国家主管机关海难救助的概述

　　引言

　　在现今的国际海运中，随着石油化工类货物的运输增多，船舶自身携带燃油数量不断增加，船舶在发生危险后对环境造成危害的可能性和严重性都随之增加。

　　这种危险性威胁到了海上人命财产安全、海洋环境、航道安全等公共利益。为了避免这种危险，国家主管机关作为一种具有公权力的主体参与到了海难救助的活动之中。而海难救助自古以来就是一种平等个体间的行为，国家主管机关作为主体的特殊性在实践中带来了许多问题，随之而来的是不断增多的争议与案例，例如：1994年有NANCY轮案和“织女星”轮救助报酬纠纷案['];1996年“菊石”轮救助报酬纠纷案^; 2001年广州海上救助打榜局诉大连顺诚船务有限责任公司海难救助报酬纠纷案2005年汕头海事局诉中石化广东粤东石油分公司报酬纠纷案[4]等。这些案例说明国家主管机关海难救助的报酬请求权问题是一个一直没有真正得到解决的问题，这些诉累不仅影响了主管机关的财力物力，同时也分散了时间与精力。而我国的海事主管机关经费短缺也是一个长久以来的问题，这使得国家主管机关在救助报酬请求权上的争议无疑使其雪上加霜。

　　为了解决现实的困境，需在法律的层面上进行调整。但我国有关国家主管机关海难救助的相关立法也同样存在着模糊和问题。在司法案例中，被救方常以“救助方是行政主管机关，其行为属于行政职责，而非海难救助。”作为反驳国家主管机关救助报酬请求的依据。虽我国《海商法》的第192条却已明确承认国家主管机关的报酬请求权，但问题在于，该条并不具有实际的操作性。在判决中，很难直接应用《海商法》第192条确认国家主管机关的救助报酬请求权。而行政职责是否影响主管机关海难救助的报酬请求，也并无直接规定。此外，国家主管机关海难救助的形式与分类也不够明确，虽然法律相关规定之中使用了 “从事与控制”作为分类的标准，但在现实中还会有因“行政强制力”是否参与其中而产生的不同情形。在行政强制力参与了海难救助的情况，就涉及了 “强制救助”的问题。

　　但“强制救助”在我国的法律中并无详细规定，它是否是海难救助，以及是否应同样适用海难救助的相关法律都并不明确。还有国家主管机关海难救助的救助报酬具体数额问题，如“明辉8轮”的案例中，海事局最终虽然赢得了官司，取得了救助报酬，但因为“救助报酬不能超过获救财产价值”的原则，海事局最终取得的补偿为120余万元，远小于实际花费的320万。这样的情况是如何产生的，该如何解决，也是应该明确的问题。

　　笔者认为，国家主管机关海难救助的相关研究的核心意义，在于解决经费的困境。海事主管机关所面临的经费短缺现状，要求学者们的研究对其救助有无报酬，如何取得报酬给出明确的界定。我国现在有关于国家主管机关海难救助的法律问题相关研究主要有两个方向，其一就是以国家主管机关从事或控制的海难救助的报酬请求权为对象进行的总体研究，其二则是以强制救助为对象进行研究。这两种方向的研究各有成果，也有不足。

　　针对国家主管机关海难救助报酬请求权的研究，主要以学术论文为主，期刊或学位论文皆有。这些研究有着积极的意义：其一，确定了国家主管机关机关为海难救助的主体，但有特殊性；其二，将国家主管机关的救助以是否实际从事进行“从事与控制”的区分；其三，提出了我国《海商法》第192条的缺陷；其四，以“职责的范围”作为判断国家主管机关有无海难救助报酬请求权的界线。但与此同时，也有着一些局限性与不足之处，如对国家主管机关海难救助分类的不明确，对国家主管机关的职责没有具体的研究和分析，在具体的数值上也并没有深入研究。以强制救助作为对象的研究，则成绩不足于缺陷。最大的问题在于对强制救助的定义不明确。很多文章对强制救助的定义和理解都有所偏差，不仅使得各自的研究成果受到限制，也容易产生误解。为解决其定义与行为性质上的分歧，应该对其进行系统的研究和分析。

