国家主管机关海难救助的报酬请求权

　　第四章 国家主管机关海难救助的报酬请求权

　　海难救助制度的核心在于报酬请求权。国家主管机关海难救助的问题核心，也在于报酬请求权的相关问题。虽然我国《海商法》第192条已经规定：“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章的关于救助作业的权利和补偿。”但现实中仍存在许多围绕国家主管机关海难救助报酬请求权的争议。因此，有必要对其进行研究。

　　4. 1国家主管机关报酬请求权讨论

　　4.1.1国家主管机关一般性海难救助报酬请求权实证分析

　　虽然国家主管机关的一般性救助还应分作从事或控制的两种情形，但对于主管机关控制的一般性救助而言，海难救助的报酬请求权是产生于平等主体的救助双方之间，可直接适用传统海难救助的原则。因此，本节所讨论的主要情形是主管机关从事的一般性海难救助。涉及到此情形的案例有许多，这里选取中华人民共和国汕头海事局诉信盈海运有限公司、信成（香港）海运有限公司海难救助报酬案作为案例进行讨论[[67]2007年2月26日，信盈公司所属、信成公司经营的“信盈（HSIN YING ）”轮在台湾海峡遇险，船上主机失控月。遭遇大风浪。“信盈”轮船长和信盈公司分别请求汕头海事局尽快派船前往救助。汕头海事局收到救助请求后，当即派出“海巡31”轮前往救助。3月2口，经过汕头海事局历时四天的救助，“信盈”轮和船上船员及货物均安全抵达汕头南澳锚地。4月17日，“信盈”轮的保险人中国人民财产保险股份有限公司福州分公司（以下称福少，1,I人保）就上述海难救助，为信盈公司和信成公司向汕头海事局出具了300万元（以下如无特指，均为人民币元）的信用担保。4月26日，信盈公司向刘_!头海事局出具《确认书》，确认上述救助事实，并授权信成公司处理因此产生的救助报酬事宜。信盈公司保证对信成公司签订的和解协议项下的救助报酬承担连带支付责任。汕头海事局与信成公司于同日就首期救助报酬及担保事项达成协议。信成公司按约定向汕头海事局支付了首期救助报酬50万元。汕头海事局请求信盈与信成公司根据其“信盈”轮的保险价值400万美元，而支付200万美元的救助费用。信盈与信成公司列举了九条辩护理由，主张原告汕头海事局没有取得救助报酬的权利，即便是有，也应遵循《中华人民共和国交通部国际航线海上救助打捞收费办法》的规定，不应超过456576元。法院最终判决如下：一、被告信盈公司向原告汕头海事局支付救助报酬150万元及自2007年5月3日起至本判决确定的应当支付之日止按中国人民银行同期流动资金贷款利率计算利息；二、驳回原告汕头海事局其他诉讼请求。此案受理费108826元，由原告汕头海事局负担97670元，被告信盈公司负担11156元。一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已经发生法律效力。此案件中，法庭承认了主管机关救助的报酬请求权，但数额与原告汕头海事局请求的数额200万美元有较大差距。笔者认为，法院的判决适当合理。对于这种典型的主管机关进行的一般海难救助，主管机关并未使用任何强制力，其主体地位是平等且民事性的。在这个过程中，主管机关是以自己的努力，并付出了自己的成本进行了救助，在创造额外价值的过程中扮演了主要的角色。因此，有权分割这个额外利益。

　　但笔者对法院有关救助自愿性的判定有不同观点。在认定自愿性时，法院的阐述为：“汕头海事局对‘信盈’轮也没有法律规定或合同约定的救助义务，其从事的救助行为是自愿的。”虽然法院对其自愿性考察的结果是承认了海难救助的成立，但这一认定不够准确。汕头海事局作为国家海事主管机关有在接到求救后前往救助的义务，这种义务可以称作是“法律规定的义务”,此义务为行政义务，对主管机关进行救助的自愿性已经有所限制，并不能说海事局从事救助行为自愿的。

