国际航运温室气体减排立法对中国的影响

　　第3章国际航运温室气体减排立法对中国的影响

　　温室气体减排立法对世界各国产生了深远的影响，国际航运温室气体减排立法也是如此。中国是目前世界上屈指可数的航运大国、造船大国，国际航运的相关国际立法进程中，中国积极参与各种国际会议、谈判，同时也不断加强中国国内的航运温室气体减排相关制度建设，保证在国际航运温室气体减排立法生效时能够良好应对。

　　虽然船舶能效规则生效以来，由于之前做了充分的准备，中国国际航运部门没有受到船舶能效规则的太大冲击，但是中国航运温室气体减排的国内立法并不充分，在航运温室气体减排中的相关技术和研宄水平都较为落后，这样的情况也影响中国在国际航运温室气体减排的规则制定中采取主动。因此，本文认为，有必要对目前中国有关的立法情况进行分析和总结，提出完善建议，进一步推进中国的航运温室气体减排，以便将来在国际航运温室气体减排以及应对气候变化的国际谈判中，中国能有更充分的论据来证明自己的立场，赢得规则制定的主动权。

　　3. 1中国航运温室气体减排有关的立法现状

　　着眼于船舶能效规则的生效，中国制定和实施了一系列协助船舶能效规则实施的规范性文件，本文将为促进船舶能效规则实施的文件归类为“与国际公约实施相关的立法”.此外，虽然中国国内法中目前没有专门的温室气体减排立法，温室气体减排的相关规定主要作为中国节能减排政策的一部分，结合政策的实施实现，但是，在节能减排的过程中，一些政策、措施和立法也有利于国际航运的温室气体减排，本文将这些立法归类为“其他立法”,进行简要的介绍和分析。

　　3.1.1与国际公约实施相关的立法

　　随着2013年船舶能效规则的生效，首个国际航运温室气体减排法律文件开始实施。作为IMO成员国以及MARPOL的缔约国，船舶能效规则对中国产生了实际的影响。中国已确定不申请执行IMO在船舶能效规则中规定的EHDI能效标准允许的4年宽限期，因此EEDI与SEEMP标准随着船舶能效规则的生效，在中国都已进入实施阶段。

　　对于MARPOL附则VI船舶能效规则的修正案的生效，中国交通运输部在2012年11月发布公告，声明该修正案对中国具有约束力，请各方遵照执行，并公告了修正案的中文文本。在《国际航行海船法定检验技术规则》中，主管部门通过修正案加入了有关船舶能效规则的规定。结合《中国海事履约规则》、《船舶安全检查规则》、《船舶和海上设施检验条例》、《海上海事行政处罚规定》等强制规范性文件，中国主管机关在海事履约体系中将船舶能效规则落到实处。

　　同时，中国船级社也及时更新了相关的检验规则指南，包括《船舶能效设计指数（EEDI）验证指南》、《船舶能效管理计划（SMEEP）编制指南》、《船舶能效管理认证规范》等一系列用于协助进行船舶能效规则实际操作的指南和规范。

　　此外，针对国内航行船舶要求EEDI认证的情况，船级社还颁布了《国内航行海船能效附加标志授予暂行规定》，目前己经签发国内首张国内航行海船EEDI设计能效附加标志入级证书。[47]中国不但在国际航行船舶中按照公约要求积极实施船舶能效规则，对于国内航行的船舶也进行了船舶能效的相关研究，积极宣传船舶能效指数和船舶能效营运计划。这样的做法有利于发挥船舶能效规则的作用，有利于中国航运的温室气体减排。

　　3.1.2其他立法

　　中华人民共和国国家发展与改革委员会在2006年发布的“十一五”规划中首次提出“节能减排”,但规划中“节能减排”的概念与应对气候变化中温室气体减排的“减排”概念并非完全相符，而是重叠关系一一规划中的“节能减排”包括但不限于C02的减排，主要指减少环境污染物的排放，而根据中国目前的法律，co2并不是严格意义上的污染物，co2的减排实际上是提高能源利用率、减少污染物排放的附带效果。

　　2007年，作为履行UNFCCC的行动，中国发布《中国应对气候变化国家方案》，在方案中明确将温室气体减排作为工作的重点，提出到2010年能耗减少的目标，但没有提出明确的碳减排目标。2009年底，在《中国应对气候变化的政策与行动一一2009年度报告》中，发改委公布了控制温室气体排放的行动目标，即到2020年，全国单位国内生产总值C02排放比2005年下降40%至45%.这份报告中还提到中国在减少co2排放方面所作出的努力，但根据报告中的描述，这些努力大都结合了 “节能减排”或循环经济的进程，通过能源结构调整、能源高效利用等方式进行。因此本文认为，实际上中国目前的温室气体减排主要与国家规划方案的“节能减排”政策结合在一起，其地位经历了一个逐步受重视的过程。