　　海事主管机关负担着保护我国附近海域的航路安全及环境安全等重要职责，进行海难救助也是为了实现其职责所在的途径和方式之一，但其却在运营经费及救助报酬请求权方面面临着双重困境。因此，正确解读国家主管机关的海难救助，为解决其司法困境提供依据，为其履行国家赋予它的职责提供保障，便是本文最终的意义所在。也许笔者的理论和理解尚且浅薄而幼稚，但笔者仍希望，能够以一篇当案之言，尽一份微薄之力，以一己之臂，添一国之薪。
 

　　第一章 国家主管机关海难救助的概述

　　1.1国家主管机关海难救助的内涵

　　海难救助（Salvage at sea），是一个海商法领域内独有的定义与制度⑹，并随着长久以来的实践与发展，形成了一套系统的框架。海难救助本是发生在平等主体间的自愿性行为，因海上危险对环境的危害增加，以及传统救助无法满足环境保护的需要等原因，国家主管机关也介入到了海难救助这一行为之中。国家主管机关以及公权力的介入使得其中的法律关系与行为性质发生了新的变化。笔者认为，从广义上讲，国家主管机关海难救助应为有国家主管机关介入的海难救助。为明确国家主管机关海难救助的内涵，应从以下几个方面进行分析。

　　1.1.1主体的界定

　　国家主管机关海难救助，从字面上看，是区分于狭义海难救助[“的最直观部分。但若光从字面上看，无法明确了解”国家主管机关“的确实含义。”主管机关“ 一词在我国的法律中并没有统一的界定，但是采用具体解释的方式加以说明，如《海上交通安全法》第3条规定，”中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。“而如《中华人民共和国海洋环境保护法》

　　第5条第1款的规定，”国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。“也意味着主管机关的确定。

　　需要注意的是，我国法律规定中的”主管机关“与国际公约中经常使用的”公共当局“（Public Authority）并不完全相符。有的作者认为两者相同，如”国家主管机关，又称公共当局“ 但笔者认为两者的关系并非是中英译文的等同关系，而是有着细微的偏差。美国《布莱克法律词典》对公共当局的定义如下：公共当局是指”管理（administer） -项公共事业的政府机构或企业“.该定义强调管理与公共事业，但并不强调职责。例如《1989年国际救助公约》第5条第3款中的规定：”负有从事救助作业义务的公共当局“（a public authority under a duty toperform salvage operations），而在我国《海上交通安全法》第38中规定”主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助……“,这说明我国法律中的”主管机关“等同于”负有从事救助作业义务的公共当局“.英国学者认为，《1989年国际救助公约》第5条第3款对公共当局作为救助者的规定，并不涉及全部公共当局，仅指那些具有法定救助职责的公共当局_.可以得出结论，主管机关并不等同于公共当局，而是”负有某种法定职责的公共当局“,从功能上讲，它也包含在公共当局的定义范围内，但是强调负有某种职责或义务。

　　在我国，从事海难救助作业的主管机关，通常是海事局、救捞局以及搜救中心等非营利性国家事业单位或机构。这些主管机关由国家配备公务人员，并由国家拨款建立和维持，负有保障国家管辖水域内船舶航行及其他海上活动安全等职责。

　　海事局是经国务院批准，以原来的中国港务监督局和船舶检验局的基础上合并组建而成的交通部直属机构。]从根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能从”负有职责的公共当局“的标准来看，海事局无疑是国家主管机关中最重要的组成部分。

　　交通部救助打榜局有着相对独立的队伍，在2003年中国救榜的体制改革后，中国国内有了 ”中国救助“和”中国救榜“两支队伍。在分化之后，中国救助与中国救搜的组成和分工明确。救助局的职能体现在人命救助方面，主要负责我国海域内的水上人命救助，以及以人命救助为目的的海上消防和以人命救助为直接目的的船舶和水上设施及其他财产的救助义务此外还包括国家指定的特殊的政治、军事（战备）救灾抢险任务等。因此救助局应是主管机关的定义范围内。而打捞局在分化后变为事业单位，并不具有法定的职责，不应算作是主管机关的范围之内，而应算作一种”不具有法定职责的公共当局“.