　　根据前文对自愿性的分析，救助人在进行救助时的动因不影响海难救助的构成，因此，并无必要对海事局的救助行为是否出于自愿进行判定。

　　此类案例中还存在有一个共性问题，即被告方常以“主管机关的救助时履行行政职责”为由，抗辩原告的报酬请求。笔者认为该理由并不成立。主管机关对遇难船只负有的“立即组织或前往救援”的义务，是一种行政义务，而非民事义务。如果主管机关在收到求救信号没有前往救助，遇难船可以选择的救济方式是行政上的，即以行政主管机关的行政不作为为由进行行政法上的救济，而无法选择民事上的诉讼。而救助报酬请求权则是一种民事权利，除非有与之相应的民事义务，否则不能随意抵消。主管机关的行政义务并不能理所当然地与其救助报酬请求权进行抵消。而对于主管机关负有的这种行政义务的内涵，笔者认为并不是给主管机关设定了对遇难船舶具体做出救助的民事性义务，而只是对主管机关的自愿性做出了限制，这种义务与报酬请求权不对等，并不能因此否定主管机关的报酬请求权。

　　从现实的角度说，该行政职责也不能否定其救助报酬请求权。从根本上说，任何的行政职责都不是免费的。负有公益性职责职责的行政主管机关要靠纳税人的税费进行维持运营，是纳税人支付了行政主管机关履行职责的成本。只是在通常的行政管理中，纳税人是支付者，也是这种行政管理的受益人。在海难救助中，海事主管机关的运营费用同样是靠纳税人的税费维持，如果主管机关的海难救助不能收取报酬的话，等同于是纳税人替被救人提供了救助报酬，被救人无异是等于获得了意外之财，是一种不当得利，这是支付人与受益人的错位。美国学者认为，政府不需要用金钱的激励来救助遇难船舶或人员，但受财政限制，政府就高额获救财产主张救助报酬，进而避免资助公司保险人将会是更好的选择。fssJ我国学者也有此种主张，在我国的救助事件中，主管机关的人力物力时常不足，需要指派调用他人的船舶对遇难船舶进行救助，在这之中主管机关也要花费一定的成本，却经常无法收回。〔刚事实上这种成本的来源就是纳税人，立法上应该保证纳税人的税费得到正确的应用，而避免其成为特定个体不当利益的情形。

　　4.1.2国家主管机关强制性海难救助报酬请求权实证分析

　　涉及强制救助的案例以“明辉8”轮的案例为典型。此案中，在“明辉8”轮发生了海难事故后，海面出现了漏油，汕头海事局向“明辉8”轮船舶所有人鄂东公司发出了《海事行政强制措施决定书》，要求鄂东公司清除污染、抽取货油、消除污染隐患的行政强制措施。随后又向鄂东公司发出《海事行政强制执行告诫书》，告诫鄂东公司如果逾期履行义务，将采取清除污染、抽取货油、消除污染隐患的强制执行方式，费用由鄂东公司承担。后来鄂东公司未履行强制措施决定书的义务，汕头海事局向其发出了《海事行政强制执行书》，并与上海打捞局签订合同抽取货油。最后，“明辉8”轮实际获救价值为1214828元，而上海打捞局确认本次救助作业实际发生救助费用为4482920,元，其中1341900元救助费向被告索赔，余额作为防止污染费用，向造成污染损害的责任人索赔。法院判决被告向原告支付不超过获救价值的报酬，即1214828元，并驳回了原告其他诉讼请求。〔侧本案是典型的主管机关强制救助的案件。从法院的判决不难看出，法院支持主管机关的强制救助取得救助报酬。刘一此，笔者的看法如下：

　　笔者支持国家主管机关的强制救助有权获得救助报酬的判决。理由有三：

　　第一，主管机关从事或控制的强制性救助，同样属于我国《海商法》第192条中“国家主管机关从事或控制的海难救助”的范畴内，有权依照该项法条享有救助报酬请求权。

　　第二，从事实的角度出发，国家主管机关在进行强制救助时一，虽然救助的动因是出于保护公共利益，但是在对‘公共利益的救助过程中也创造了额外价值，既然主管机关的行为产生了额外价值，就应该以海难救助的制度进行调整，有权分割额外价值。对于本案而言，“明辉8”轮获救的船舶财产即是汕头海事局在救助中创造的额外价值。对于这部分额外价值，不论其创造者最初的目的性是什么，其行为的结果是创造了这些价值，那么就应该对’其创造的价值有主张的权利。

