学区划分程序的文本考察与分析

　　四、学区划分程序的文本考察与分析
　　
　　（一）学区划分行政程序考察
　　
　　笔者对七个城市的近几年的《义务教育阶段入学招生意见》（以下简称《招生意见》）以及近几年的学区划分文件的整理分析发现：每个城市关于学区划分程序的规定并不一样，有的城市只是零散的对于程序给予了轻微的规制说明；大部分城市单从《意见》和学区划分文件体现不出学区划分需要遵循的程序。

　　在笔者搜集的七个城市中，大连市教育局发布的《意见》对于学区划分程序原则的规定是最为全面的，如：大连市教育局2005年关于《大连市初中和小学学区划分的意见》第七条规定各教育行政部门应釆取一定的方式征求学区附近居民的意见来进行学区划分，必要时应当召开听证会，听证会的参与主体应当包括社区居民代表和附近居民代表。大连市教育局2009年《大意见》第一条和《大意见》第八条、2011年《大意见》第六条、2012年《大意见》第六条、2013年《大意见》第七条、2014年《大意见》第三条和第八条都规定各区县和先导区教育行政部门要按照公开原则，公开相关学区信息，及时向社会公布经本级人民政府和管委会批准的学区划分方案，并接受群众监督；大连市教育局2009年发布的《关于大连市区小学初中学区划分工作的意见》第一条更详细的规定学区划分工作要实行三公幵即学区、学位、结果要向社会公开。

　　徐州市教育局2010年发布的《徐州市2010年市区初中学校招生工作意见》第八条工作要求第二项规定各个初中学校要在建立和完善公示制度的基础上招生，并且以多种方式公布学区范围。徐州市教育局发布的2010年--2012年《徐意见》第二条第四项除此规定外还规定应当将招生工作及时向社会公开，2010年《徐意见》第七条第二项还特别说明各学校要及时向社会公布施教区范围，并接受社会监督，2014年《徐意见》第二条第五项规定要坚持公开原则，实行阳光招生。

　　盐城市教育局于2012年发布的《盐意见》第二条招生办法第一项特别规定了区教育行政部门具体负责划分所辖区的新建学校的施教范围，并且要将新建学校的学区范围在招生前就向社会公布。

　　杭州市教育局于2011年--2013年发布的《杭州市区小学毕业生升学分配意见》在第二条工作要求的第三项中都规定了学区划分的公开这一程序原则，具体要求就是各区教育局应当将各初中学校的招生工作的办法、范围、程序等及时向社会公布，坚持阳光招生；另外，在第二条第三项中还规定了参与原则，要求各个小学要及时召开家长会，向家长就政策规定和填表方法进行相关说明。

　　从这些规范性文件中，我们只能分析出教育主管部门在学区划分中可能要遵循的程序原则，但是对于学区划分的具体程序我们仍然不得而知。而笔者通过对学区划分的问卷调查结果也显示几乎所有的的居民对学区划分的程序一无所知，他们最终只是通过相关网站或其它途径得知学区划分结果。

　　（二）学区划分程序的主要问题
　　
　　1.学区划分程序制度不健全
　　
　　在中国行政程序法制并没有太大的进步，作为一个抽象的行政行为，行政法规的规制靠《行政法规制定程序条例》，行政规章的规制靠《规章制定程序条例》。

　　包括学区划分文件在内的行政规范性文件并未由全国的专门立法进行调整也即对于学区划分这一划分过程，我国并没有相关的法律规制。《处理办法》、《备案办法》、《条例》36条均对规范性文件的制定程序做出规定，但是即使这样，如果我们仅仅将教育行政部门制定学区划分文件的程序规制寄托于《处理办法》、《条例》第36条、全国各省市的《备案办法》是很难解决问题的。因为在现实生活中，与这些规定相互配套的其它制度建设比如学区划分制度建设被忽视了，仍然会导致这些规定形同虚设。因此这并不能给学区划分提供一个系统完整的程序规制，只是为学区划分程序提供了一个参考标准。据笔者了解，在现实生活中，教育行政部门在制定学区划分文件时比较随意，并没有严格的诸如文件起草程序这样的规定，也很少有相对人的参与程序。《处理办法》和《条例》第36条及其它规定很难起到规范学区划分文件制定的作用，对于控制行政机关滥用权力所起的微不足道的作用也就不言而喻了。