　　有关国际航运的温室气体减排方面，在中国节能减排规划中，主要由交通运输部组织进行。交通运输部在交通运输节能减排“十一五”规划中提出，与2005年相比，到2010年和2020年，海运船舶单位运输量能耗分别下降11%和20%,.而在交通运输节能减排“十二五”规划中，正式提出与2005年相比，海洋营运船舶单位运输周转量的C02排放下降17%.

　　在实施中国交通运输节能减排规划的过程中，中国颁布了一些有利于提高船舶能源效率、调整船舶运力结构的政策和规定，这些政策和规定在客观上也有利于中国国际航运温室气体减排的发展。

　　如2011年交通运输部和财政部联合发布了《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》，根据该办法，有关公路、水路交通运输行业中推广应用节能减排的新机制、新技术、新工艺新产品的开发和应用的项目，经申请通过后都可以得到相应的资金奖励或补助，其中也包括国际航行船舶的减排技术应用。己获得补助的项目如中远集运的“滑阀式喷油器在船舶减速航行节能中的运用”,正是对有关国际航行船舶通过技术改进实施减排的资助。

　　又如交通运输部、财政部、发改委、工信部联合发布的《促进老旧运输船舶和单壳油轮报废更新实施方案》，以中央财政补贴的方式鼓励落后船舶运力提前报废更新。在后来发布的《老旧运输船舶和单壳油轮报废更新中央财政补助专项资金管理办法》中，明确规定拆解后新造船舶需要满足船级社公布的新标准、新规范的要求，因此，实际上该项资金补助也有利于中国国际航行船舶中未达到EEDI标准船舶的提前报废更新，有利于国际航行船舶的减排以及船舶能效规则的实施。

　　3. 1. 3中国现有立法的不足

　　综观中国现有的有关国际航行船舶的温室气体减排相关的法律规定和政策等，可以总结出中国目前在国际航运温室气体减排立法上有以下几点不足：

　　（1）立法具有被动性

　　中国航运温室气体减排在国内与交通运输部门的节能减排挂钩，而实际上节能减排中温室气体减排并不是实施的重点。虽然随着节能减排的深入，中国在节能减排的过程中逐步加重了对碳排放问题的重视，但是这样的变化实际上是随着国际应对气候变化谈判的深入展开而出现的，中国长期以来采取的很多措施也是为应对国际气候谈判而将节能减排与温室气体减排结合，在研宄水平和技术开发上并不占有先机。

　　有关国际航运的温室气体减排的立法中也是如此。由于国际航运的特殊性，国际航运温室气体减排的进程在国际范围内有较强的一致性。然而，中国虽身为造船大国、航运大国，在国际航运温室气体减排的政策制定和谈判中所拥有的发言权和对谈判方向的把握能力上却显得不太相称。在国际航运温室气体减排的立法中，中国目前也仅限于追随国际航运温室气体减排的脚步，使国内立法和实践跟上国际立法的脚步。究其原因，一方面与中国的经济、技术发展水平有关，一方面也与温室气体减排在中国重视程度不足有关。

　　（2）立法效力层次较低，一些规范的属性不明确

　　在与公约实施直接相关的立法中，有一些法律文件属于部门规章，如《船舶和海上设施检验条例》、《海上海事行政处罚规定》等，效力层次不高；一些规定属于技术标准规范的范畴，发布的主体主要是中国船级社，如《船舶能效管理认证规范》、《钢制海船入级规范》等，效力层次不明确。此外，虽然在国际航运中，船舶的检验标准和入级规范由船级社制定和实施属于常态，但是在中国，船级社在进行法定检验时的行为是代表中国海事主管机关履行相关国际公约的行为，因此，船级社所制定的相关文件的法律属性仍然有必要进一步明确。