　　我国的海上搜救中心在1990年宣布成立，由国务院和中央军委联合出力，统一负责全国海上搜救工作。2005年5月我国建立了国家海上搜救部际联席会议制度联席会议由交通部、总参谋部、海洋局、农业部、海关总署、海洋局、卫生部、民航总局、气象局、安全监管总局、空军、海军及武警部队共13个部门和单位组成['6],以交通部为牵头单位，中国海上搜救中心则成为了联席会议的办事机构。我国的各搜救中心一般设在当地海事局，其主要职责是防火、防台风、防止船舶污染海域、防冻以及海难救助（简称”四防一救“）联席会议建立后，我国的海上搜救中心负责联席会议的日常工作，主要职能包括讨论解决海上搜救工作和船舶污染处理的重大问题，组织协调重大海上搜救和船舶污染应急反应行动；指导、监督有关省、自治区、直辖市海上搜救应急反应工作等。

　　1.1.2国家主管机关海难救助的适用范围

　　根据我国《海商法》第171条的规定，”海难救助是指在海上或者与海相通的可航水域对遇险船舶和其他财产进行的救助。“该条的定义包含了地域范围和客体两方面内容，因此国家主管机关海难救助的适用范围可以分为地域范围和客体范围两个方面。

　　就地域范围而言，我国传统海难救助的地域范围是”海上或与海相通的可航水域“.但国家主管机关介入的海难救助时，这个范围要缩小一些。原因是不论国家主管机关的职责还是职权，都只是针对国家的内水或沿海水域，而不该也不必要延伸到整个海域中。因此国家主管机关海难救助的地域范围是”我国享有主权的沿海水域“.就客体范围而言，而传统海难救助的客体是”船舶或其他财产“,并不包括人命。笔者认为，海难救助制度的设立是为了规范海难救助报酬的请求，传统救助范畴内将”人命及其安全“排除救助客体的目的在于体现”人命救助不应取得救助报酬“的原则。因此法律上承认能够获得救助报酬的客体作为海难救助的客体。

　　被救助的对象不包括在这个客体范围内，并不能否认该行为就不是广义上的海难救助，只是对该对象的救助依法没有救助报酬请求权而己。这点与”海洋环境“不作为救助客体的理由相同。对海洋环境的救助虽然可以取得特别补偿，但并不能取得救助报酬，特别补偿与救助报酬间的区别正是救助的对象是否属于海难救助客体的体现。但在国家主管机关的海难救助中，该情况有所不同。对于国家主管机关而言，人命救助是一项重要的职责和义务，以人命及安全为目标进行的救助就是国家主管机关海难救助的重要组成部分。从另一个角度讲，客体与动因也是相对应的。船舶和财产之所以能够成为救助的客体，是因为它们能够成为救助的动因。对于传统救助而言，人命不可成为客体，但对于国家主管机关的海难救助，保护人员性命，也是国家主管机关介入海难救助的一个主要动因。因此，为保证国家主管机关海难救助体系的完整性，应该将对人命的救助纳入其中，但并不代表国家主管机关对人命进行的救助就当然地有权取得救助报酬。此外，国家主管机关还肩负着保护公共利益的职责，因此以公共利益为动因进行救助的情况也存在。因此，笔者认为国家主管机关海难救助的客体还应包括”人命及其安全“.

　　1.1.3国家主管机关介入海难救助的形式区分

　　了解国家主管机关介入海难救助的形式，也是对国家主管机关海难救助内涵的进一步理解。虽然在我国法律中以”从事或控制“作为标准对国家主管机关的海难救助进行了分类，但笔者认为，国家主管机关在介入海难救助的过程中形式多样，关系复杂，并不能这样简单划分。如仅以从事或控制进行区分，则容易造成对国家主管机关海难救助理解上的偏差。本文认为，对国家主管机关介入海难救助的形式，应从三个角度进行区分：

　　第一，从原因上看，国家主管机关介入海难救助的原因有两种：出于”义务“与出于”权力“.”义务“指的是主管机关对救助所负有的义务和职责，是行政上的义务。例如国家主管机关收到求救信号而派出搜救或指挥救援的情况。”权力“指的是因主管机关为保护某种公共利益而被赋予的职权，是行政的权力。如《1989年国际救助公约》的第9条的规定，”采取措施保护其岸线或有关利益方免受污染威胁的权利，包括沿海国救助作业作出指示的权利。“对于公约之中的国家而言，是权利（right），而对于具体执行相关职责的主管机关而言，则为权力（power）。因此，当出现危险中的船舶危害到沿海国相关利益的时候，主管机关就得以根据国家的权利，行使职权而对救助作业进行指示或直接采取措施。