　　2.学区划分民主参与制度不完善
　　
　　《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）中明确规定如果公民、法人及其它组织的权益被政府所制定的规范性文件直接影响时的具体办法，包括法制机构要对其进行合法性审查；包括要公开征求意见；及如果某个文件没有经过合法性审查和公开征求意见等程序，则该文件不得发布施行。对于起草行政规范性文件，各省市的《备案办法》都有关于听取相对人、学者及专家意见的相关规定，具体方式是可以通过举行听证会、论证会等。在就《意见》答记者问中，教育部的负责人在被问及怎样保障《意见》的政策切实落到实处时，回答了诸如阳光招生、多措并举、强化责任以及加大查处力度四个方面，只是在学区划分“不稳定”时允许家长参与，并没有在规定家长可以参与学区划分起草方案的制定。各城市的教育行政部门在制定学区划分文件过程中也几乎都没有采取这种民主参与的方式。笔者所搜集的七个城市近几年的《招生意见》中，仅有大连市在2005年明确规定了对于学校所在社区和附近市民关于学区划分的意见，各区、县教育局应该采取一定的方式征求，如有必要可以邀请包括学校和社区附近居民作为部分代表，召开听证会。而通过笔者的调研，几乎所有的被调研对象都没有参加过学区划分的听证会，教育主管部门在制定学区划分文件的过程中并没有举行相关听证会、论证会等，学区划分文件实质上是教育行政部门“一言堂”的结果。而仅仅以大连市2005年的民主参与原则为例，它也存在问题。

　　比如它对于参与条件的规定过于模糊，它规定在必要时可以召开听证会，但是什么时候算是必要时则完全交给各区、县教育局自由裁量。举行听证会非常麻烦，需要浪费大量的行政资源，这个时候各区、县教育局很有可能基于调高行政效率减少成本的考虑而放弃举行听证会。

　　3.学区划分公开制度不深入
　　
　　在我国，许多学者都主张，除法律规定必须保密以外的国家行政机关对外进行行政管理的行政规范，都必须通过一定的方式公布于众。教育部今年年初发布的《意见》和七个城市的《招生意见》无一例外的规定了学区划分相关信息要1每个学校的学区范围，但是这种公开并没有做到全方位的公开，公开的深度还有待加深。具体来说：首先，上述公开没有公开披露整个过程而只是公开结果。正如笔者在前面所提到的那样，几乎所有的居民对学区划分制定过程一无所知，学区划分多是在教育行政部门内部完成的，是“一言堂”的结果；其次，上述信息最终披露的只有最后的结果而没有公开披露阶段性草案。在最终的学区划分文件出台之前，适时的公布文件的阶段性草案可以让适龄儿童、少年的父母及时了解学区划分的具体情况从而发表意见，增加学区划分的民主参与。但是据笔者的调研，教育行政部门在学区划分过程中并没有公开阶段性草案，家长们最终看到的只是一份已经生效的学区划分文件。

　　（三）问题的分析与改革思路
　　
　　正如上文论述，制定的学区划分文件不符合罗尔斯所称的“正义理论”中的形式正义和实质正义，而通过以上笔者对于学区划分过程的分析，学区划分过程并没有相关的法律规制。现代法治社会中一个日益引起人们关注的问题即为程序正义。要实现学区划分的程序正义，就要满足人们对学区划分程序的最低期许标准。学区划分文件制定程序公正都不必然能保证划分结果的公正，如果学区划分的程序连某种最低限度的公正要求都不具备，那么学区划分文件即使看起来再公正，也会因为人们质疑的程序而难以得到人们的执行。24K-C-戴维斯是美国着名的行政法学者，他曾明确阐释：“正义的本质主要是程序性的”.25这也阐释了程序正当的重要性。罗尔斯认为正当过程对法治的实现起决定作用，而只有程序正义才能保证正当过程的实现。从罗尔斯这个逻辑看来，要实现正当程序，我们就要考虑保障实现程序正义的程序中的相关因素，因为只有考虑了这些保障实现程序正义的相关性因素，对程序进行法律规制，才能确保程序过程实现正当化，继而促成真正的实体正义，实现法治。

　　1.做到程序中立
　　
　　任何人不得为自己的法官。如果一个人从一个偏向他们、非中立的裁判者那里获益，他也不会充分信赖一个不中立的能够在任何时候于己有利。此时，程序中立的重要性凸显。在我国法律中的宪法、民法、行政诉讼法中其实都有程序中立的规定。在笔者看来，裁判者要从以下两个方面来确保程序中立的实现：一方面是对于裁判结果不能有某种利益；另一方面是要确保裁判者立于裁判过程，不受政治等因素的干扰。26这两点要求对于学区划分是非常重要的，因为当前的学区划分没有系统性、严格性的程序规制，行政机关在学区划分程序的过程中很可能通过一个可以使自己在任何的其它的程序中都不可能获得某种利益的程序。