　　第三，从权利与义务的相对性来看，主管机关强制被救人接受救助，是一种权利，而被救人负有的则是一种接受救助的义务，这种义务的来由是遇难船舶或财产对公共利益的损害，主管机关为了保护公共利益，依行政职权对被救人设定而，是合法且有效的。被救助人在整个过程中承担的是义务，并非是“无偿接受救助”的权利。如果否定了主管机关在此种情况下的救助报酬请求权，无异等于是将被救人的义务变成了一种权利，产生了权利与义务的错位。

　　本案反映出的问题还有两点，笔者认为值得商榷。

　　其一，法院在判决中有关自愿性的考察。法院的判决中提到：“被告明知原告可能会采取抽取货油的救助措施而不提出异议，视为其已同意有原告依职权实施救助行为。”此论述的目的虽是为认同主管机关的救助行为为海难救助，但理由是错误的。原告（汕头海事局）的行为是基于其发出的《海事行政强制措施决定书》、《海事行政强制执行书告诫书》和《海事行政强制执行书》。此时汕头海事局的行为己经是一种行政强制执行，被告此时无权以海难救助的自愿性为由向其提出民事上的异议。笔者认为，强制救助是否构成传统的海难救助较难判定，但因产生了获救财产，仍应以海难救助的制度进行规范。因此，在评判主管机关的强制性救助时，不应在对救助的自愿性进行考察，这种考察既无用也无道理。

　　其二，救助报酬难以弥补救助费用的问题。在海难救助制度中，“救助报酬不得超过获救财产价值”亦是衡量救助报酬数额的重要原则，在本案中也得到了适用。但由此产生的问题是，上海海事局最终确认救助费用多达三百余万元，然而最终获得的救助报酬仅有一百余万元，相差二百余万元救助费用无法得到补偿，这笔损失最终由谁承担？答案是纳税人。海事局是行政机关，除靠救助报酬维持运营外，只能靠由纳税人的税费构成的国库拨款。因此，这笔二百余万元的救助费用实际上是由纳税人支付，这显然是不公平的，使得公共利益受到威胁。而被救助人的不作为引起了行政主管机关的行为，被救人才是主管机关发出的行政行为的相对人，应由其来承担强制执行的全部费用。对此，我国法律也确定代执行人的必要费用应由行政相对人承担。强制打捞的定义中，也提到“全部费用由其所有人、经营人承担”〔川。由此可见，在本案中，粤一东公司实际应该承担的费用不应只有救助报酬的一百余万元，而是救助的全部实际花费。

　　关于救助报酬与被告实际应支付的费用之间的关系，笔者认为：本案中被告人实际应该支付的费用有两种性质，第一种是行政法上的代执行的必要费用，即是对海事局实施代执行所花费的费用的补偿；第二种则是海难救助中产生的救助报酬费用。两者不可混淆，一旦混淆就会产生本案判决中出现的情况，将被告需要支付的费用单纯理解为救助报酬，结果是无形中减轻了被告人的责任，而将之转移到了纳税人之上。笔者认为，在主管机关的强制性救助类案件的判决中，首先应该判定的是被告在行政上需要补偿的费用。在本案中，则是代执行的费用为三百余万元。这笔费用与海难救助报酬无关，它是行政法上代执行费用的必要补偿。在确定这笔款项之后，再考虑救助报酬的问题，此时应做“多不退少补”的考量。例如，此案中获救财产价值一百二十余万元，还并不足以完全抵偿行政上的费用，被告不仅要将这部分财产抵做代执行的费用，还应补全差额。而如果获救财产大于行政费用的话，则先补全行政费用，再将剩下的价值当做实际上的“额外价值”进行救助报酬的分配。换言之，在获救财产中等同于行政费用的那部分并不应该视作获救财产，而应视作一种行政上费用补偿的延伸。只有完成了行政上的费用补偿，剩下的部分才可算作是实际上的获救财产。

　　总之，在民事费用与行政费用发生交叉的情况，应以行政费用为优先，而不能如此案判决以民事费用代替了行政费用。当然，如果获救财产大于代执行的实际费用，有关余下部分的救助报酬分配，可以对主管机关做出适当减免，在保证其行政支出能够得到补偿的情况下，体现主管机关在从事救助上的非盈利性和公益性。

