以下简称《青意见》）第二条基本原则第一项都明确规定了免试就近入学原则。

　　2014年《青意见》在第二条第一项规定了免试就近入学原则。

　　杭州市教育局发布的2010年和2011年《杭州市区公办小学招生工作通告》在第三条招生原则中都明确规定了就近入学原则；2012年和2013年的《杭州市区公办小学招生工作通告》也在第三条规定报名和招生办法中体现了就近入学原则。杭州市教育局于2011年--2013年发布的《杭州市区小学毕业生升学分配意见》在第一条升学分配原则中都规定公办初中对应的小学由区教育局确定按小学相对就近划片分配入学。

　　2.公平公正原则
　　
　　大连市教育局2009年《大意见》第一条、2011年《大意见》第六条、2012年《大意见》第六条、2013年《大意见》第七条、2014年《大意见》第三条和第八条都规定各区县和先导区教育行政部门要按照公平、有利于就近入学等原则来划定学区。

　　徐州市教育局2009年发布的《徐州市2009年市区初中学校招生工作实施办法》和2010年--2012年《徐意见》第二条第四项和2014年的《徐意见》第二条第五项都规定了公平和公正旳招生原则。

　　杭州市教育局于2011年--2013年发布的《杭州市区小学毕业生升学分配意见》在第二条工作要求中规定各区教育局要根据所辖区小学毕业生生源情况和教育资源情况，按照公平、公正的原则合理制定初中学校招生范围和招生计划。青浦区教育局2013年关于印发《青意见》的通知中第二条基本原则第三项明确规定了教育公平原则，也即保证贫困、弱势群体及外来务工等适龄儿童平等的受到义务教育的权益。

　　3.相对稳定原则
　　
　　相对稳定性要求学区划分的方案一经制定就不能随意更改，每年的学区划分方案也应当保证相对稳定。大连市教育局2005年发布的《大意见》第五条规定，学区划分一旦确定下来应保持相对稳定性，并且要尽可能与所在社区一致；大连市教育局2009年《大意见》第一条和和2012年《大意见》第六条规定了相对稳定性原则，规定学区划分方案一旦确定应保持相对稳定性，如果的确需要，应该在充分照顾学生方便入学的前提下尽早公布调整方案。

　　杭州市教育局于2011年--2013年发布的《杭州市区小学毕业生升学分配意见》在第二条第三项中规定了相对稳定性原则，具体要求就是一旦公布招生计划就不得随意更改。

　　在笔者作为参照的七个城市的教育局近几年发布的各类文件中，都有关于学区划分中要遵循就近入学原则的明确规定；对于公平、公正原则和相对稳定性原则,只是在部分城市的部分文件中有所体现。

　　（二）学区划分实体原则问题
　　
　　学区划分中乱象丛生，利益纠葛众多，虽然学区划分依据的法律法规以及其它规范性文件都规定学区划分要保证实现就近、相对稳定、公平，但是近些年的学区划分中仍有诸多对实体原则的违背现象。

　　从报纸、新闻报道中，笔者了解到有20分钟路程被划入某学区而5分钟路程却被划入其它学区的对就近原则的违背；也有家长牺牲生活质量购买学区房却被告知学区划分有变化的对相对稳定原则的违背；还有一墙之隔的重点与非重点、政府与房产商“联姻”导致的对公平原则的违背等等。

　　针对报纸、新闻中报道的学区划分中的实体原则问题，通过对七个城市近几年学区划分文件范围的比较以及通过对相关地图的观察、分析和统计，发现了许多实体原则问题。

　　大连市西岗区教育局2011年将大胜街42号划入大同小学学区（全程628米），2012年和2013年将大胜街42划入九三小学学区（全程261米）。2011年教育行政部门将大胜街42号划入大同小学在一定程度上违反了就近入学的原则。