　　那么此时，程序的操纵者行政机关与其所操纵的这个程序之间实质上是存在某种“利益关系”的，这也是贝勒斯教授所说的“表面不当性”.比如新闻报道上的2008年广州东风东路小学原校长刘燕文收受房地产商的房产贿赂协助将房地产商楼盘划入东风东路小学学区，从而抬高房价，这里其实某些相关部门与其所操纵的学区划分程序就存在“利益关系”.关于裁判者的独立性在学区划分中其实就表现为学区划分文件的制定者在制定过程中不受任何利益者或者利益集团的控制，比如地方政府往往因为跟某些房产集团“联姻”,从而对学区划分的程序主持者进行干预例如暗示甚至胁迫程序主持者作出某种划分等。而通过制定严格的程序中立规定就能很好的避免这种情况的发生。

　　2.加深程序公开
　　
　　正如前面所提到的，学区划分只注重结果的公开而轻视过程和阶段性草案的公开，所以在对程序进行规制的时候我们要注重以下两点：第一，注重公开结果，同时要更加注重公开过程。学区划分不但要将结果及时向社会公布，在制定的过程中也要允许家长及其他利益相关人参与草案的审议和讨论。第二，重视最终结果的公开同时更加重视阶段性草案的公开。28在对最终结果公开后，学区划分就生效并发生作用，这无疑剥夺了广大家长们对学区划分过程发表意见的机会，而对阶段性草案进行适时公幵，有助于家长及其他相关人及时了解文件的内容并发表意见，从而可以促进学区划分文件制定的科学性和合理性，也能为后来学区划分文件的实施减少阻力。

　　3.完善程序参与
　　
　　如前所述，学区划分文件制定的过程实质上是政府、房产商、中介、房主以及家长各方利益博弃的过程。各方都能够进行充分的沟通和协商以及能够自由的表达利益和要求是各方能够公平博弃的前提，而民主参与则为各方沟通交流的实现提供了可能。在这个机制中，通过沟通和交流，相对人可以为自己的利益充分的发表意见，行政机关也可以根据事实和意见分析利弊得失，从而使学区划分文件具有民主正当性和科学理性。

　　听证权保障程序民主的实现和程序公正的实现。基于听证权的重要性，许多国际公约以及国外许多国家的宪法和法律都对听证权即被听取意见的权利做了规定。比如：《美洲人权公约》（0AS1969）第8条、英国普通法上古老的自然公正原则等。美国联邦最高法院也解释必须赋予当事人在涉及到他们自己利益的决定的制作过程中享有有发表意见的权利。关于听证权，我国的宪法和其它部门法做了规定。众多周知，我国当前的学区划分事关适龄儿童或者是小升初少年的教育权问题，关乎千万家长及学生的利益，他们都是学区划分的利害关系人，他们有权知情有关信息、参与听证、发表意见、进行辩论，他们应该享有这个“被听取意见的权利”,只有这样才能保证学区划分程序满足某种最低限度的公正、实现某种最低限度的民主。根据上述对于学区划分程序存在问题的考察，笔者认为在学区划分程序中，应对听证权进行如下规定：第一，学区划分程序必须进行听证，去除现行某些《招生意见》中“必要时”才召开听证会的不确定性；第二，要尽可能的保证参与听证程序人的广泛和专业等要求，以防教育行政部门的决策被某些利益集团“绑架”;第三，如果要举行听证，必须及时并且提前通知当事人，具体通知时间以能给予当事人“充足准备”为标准；第四，制定听证记录，结合听证记录进行学区划分，并对公民的意见釆取与否的处理结果进行理由说明。

　　4.保证程序理性
　　
　　在学区划分的过程中，最为重要的因素即为对教育行政部门在学区划分中裁量权进行限制。就整个学区划分程序而言，公民并没有参与其中，学区划分文件是教育行政部门行使自由裁量权的结果、是教育行政部门行使“话语垄断权”和“一言堂”的结果；就单个《招生意见》而言，即使某些城市规定了 “必要时”召开听证会，征求人们意见，相关部门也会出于效率和成本的考虑而放弃举行听证会。没有对教育行政部门在划分程序方面的明确限制，就极易产生恣意和专断，所以极有必要对教育行政部门的自由裁量权进行一定的规制。具体要求有：第一，形式理性。学区划分文件要保证一定程度的一致性，在某几个居民区条件或者是前提相同的条件下，划入同一个学区。比如淮安市青浦区建军路附近居民与建军路小学学区内的许多居民一样同样都是距离学校五分钟，但是建军路附近居民却被划入到步行要十多分钟还要跨过小洋河的人民路小学，对此种情况比较类似的居民区，行政机关应当尽可能的类似对待；第二，说明理由。英国行政法学者韦德曾经说过，人们将很难相信行政机关的决定具有正当性，如果对于某个行政决定，行政机关并没有进行理由说明。实质上，说明理由也会使教育行政部门在学区划分中时刻保持警醒，主动控制自己的自由裁量权从而防止恣意和专断，从而实现学区划分结果的合法与合理。