　　而就其他相关立法而言，也同样存在立法效力层次低的问题。如前所述，中国航运部门的温室气体减排实际上融合在中国的节能减排规划中。在中国，节能减排规划属于国家政策的范畴，直接要求各行业、各部门达到某种政策性的目标或指标；在目标或指标的约束下，各级政府和相关部门制定不同的政策和规范性文件，促进目标或指标的实现。采用政策或其他层次较低的立法虽然具有相当的灵活性，但是立法层次低则权威性不足，多变则不利于长期减排的实现。此外，立法层次低在某种程度上也反映出在温室气体减排方面中国的决心不足，至少从之前的措施看来，温室气体减排在中国并未得到足够的重视，在直接与温室气体减排相关的立法中，目前只有旨在履行UNFCCC,通过清洁发展机制进行合作减排的《清洁发展机制项目运行管理办法》和《清洁发展机制基金管理办法》。

　　（3）相关立法体系性不强

　　国际航运温室气体减排的立法推动了中国国际航运部分的减排立法，从而也影响着中国国内船舶减排的发展，如根据交通运输节能减排“十二五”规划，要求参照国际船舶能效的先进做法和经验，建设船舶能效管理体系，积极推动航运企业将船舶纳入体系管理；建设船舶能效数据库，为市场机制、奖惩机制和财税优惠政策的制定和实施提供基础数据支持。但是，目前中国现有的国际航运温室气体减排相关立法，无论是从以实施公约为目的的立法来看，或是从结合在节能减排中的立法来看，不仅立法的层次低，立法的体系性也不强，显得较为混乱。

　　虽然国际温室气体减排需要结合其他法律来实现，如船舶能效规则作为MARPOL公约附则VI （防止船舶造成大气污染）的一部分出现，但是在国际航运温室气体减排立法中，存在明确的立法思路，包括国际航运温室气体减排的立法原则、各个措施针对何种方面，以及各措施之间的配合。明确的立法思路有助于在制定温室气体减排法律时能够更有方向性，避免立法的混乱和冲突。

　　3. 2国外立法的经验

　　在温室气体减排的具体措施上，世界上许多国家的先进的经验都可以为中国提供参考，如欧盟的碳交易制度、美国以政府为核心推动技术发展的做法等。在国际航运温室气体减排中，同样也可以借鉴这些国家的做法，进一步促进中国国际航运温室气体减排。

　　在世界各国的温室气体减排中，欧盟是减排施行的佼佼者，在许多方面的措施都值得借鉴；美国虽退出《京都议定书》，但是在其国内的温室气体减排上也有许多值得中国借鉴的举措；日本作为能源消费的大国，温室气体减排方面也有很高的成就。因此本文将前述国家的经验进行简要归纳，并进行比较和总结。

　　3. 2.1欧盟

　　欧盟温室气体减排方面取得的成就堪称典范。欧盟内部建立了温室气体限制排放制度，欧盟各成员国都有详细到行业甚至企业的国家分配方案，并对超额排放的企业进行罚款。同时，欧盟建立碳交易体系，结合温室气体限制排放制度开展碳交易。

　　欧盟通过的具体法令包括《排污交易计划指令》、《关于促进可再生能源的法令》、《关于实施新的汽车C02排放标准的规定》、《燃料质量指令》等一系列强制性规定。欧盟还实施可再生能源配额制度，强制规定可再生能源在能源消费中的比例。此外，通过税费、税收优惠以及补贴、专用拨款等财政工具，促进温室气体减排，欧盟内的一些国家在本国范围内开征碳税。

　　欧盟在能源研究和技术研发方面的主要目标是合理有效利用资源，实现能源研究与技术开发计划实施的资源优化配置，尽量缩短技术成果的实验、推广、产业化和商品化周期。

　　碳排放贸易制度方面，欧盟EU-ETS包括25个成员国，接近1.2万排放设施，占欧盟温室气体排放总量一半以上。欧盟总体目标分配到企业，强制并且设定上限。不能达到减排目标的设置罚金，且规定罚金不能抵销减排义务。设定减排的温室气体类型，一阶段仅包括C02, 二阶段包括6种温室气体，两阶段内配额不可通兑。二阶段允许合作减排，并且与美国、日本的碳交易市场连通。[48]

　　欧盟碳交易体系运行的结果表明，碳交易机制的价格波动可能很大。2006年曾因为二阶段许可证可能宽松分配的传言导致价格大幅下跌，欧债危机后又因为工厂开工率不足碳配额供大于求导致价格下跌。此外，碳配额的定期分配也应当设置为可及时调整的状态，否则难以应对突发状况下的碳供求波动。

　　在航运温室气体减排方面，欧盟一直是IMO中的减排积极分子，不仅积极推动IMO采取全球减排措施，也制定了自己的减排步骤。2009年，欧盟关于采取航运温室气体减排的MRV （监测、报告、核实）提案获得通过；2013年，欧盟委员会发布了该提案的最终版本。[49]