　　大连市甘井子区2011年--2013年城市中小学学区公示中，单从每个社区的楼房号来说是有变化的：在2011海北路小学学区包括海燕社区楼房号中的15、34、36、38、40、44、47、49,在2012年却除去了这些楼房；2013年海北路小学学区中的海燕社区范围和2012年的范围基本一致，只加入了 47号楼房；海踏社区在2011年包括平房中的442、444和楼房中的1、2、3、新10、50、51、52、54, 2012年和2013年的范围不包括这些房号另加入了 33、424,海北路小学所包括的海踏社区的范围在2012年和2013年没有变化；海北路小学所包括的海茂社区的范围2011年和后两年的变化特别大，2012年和2013年的变化不大，2013年，在海茂社区中加入了 34号楼房。由此可以看出2011年海燕社区和海茂社区的范围与2012年、2013年海燕和海茂社区的范围差别是很大的。再如，大连市西岗区东北路141--147号在2011年不属于西岗区白云新村小学的学区范围，2012年被划入到西岗区白云新村小学的学区范围，2013年又被划出西岗区白云新村小学的学区范围。从这些学区划分文件来看，教育行政部门没有很好地保证学区划分的相对稳定性。

　　大连市西岗区大胜街115号距离大同小学309米，距离九三小学446米》2011年大胜街42、53-59、65-61、69-67, 115号都是大同小学的范围，但是2012年和2013年只剩下大胜街115号是大同小学的范围，其它的都变成九三小学的范围。而大胜街69-67距离九三小学398米，距大同小学372米，大胜街115号距离九三小学446米，距大同小学309米，九三小学是西岗区重点小学，这就产生了一墙之隔就有重点和非重点小学之分，这难免让家长们觉得有些不公平不公正。

　　无锡市南长区新联村距离新联小学有1. 2公里，步行约14分钟，属于新联小学的学区范围；新联村距离声庄实验小学约700多米，步行9分钟左右被声庄实验小学排除在外；新联村距离戸庄第二小学约700多米，步行只需要9分钟左右，也不属于戸庄第二小学的范围，单从距离上来看，新联村无论属于声庄第二小学还是戸庄实验小学都比新联小学近，这也反应了一个问题即没有落实就近原则。除此之外，从笔者搜集的无锡市2009年到2014年的学区划分方案来看，无锡市的学区划分是比较稳定的，几乎没有什么变化，除了一些新增居民楼的增加或拆迁等城市规划。

　　苏州市也存在实体原则问题，以苏州市姑苏区2013年的学区划分为例：苏论里小区距离苏州实验小学只隔了西塘河，约438米，步行约5分钟，苏给里距离苏州市盘溪中心小学校西校区有1.1公里，步行约13分钟，而它被划入了苏州市盘溪中心小学校西校区的学区范围；而南环西路附近的小区距离苏州市南环实验小学有600米左右，步行约7分钟，距离苏州实验小学700多米，步行约10分钟，而它被划入了苏州实验小学的学区范围。首先，从《义务教育法》规定的就近原则而言，这种划分范围的确在一定程度上并没有做到就近入学；其次，苏州市实验小学是苏州市重点小学，距离五分钟的路程却不能享受到家门口优质的教育资源，这的确有失公平。如下图，我们可以很直观的看到苏纟仓里小区距离苏州市实验小学的距离。2011年淮安市青浦区在往东到淮海南路，往北到解放路，往南到延安路，往西到浦南路这一部分也是延安路小学的学区；在2012--2014年这一部分变更为淮安市新民路小学的学区范围。单从2012--2014年该学区的范围来看，保持了相对稳定，但是2012年之后的学区调整存在一定的不合理。据笔者从高德地图的分析得出：清安街道南港社区在2011年时属于延安路小学的学区范围，而它距离延安路小学非常近，仅为700米左右，步行约8分钟；而清安街道南港社区在2012年以后划入了淮安市新民路小学的学区范围，它距离新民路小学有1. 1公里左右，步行要14分钟。这个问题是很难让人理解的，教育局进行这样划分的依据何在？就近原则体现在哪里？

　　青浦区的初中学区划分，也存在着诸多问题，如下图：A代表第二中学、B代表实验学校、C代表属于A第二中学学区范围的某一个居民区。从图中，我们可以很明显的看出：C距离B更近而距离A相对较远。青浦区教育局以淮海南路、承德路两条南北走向的路作为划分标准，承德路（延伸至越秀桥）以西、淮海南路以东属于第二中学的学区范围；相应的承德路（延伸至越秀桥）以东则属于实验学校的学区范围。单从地图来看容易区分，但是在距离上却没有做到就近原则，在这点上，笔者认为，教育行政部门可以借鉴大连市2005年的学区划分建议，以学校为中心，周围几百米为半径以期做到相对就近。徐州市中学比较多，从高德地图上暂时看不出太大问题，从学区划分范围上看，每年的变化不是很大，基本上保证了相对稳定。