　　第二，从方式上看，国家主管机关介入海难救助的方式分为两种，直接参与或指示控制，也即法律中提到的”从事或控制“.从事即主管机关直接成为救助人，参与到救助作业中，以自身的劳动和努力进行救助，控制则指主管机关并不直接参与到救助作业中，而是控制救助人对被救助人展开救助。区分的意义在于，从事救助与控制救助时，主管机关所处地位以及产生的法律关系都各不相同，影响到最终对救助报酬请求权的确定。

　　第三，从过程来看，国家主管机关介入海难救助的方式分为无行政强制力的参与和有行政强制力的参与两种。这里将无行政强制力参与的海难救助称为”一般性救助“,将有行政强制力参与的海难救助称为”强制性救助“.从范围上说，一般性救助与强制性救助的范围与以原因作为标准分类的范围相同，主管机关出于义务进行救助的情形相当于一般性救助，主管机关出于权力进行的救助则为强制性救助。这两种分类的范围虽相同，却有着不同的意义。行政强制力的参与直接影响了海难救助行为的性质，并引起了救助费用的性质和求偿等问题。国家主管机关的强制性救助是国家主管机关海难救助领域中的特殊问题，因此应当与国家主管机关的一般性救助予以区分。

　　由此看来，国家主管机关介入海难救助的形式应按两种方式区分，一种是以是否成为直接的救助人为标准的从事或控制的区别，另一种则是以原因和有无强制力为标准的自愿性和强制性的区别。两者是交叉的，国家主管机关直接从事救助作业时，可能是基于职责，也可能是出于职权，控制时亦然。而国家主管机关在分别进行一般性或强制性救助时，也可以分为从事或控制两种不同的方式。这说明，国家主管机关介入海难救助的方式不必然说明其救助的性质，并不能将国家主管机关的全部救助都认为是强制性的，也不能完全将强制性的救助排除于国家主管机关海难救助的范畴之外，更不能将从事和控制的区分与是否强制的区分相混淆。单纯将从事的救助认定是自愿，控制的救助认定为是强制，+够准确。

　　笔者认为，行政强制力的参与与否是国家主管机关海难救助特殊性的体现，而从事或控制只是主管机关介入海难救助的行为方式，以行政强制力是否参与作为基本分类更便于确定国家主管机关海难救助在不同情况下的性质及法律关系。

　　1.2国家主管机关海难救助的特点

　　国家主管机关介入到海难救助活动中，不仅造成了主体上的变化，也引起了其他较之传统救助的不同之处。

　　第一，国家主管机关参与到救助之中。这是国家主管机关救助的最基本特点，也是构成了国家主管机关海难救助的最基本要件。需要注意的是，国家主管机关参与到救助中的方式不以实际上参与救助的作业为必要，在指挥救助和对救助进行指示的情况下，也可以视作是国家主管机关参与到了救助中。

　　第二，救助作业发生在我国的沿海水域。因为国家主管机关的职权和职责范围通常只限定与我国的沿海水域，因此国家主管机关海难救助的发生地点也只局限于我国的沿海水域。具体来说，国家享有主权的水域范围包括一国的内水、领海、tt连区、专属经济区。

　　第三，救助客体包括人命及其安全。国家主管机关对船舶和财产的救助通常是次要和附带的，而对人命的保护则通常是首要任务。但在分析国家主管机关海难救助的内涵时，为了保证这一领域的完整性，应该将人命及其安全作为救助的客体。但需要注意的是，这并不等于承认国家主管机关对人命的救助就理所当然地享有报酬请求权。

　　第四，救助并不一定完全处于自愿。传统海难救助有四个成立要件：（1）救助标的为法律所认可；（2）救助标的处于危险之中，并且没有救助方的协助，救助标的不能从此种风险中获救；（3）救助行为是自愿行为；（4）救助要有效果，救助报酬请求权的产生，需要以船舶、货物或其他财产全部或部分获救为必要条件['?,但海难救助的构成并不需要以有效果为条件传统海难救助的自愿性是对双方而言的，在传统海难救助中，任何一方的自愿性都可以得到体现，如果任一方不同意救助行为，都可以禁止其发生。对于救助方，有自愿选择救助与否的杈利，对于被救方，也有着拒绝救助权。但在国家主管机关的海难救助中，双方的自愿性都可能受到限制。有国家主管机关在收到求救后，有职责进行救助的情况，如其从事救助作业，则其作为救助人就没有自由选择是否救助的权利，而如其控制救助，则被控制的救助方也无权反对主管机关的指挥，作为救助人的自愿性也等于是受到了限制。以保护公共利益为目的，行使公权力的方式进行的强制性救助中，被限制自愿性的是被救助方，即国家主管机关依据行政职权令其不得不接受救援。笔者认为，自愿性的限制是国家主管机关海难救助最核心的特征。