　　欧盟在航运减排方面目前预计有三个即将采取的行动，首先，建立航运的“监测、报告、核实（MRV） ”系统，对航运温室气体减排提供必要的数据基础；接下来，为航运设定减排目标；最后，建立航运减排的基于市场的措施（Market BasedMeasure, MBM）。欧盟关于航运温室气体减排的战略以建立全球的航运温室气体减排系统为最终目标，预计首先在欧盟内部对进出欧盟和靠泊欧盟港口的大型船舶进行燃料消耗量和类型的数据收集，并且打算将船舶的承运货物、航行距离和时间等信息也纳入收集的范围。欧盟打算以无差别待遇的方式推行MRV系统，如果顺利的话，提案将于2015年7月生效，从2018年开始对船舶进行监测。如果这一提案按照欧盟的预期得到推行，则将对航运温室气体减排造成巨大影响。

　　3. 2. 2美国

　　美国虽然退出《京都议定书》，但在节能和co2减排方面也有很大进展。主要通过税收和税收优惠、财政支持、贷款优惠、公益基金等标准、管制和财政工具进行减排，在许多方面都以法案的形式明确减排制度的法律地位，通过了包括《能源政策法》、《低碳经济法》、《美国清洁能源安全法》等一系列法律文件。

　　美国也有国内的碳交易市场。美国国内的碳交易主要釆取自愿交易的形式，如世界第一个自愿的温室气体减排交易所一一芝加哥气候交易所（CCX）。但是-些州之间自发签订了强制的以碳交易市场为基础的减排法案，如《地区温室气体倡议》（RGGI）、《西部气候倡议》（WCI）。近年来，基于《2009年经济恢复与投资法案》中提出的能源战略，美国已经开始着手建立本国的碳限额与交易制度（Carbon Cap-and-TradeProgram）。

　　美国的温室气体减排一个显着特点是由政府主导科学研宄、推动技术创新。

　　美国在技术研发上投入大量精力，制定低碳技术开发计划，成立国家级的关于低碳经济的专门研宄机构，从国家的高度统一协调低碳技术的研发和行业的产业化推进，为国内企业、机构提供技术指导和资金支持。[5G]在促进航运减排方面美国环境保护署设立3000万美元的奖金，用于包括发动机和运输工具升级、新燃料和新技术以及排放控制在内的清洁燃油项目。[51]

　　3.2.3日本

　　日本在实施国内温室气体减排时，也注重结合多种减排工具的使用。在财政政策工具方面，通过财政拨款、补贴、融资和担保、税收优惠等方式，促进节能减排的技术开发、企业设备更新以及示范性项目的运行，此外还通过《绿色采购法》，规定政府部门优先采购环保型产品的义务。

　　在碳交易市场方面，日本国内建立了本国的自愿排放交易体系（JVETS），由政府从申请参与的选取部分企业加入交易计划，这些企业为减排投入的新设备可以获得政府的补贴，但若没有完成其减排承诺，则要将补贴归还政府。该交易体系在排放指标的分配上采取了每年更新的做法，即企业将前三年排放的均值减去当年承诺的减排量，所得的数值即为当年的排放指标。

　　在推进节能和减排技术发展方面，日本政府主要注重民用和运输的需求，积极推进节能减排技术的创新，并协助推进企业设备的技术更新和改造。

　　3. 2. 4小结

　　从以上介绍的国际经验中，可以总结出以下几点经验：

　　首先，在温室气体减排中，多种工具并用能够收到良好的减排效果。如欧盟，虽然建立碳排放交易体系，但同时也釆用温室气体排放标准，并辅以税费、税收优惠、财政补贴、拨款等财政工具；而美国、日本在标准和管制工具之外，还通过财政工具等进行减排，并在国内建立碳交易市场，多种手段并用。此外，应当注意将温室气体减排相关的制度以法律的形式明确下来，这样有利于制度的长期、有效地贯彻执行，也有利于表明对国家对温室气体减排的重视态度，引导社会进行温室气体减排的活动。

　　其次，在温室气体减排中，促进新能源、减排技术的研发和应用需要重点注意。在欧盟的实践中，十分注重资源的优化配置，同时还注重技术成果的推广，缩短技术成果商品化的周期，对减排技术的推广使用有重要意义。美国更是从国家层面着力推动技术进步，在中国科学技术水平不发达，企业科研能力有限的情况下，国家推动科技创新将发挥重要的作用。此外，日本政府注重协助企业的设备更新的做法也值得中国借鉴。