　　4. 2报酬请求权确定原则分析

　　关于国家主管机关海难救助是否能够取得报酬请求权，理论上有如下几种确定的原则：（1）以职责内外作为划分的原则；（2）以行为性质作为划分的原则：（3）统一规定的方式。

　　4. 2. 1以职责内外进行划分的原则分析

　　该原则以主管机关的职责范围作为划分其是否有报酬请求权的界限，职责内的行为不可取得报酬，而职责外的行为则有权取得报酬。该原则有两个积极的意义。第一，是符合海难救助报酬获得的基本要件。当国家主管机关在进行职责外的救助时，其主体地位就是与被救方平等的一般救助人地位。此时并没有国家强制力的介入，双方的救助关系是平等的，自愿的，符合海难救助报酬的取得条件。第二，符合行政法上行政行为无偿性原则。行政法理论中有行政行为无偿性原则，不同于民事法律行为以等价交易、对价的支付、有偿服务为原则，行政行为无偿性原则的逻辑在于其服务的无偿对应征收税费的无偿，即在行政相对人，即纳税人在无偿地交付税费的情况下，行政服务也理应是无偿的。国家通过税收积累了行政管理所需要的财政基础，也有义务为代表国家履行公务的国家机关和机关工作人员提供物质上的条件。〔州换言之，在行政职责范围内的行政行为，其报酬应该由相对应的税收支付，对于纳税人而言，他们在享受到行政服务之前就已经支付了刘一价。而在职责外的行为，则不对一应税费，应以民事法律行为的原则进行考虑。

　　此原则基本得到相关立法与司法实践的支持，但笔者认为其还存在着一些不足。第一，区分职责内外行为的界限不明确。尤其在我国的国家主管机关主体本身就不统一的情况下，各种主管机关的具体职责也不尽相同。有些以维护秩序为职责，有些以救助人命为职责，有些则以打捞清道为职责，这就导致在现实中何种行为是职责内的，何种行为是职责外的划分并不明确。这点也在外国的案例中有所体现，如在The “Mars” and other barges案〔73]中，法官认定伦敦港口当局三名公务人员的救助行为是职责外的行为，认可了其救助报酬主张。而在“Bostonia”and Patterson v. The “GregersTM',案中，法官却将波士顿港口当局公务人员的行为解释为职责范围内的工作，否认了其救助报酬主张。在此案中，Brandon法官就曾指出：”一般认为公共当局及其公务人员职责范围内的服务不可主张救助报酬，而职责范围外的可主张。但如何区别职责范围内外的服务存在一定困难，并没有一个明确的界限。“〔川第二，以职责内外作为划分原则有一定现实风险。这种现实风险在于，对于国家主管机关来说，如果职责外行为能够牟利，而职责内的行为则毫无报偿，对于经济下的正常人，都会选择能够谋取利益的行为，而非无报偿的行为。而国家主管机关是国家为了履行行政职责设立的机关，如果其工作人员或机关本身为了获取报酬而过多从事职责外的工作，就很可能造成对本职的忽视，容易变成利用其公务设施及公权力谋取私利的局面。

　　4.2.2以行为性质作为划分的原则分析

　　此原则以行为的性质将主管机关的海难救助做了分类，而分类的标准和方式也可分为两种：

　　（一）以从事或控制的救助为区分标准

　　这种区分的方法认为主管机关从事的行为有权取得救助报酬，而控制行为则不可以主张救助报酬。「制该原则实际上是以”主管机关从事的救助是私法行为，而控制的救助则使用了强制力，是公法的行政行为。“作为理论依据的。笔者认为这样的看法其实并不准确，国家主管机关在介入救助时的形式分类是交叉的，从事或控制及强制与否并不是对应的，这种分类方式是对一主管机关介入海难救助的形式理解不够充分的结果。

　　（二）以是否为强制性救助为区分标准

　　这种看法认为主管机关有权利就其海难救助中非强制性行为主张海难救助报酬，面对其强制性救助行为则不可主张救助报酬。实质上，这种观点是将主管机关的行为作了民事性与行政性的区分，即民事性行为有权根据海商法调整，取得救助报酬，而行政性行为应适用行政法进行调整，不可主张救助报酬。