　　第五，救助不以取得救助报酬为目的。传统海难救助是以救助报酬为核心的。报酬（reward）并非仅仅是对工作和劳务的补偿，而是有奖励因素，这是基于鼓励救助和抑制侵占遇难财产的公共政策的考量。[”]对于传统海难救助中的救助人而言，海难救助可以是一种盈利和经营的手段，海难救助的根本目的也是在于取得报酬。但国家主管机关却是以履行义务和职责为主，进行海难救助只是一种完成义务和履行职责的手段。即使在这个过程中达成了海难救助的成立要件，但并不以取得报酬为最终目的。需要注意的是，国家主管机关的海难救助不以取得救助报酬为目的，并不等同于否定国家主管机关就其海难救助取得救助报酬的权利。

　　1.3国家主管机关海难救助的相关立法

　　海难救助的法律渊源多来自公约及一国的国内立法，有关于海难救助的国际公约主要有1910年《统一海上援救与救助的若干法律规定的公约》（简称《1910年救助公约》），《修正1910年统一海上援救与救助的若干法律规定的公约1967年议定书》及《1989年国际救助公约》[“]而《保护水下文化遗产公约》，《1979年国际海上搜寻救助公约》，《国际海上人命安全公约》等公约中也有着有关于海难救助的相关规定，国家主管机关海难救助的规定就分散在这些公约其中。

　　1.3.1国际公约的相关规定

　　《1910年救助公约》是国际上有关海难救助最早的统一立法，但在该公约中有关国家主管机关海难救助的规定仅在13条中体现：”本公约>[<影响国内法或国际公约中有关于由公共当局提供或控制的援助或救助服务的组织……“.该条承认了国家主管机关从事或控制海难救助的行为合法，但并未规定具体的细则。

　　《1967年议定书》对《1910年救助公约》的修改主要体现在客体，即公约适用的船舶上。议定书的第一条规定：”1910年9月23日在布鲁塞尔签订的统一海上救助若干规则的公约第十四条应与修订如下：‘本公约各项规定亦适用于国家或公共当局拥有、经营或租用的军用船舶或任何其他船舶所施或被施与的救助。为就施与军用船舶或其他船舶的救助面向某一国家提起的请求，不论这种船舶是在事故发生之时或在提起请求之时完全充作公共的、非商业服务之用，都应只向此种国家的法院提出。任何缔约国都应有权决定第十条内容是否适用于本条第二款范围之内的船舶，以及在何等程度上适用。’“[”]这条规定将救助船舶以及救助标的扩大适用于军舰及政府公务船舶。1967年议定书中对客体的修改第一次正式将军舰和政府公务船舶纳入海难救助的体系，承认了其在就救助中的主体及客体地位，将海难救助体系框架的扩大。

　　《1989年国际救助公约》是对《1910年救助公约》公认的一次巨大的修改和飞跃。随着时代和科技的变化，《1910年救助公约》中的一些规定已经能很好地解决现实问题，最典型的就是人命救助与环境救助跟取得救助报酬间的冲突。为解决这些问题，更好地鼓励海难救助行为，国际海事组织通过并生效了《1989年国际救助公约》。

　　该公约中涉及国家主管机关的海难救助的相关规定主要在以下几个规定中：

　　第一，公约的第五条“公共当局控制的救助作业”中的一二三款分别规定：“本公约不影响国内法或国际公约有关当局从事或控制的救助作业的任何规定”,“从事此种救助作业的救助人，有权享有本公约所规定的有关救助作业的权利和补偿”,“负责进行救助作业的公共当局所享有的本公约规定的权利和补偿的范围，应根据该当局所在国的法律确定。”