　　盐城学区划分中实体原则问题笔者以2010年盐城人民路小学的学区范围为例：

　　1.往西到开放大道，往东到文港路，往北到建军路，往南到大庆路；2.往西到小洋河、串场河，往东到开放大道，往北到建军路，往南到青年路；3.往西到迎宾路，往东到小洋河，往北到建军路，往南到串场河。

　　从如下高德地图上看，建军路附近区域距离人民路小学900多米，步行约11分钟，且要跨过小洋河；而建军路附近区域距离建军路小学只有不到200米，步行只需2分钟，这很明显违背了就近原则。就笔者所想，可以将人民路小学的北至范围以小洋河为界，小洋河以南为人民路小学范围，以北为建军路小学范围。

　　如下图，图片的最下面是人民路小学，图片中的那条东西向的河流是小洋河，从图片中我们可以很直观的看到建军路附近居民到建军路小学是很近的。杭州学区划分中同样存在很多实体原则问题。文三街小学西溪校区在2011年的施教区范围是：天目山路以北（不含蜜背巷以东，武林巷以南的范围），莫干山路以西，文三路以南（另外还包括位于下马塍路以东的沈塘新村和邮电新村），浙大西溪校区西围墙以东；而在2012和2013则由浙大西溪校区西围墙以东改为保淑北路以东（另外还包括“世贸丽晶城”）。2011年与2012年及2013年的变化是西至的区域，由地图上可观察得到，2011年到浙江大学西溪校区西围墙，包括了浙大西溪校区西围墙以东，保俶北路以西的范围，以2011年该服务区范围内的启真名苑住宅小区为例，启真名苑在2011年是文三街小学的服务范围，2012年和2013年变为保俶塔实验学校的服务范围。2012年和2013年文三街小学的服务范围加入了浙大西溪校区西围墙以东的世贸丽晶城，除去了浙大西溪校区西围墙以东保俶北路以西的范围（包括启真名苑）。

　　据笔者统计：第一，与世贸丽晶城处于同一水平线上的国际花园公寓楼，到九莲小学和文三街小学的路程都是1.3公里，十五分钟的步行路程，距离保俶塔实验学校1公里，12分钟的步行路程。在2011年，二者都属于九莲小学的服务范围，但是世贸丽晶城在2012年和2013年都划入了重点小学文三街小学而国际花园距离文三街小学的距离虽然与世贸丽晶城距里文三街小学的距离一样却依然属于九莲小学，这是一墙之隔的重点与非重点，如果按照公平原则，二者是否应当同时被划入文三街这一重点小学的学区范围；另外，按照《义务教育法》规定的就近入学原则，如果要变更学区范围，是否也应当将二者划入到相对就近的保淑塔实验学校；最后，西湖区教育局在2011年和2012年分别将世贸丽晶城划入不同的学区范围，而世贸丽晶城距离这两个学区的平均距离几乎一样，只不过文三街小学是重点小学，区教育局这样变动理由是什么，我们无从知道。（笔者认为，相对于2012年和2013年的划分标准，2011年相对公平一些，到浙江大学西溪校区西围墙，西围墙以东的范围都属于文三街小学的服务范围）。

　　第二，2011年浙大西溪校区内的启真名苑属于文三街小学的服务范围，2012年和2013年变为保淑塔实验学校的服务范围，据笔者分析的数据显示，启真名苑北门距离文三街小学551米，步行约7分钟，距离保俶塔实验学校690米，步行约8分钟；启真名苑西门距离文三街小学文三街小学774米，步行约9分钟，距离保俶塔实验学校913米，步行约11分钟。平均看来，启真名苑距离文三街小学更近一些，区教育局这样变动的依据是什么，我们依然无从知道。

　　第三，2011年浙大西溪校区西围墙以西的世贸丽晶城属于九莲小学的服务范围（相距1.3公里），启真名苑住宅小区属于文三街小学的服务范围（平均相距约600米）；2012年和2013年此世贸丽晶城属于文三街小学的服务范围（相距约1.3公里），启真名苑属于保俶塔实验学校的服务范围（平均相距约800米），这明显是对就近原则的违背，因为世贸丽晶城距离文三街小学远比启真名苑距离文三街小学远的多，并且启真名苑距离文三街小学的平均距离也比距离保俶塔实验学校近。