　　笔者认为这个观点不够准确，理由是主管机关的海难救助行为中民事性与行政性通常是共存的。将民事性行为与行政性行为彻底区分开是不现实的，并不具有操作性。此外，此标准并未考虑到从事与控制的区别，如果是主管机关控制的一般性救助，主管机关显然是并不应该取得救助报酬。但在这种标准内，并没有体现出来这样的结果。

　　国家主管机关介入海难救助的形式比较复杂，不应以某一种标准进行简单分类。以上两种确定标准都因划分过于简单而无法正确涵盖国家主管机关海难救助的所有情况，不适合作为确认主管机关海难救助报酬请求权的原则。

　　4. 2. 3统一规定方式的分析

　　此方式的含义是小论主管机关的具体行为或其性质，只根据公约规定及《海商法》192条将其视为与一般救助人相同的法律地位，承认其救助报酬请求权。例如有美国学者认为，否认公务船舶救助商业船舶的救助报酬请求权实际上是经济上的浪费。也有学者认为所有政府实体都应视为一与私人救助者具有相同法律地位，这一路径符合已经确定的公共政策圈，并能促进法律统一。这种主张的理由是，如果一般救助人在进行同样的救助时可以获得救助报酬，那么如果主管机关实施了这种救助，却并没取得救助报酬，就等于是被救方获得了意外之财。而主管机关的费用损失则由纳税人来补偿，这就造成纳税人支付的税费实际上资助了被救公司。此外，我国《海商法》第192条的规定实际上也倾向于此种理论。司法实践中，法院也并不以主管机关的从事或控制行为为区分，经常以此统一认可主管机关的海难救助报酬。

　　此观点具有一定的积极性，它操作简单，便捷易行，减少了争议和案件的发生。但笔者认为其缺点更为明显，这种观点作为裁量时的考虑因素可以，但不适合作为确认原则。首先，虽然该观点考虑到了纳税人的成本与收益的平衡，但对主管机关海难救助下的被救人与其他救助人都有所不公。例如主管机关在强制救助时，并不是以救援船和货物为对象和目的，而是以保护公共利益为目的。因此，如果让被救助人按照一般救助人的标准去支付救助报酬，是不公平的。其次，如果不加区分一概而论，很容易造成主管机关滥用职权谋取私利的局面发生。在经济学理论中，正常的经济人会为了自己的私利而行动，这是人类本性。如果主管机关有权利无条件行使公权力控制救助，并获取报酬，则很难防止主管机关会不滥用这种权利，而这与行政法的基本理念不符。

　　4. 2. 4作者的观点

　　笔者认为国家主管机关海难救助的救助报酬确认原则应针对不同情形采取不同的原则。具体而言，可以分成以下几种情况：

　　其一，主管机关从事的一般性救助应采用以职责内外确定的原则。主管机关从事一般性救助时本身处于民事主体的地位，其行为应视为海难救助。而主管机关职责内的行为是一种具体义务的体现，不应收取救助报酬，但对于职责外的救助行为，应承认其救助报酬请求权予以鼓励。

　　其二，主管机关控制的一般性救助下，主管机关并无实际救助行为，无权获得救助报酬，实际救助人有权获得救助报酬。主管机关控制的一般性救助下，对于实际参与了救助行为的救助人，应承认其救助报酬请求权。

　　其三，主管机关的强制性海难救助，应视为特殊的海难救助，对于救助报酬的确认问题，应采用”行政优先，获救财产抵消，多减免少补全“的确认原则。

　　具体来说，就是先确认此行为中行政代执行的费用数额，先由行政相对人对此部分款项进行补偿。这部分费用与获救价值相比较，如果获救价值较少，则现将其视作代执行费用的抵消，再由行政相对人补全剩余部分。如果获救价值大于行政待执行费用，则先补偿代执行费用后，就剩余部分进行分割。在对剩余部分进行分割时，考虑到国家主管机关从事救助行为的非盈利性与公益性，应对主管机关应获得救助报酬给予适当的减免，以体现国家主管机关救助行为的公益性。