　　此条规定了国家主管机关从事和控制救助及获得补偿的权利，但仍将规定的重心留给了一国的国内立法。第五条的第二款虽然承认了主管机关从事或控制的救助作业的权利和补偿，但此种规定以不影响国内法和国际公约为准。此外，主管机关所享有的权利及补偿范围，也要依据一国国内立法来确定。因此，我国的国家主管机关所享有的权利和补偿的具体内容，仍要以国内法规定。

　　第二，公约的第九条“沿海国的权利”中规定：“本公约中的任何规定，均不得影响有关沿海国的下述权利，根据公认的国际法准则，在发生可以合理地预期足以造成重大损害后果的海上事故或与此项事故有关的行动时，采取措施保护其岸线或有关利益方免受污染威胁的权利，包括沿海国救助作业做出指示的权利。”[25]

　　此条规定明确了国家赋予主管机关控制强制作业的权利。这种强制作业并不仅指海难救助，还有强制打携，强制清污等强制措施。但需要注意的是，此条规定并非是“国家有关当局有权进行或指示救助作业”,更未提及救助报酬的问题。

　　因此，此条虽然承认了一国采取措施保护其岸线或有关利益方免受污染威胁的权利，且包括了控制的救助，但并未将这种救助形式与第五条之中的救助等同。公约第九条之中并没有规定救助国在采取相关措施，包括对救助作业作出指示时，有取得补偿的权利。

　　对于该公约的分析，还应包括第4条有关国有船舶的规定，它的第一款规定：

　　“在不影响第5条规定的情况下，公约不适用于军舰或国家所有或经营的、根据公认的国际法准则在发生救助作业时享有主权豁免的其他非商业船舶。”值得注意的是，该条强调了 “在不影响第5条规定的情况”,换言之公约虽然排除了国有船舶，但并不排除第5条中涉及的国有船舶。这体现了国际立法的严谨性。

　　此外，在《1979年国际海上搜寻救助公约》及1998年的修正案中，对国家主管机关进行的海上搜救和救助进行了相关规定。但该公约主要涉及的是国家主管机关进行的海上人命搜救工作，对国家主管机关的海难救助影响不大。而《国际海上人命安全公约》也将国家主管机关作为了人命救助的主体，并将国家主管机关对附近海域的人命救助规定成为了一种义务。

　　1.3. 2国内立法的相关规定

　　有关国家主管机关海难救助的国内法规定分散于以下几个法律之中：《中华人民共和国海商法》第192条，“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章的关于救助作业的权利和补偿。” 此条规定是我国加入《1989年国际救助公约》的体现，明确了国家主管机关进行救助的权利和补偿，但此条规定太过简洁，并没有规定具体的细节，因此常引起实践之中的问题。

　　《中华人民共和国海上交通安全法》第31条，“船舶、设备发生事故，对交通安全造成或可能造成危害时，主管机关有权采取必要的强制性处置措施。”此条规定明确了主管机关在为保护交通安全的情况下采取强制性措施的权利。

　　第38条，“主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助，有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。”需要注意此条中出现的两个词语，“应当立即组织救助”,是限制了主管机关自愿性的规定，即主管机关在接到求救报告后有组织救助的义务。而“必须听从指挥”则是给主管机关控制下的救助人设定听从指挥的义务，也是限制其自愿性的规定。

　　第40条，“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打榜清除。否则，主管机关有权采取措施强制打措清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。” _此条明确了国家主管机关的强制打携清除权，并明确规定了强制打捞清除的费用由沉没物、漂浮物所有人、经营人承担。需要注意的是，这里提及的“费用”并不是救助报酬，而是一种行政代履行产生的费用，因此不应受到作业效果或其他民事因素的影响。

　　《中华人民共和国海洋环境保护法》第71条，“船舶发生海难事故，造成或可能造成海洋环境重大污染损害时，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或减少污染损害的措施。”《内河交通安全管理条例》第48条，“海事管理机构收到船舶、浮动设施遇险求助信号或报告后，必须立即组织力量救助遇险人员。”

　　以上为涉及国家主管机关海难救助在我国国内法中的规定，从上述规定中不难看出，我国赋予国家主观机关救助的权利或义务而保护的客体主要有三个方面：海上交通安全、海洋环境及人命。但这些规定都已授权性和原则性为主，并无具体操作性的规定。