　　从以上显示数据上分析，2011年、2012年和2013年这三所小学的学区范围变化存在着一定程度的不稳定性，在一定程度上违背了就近原则和公平原则。

　　我们可以从下图看一下各个学校的学区范围：世代表世贸丽晶城、九代表九莲小学、启代表启真名苑住宅小区、保代表保俶塔实验学校、国代表国际花园、文代表文三街小学。

　　（三）问题的分析与发展方向
　　
　　如上所述，学区划分过程中的确存在许多实体原则问题。

　　首先，各地教育主管部门对各个实体原则的理解并没有具体的衡量标准。以就近原则为例，笔者通过对每个城市的代表区地图的观察、分析、计算、统计发现地方教育行政部门在对学区进行范围划分时，大多以历史因素为标准划分，大多依据已有的主要道路或是主要河流来划分学区，往往以河流或主要道路为界分成两个学区。但一味的固守“历史”最后导致的结果就是河流的对面离学校近但却不在这个校区，而本学区有的居民区离本校远却在本学区上学。比如，苏州市姑苏区的苏州实验小学校和苏论里小区以西塘河为界，步行仅5分钟路程，但是却不属于苏州市实验小学校；再如，淮安市青浦区也是以南北两条主要道路淮海南路和承德路来划分学区围成两个类似长方形的区域，而学校几乎是在长方形的一条宽上，这样长方形另一条宽附近的居民区就很难做到就近入学；又如，盐城市的人民路小学和建军路小学就是以小洋河为界划分的，小洋河以北属于建军路小学，以南属于人民路小学，而建军路以南、小洋河以北的这一部分区域很明显是距离建军路小学更近的。

　　其次，各地教育主管部门对实体原则之间发生的冲突没有有效的权衡标准。

　　比如，由于历史的原因，教育行政部门的学区划分基本以河流为界保持稳定不变，这虽然在一定程度上遵循了学区划分的稳定性原则，但是此“相对稳定”却导致各适龄儿童、少年在面对家门口的优质教育资源时只能在河对岸“远远相望”.行政法与法所拥有的自由、正义、秩序和平等的价值一样，它追求的价值也无一例外的包括了自由、正义和平等，但是正义价值具有最高性的指标，因其能够综合指导其它价值而不是与其它价值相并列而存在。

　　着名的学者罗尔斯曾经有一个重要的正义理论，该理论的主要内容是：实质、程序和和形式三类正义共同组成了法的正义。学区划分文件并不是行政立法，它只是教育行政部门发布的规范性文件，它与行政立法在主体、性质、地位、程序和形式上都有很大的不同，它是处于比行政立法更低的地位，但它依然是“法的重要构成要素”,可以约束公民和法人的行为。那么作为“法的重要的构成要素”,学区划分文件在“结果价值”上应当体现形式正义和实质正义，而在衡量过程的价值时则要看其是否体现了程序的正义。学区划分实体原则对于划分的结果价值具有决定性的作用，在这里我们先讨论以实质正义和形式正义为判定标准的学区划分的结果价值。

　　只有实现实质正义才能实现法律本身的正义。而反映在学区划分上，我们则要分析其实体原则。纵观笔者搜集的七个城市教育主管部门发布的义务教育阶段招生意见，虽然有的教育主管部门发布的意见中明确规定了就近原则、相对稳定原则、公平公正原则，但由于关于这类实体原则并没有具体的衡量标准，所以具体到学区划分文件中，就很难做到对就近、公平、稳定原则的切实履行。学区划分文件的内容并不一定必须遵循这三个原则，但是违背这类原则而制定的学区划分文件却无疑没有做到对实体正义的遵守。作为具有普遍约束力的学区划分文件，其对相关实体原则的违背反映了教育主管部门并没有严格执行《义务教育法》等法规范的相关规定，违反了形式的正义。

　　如上文所述，行政法在其运行过程中有其所追求的价值目标，教育主管部门在学区划分中应当尽可能的具体各实体原则的衡量标准，在各实体原则之间发生冲突时应当进行有效的权衡，遵循正义的要求。由于学区划分实体原则高度抽象，被误解和被滥用是难以避免的，除了尽力规定一些规则来衡量具体的判断标准和实体原则之间的冲突外，我们还可以使学区划分行为存在的问题通过程序正当化的路径来解决，实现学区划分实体正义和程序正义的统一。