　　再次，在温室气体减排中，建立国内温室气体减排的碳交易市场有重要意义。

　　在发达国家中，通过经济手段促进减排的措施，如碳税、碳交易市场的应用较为广泛。虽然有成功的经验也有失败的教训，但是建立碳交易市场、采用市场调节促进减排是减排达到一定程度之后的发展方向，值得重视。

　　3. 3对中国有关立法的完善建议

　　综合前述的国际航运温室气体减排的国际立法情况和问题，根据中国目前在温室气体减排方面的立法情况，结合国际温室气体减排的立法经验，本文认为，中国在今后进行国际航运温室气体减排相关的立法活动时需要对以下几个问题加以注意：
　　
　　（1）明确中国航运温室气体减排立法的目的和原则
　　
　　无论是应对气候变化还是国际航运温室气体减排的立法过程，都首先对立法所要达到的目的以及立法过程中所要遵循的原则进行了明确。中国由于没有作为基础的温室气体减排法律，航运相关的温室气体减排中也没有对这些问题进行明确。但是，不首先明确这些问题，法律的走向只能是人云亦云，随着国际谈判的压力或是国际立法的动向进行被动的更改，无法根据自己的思路，率先开展减排相关的活动；而只有当国内存在相应的研究或实践，国际谈判中才可能以自己的国内经验作为将来谈判时强化中国观点立场的有利论据。

　　虽然目前中国没有专门的温室气体减排立法，但是国际应对气候变化的相关立法以及国际航运温室气体减排的立法都可以为中国提供借鉴，中国航运温室气体减排可以率先提出自己的目的和原则。本文认为，确立中国航运温室气体减排立法的目的时，应当注意与UNFCCC保持一致，即降低温室气体排放，保护气候系统。此外，中国的航运温室气体减排法律制度应当主动进行减排的新尝试，为国际航运温室气体减排谈判以及国际应对气候变化的谈判积累实践经验，为中国的观点立场提供有力论据。在航运温室气体减排的原则方面，由于中国是发展中国家，应当注意强调可持续发展的原则。此外还应注意减排的成本效益原则以及避免由于温室气体减排引发竞争扭曲的原则。

　　（2）明确中国航运温室气体减排相关规范的法律地位

　　在中国现有的与航运温室气体减排相关的规定中，存在法律效力层次低的问题。由于国际航运部门的局限性，法律效力层次虽低，但能够满足航运温室气体减排的需求，也可以发挥较好的作用。但是，有些规定在航运温室气体减排中扮演着重要的角色，却甚至不具有明确的法律属性，如船级社制定的规范。本文认为，针对这些规范，应当明确它们的法律属性。

　　在中国实施船舶能效规则的过程中，中国船级社的作用十分重要。中国船级社不仅制定船舶能效规则实施相关的规范和指南，也是船舶法定检验的执行机构。

　　根据中国相关法律的规定，船级社在进行法定检验时，地位属于中国行政法规授权的机构，其进行法定检验的行为属于中国政府履行国际公约义务的行为。[S2]但是，中国对于船级社颁布的有关法定检验的检验规则等船级社文件的法律属性没有作明确的规定。目前，船级社制定的有关规范似乎可以归入“技术法规”的范畴，但“技术法规”宂竟属于何种层次的法律，实际上还没有得到明确。此外，也没有法律对船级社制定的规范是否属于“技术法规”进行明确，因此船级社法定检验有关规范的性质实际上是不明确的。

　　由于代行政府权力，船级社进行法定检验的相关行为应有行政行为的性质，包括其制定法定检验的规则的行为。因此，本文认为，有必要对船级社作为法规和政府授权的机构、代表政府履行国际公约时时所遵循的有关规范的法律地位进行明确。

　　（3）理清中国航运温室气体减排立法的思路

　　在明确中国航运温室气体减排的目的与原则、明确航运温室气体减排相关立法的地位之后，应当理清中国航运温室气体减排法律制度的思路。目前，国际航运温室气体减排发展程度比中国国内的航运减排更先进，因此，本文认为，可以在借鉴国际航运温室气体减排立法思路的基础上，进行适合中国国情的改动。

　　根据当前国际航运温室气体减排法律制度的体系安排，中国航运温室气体减排立法思路中也可以将技术措施、营运措施、市场措施和技术机制四个方面作为航运温室气体减排相关研究的重点，有方向、有目的地推进国际航运温室气体减排的相关研究。

　　在技术措施和营运措施方面，结合实施船舶能效规则的过程，应当注意船舶能效规则的下一步发展，如EEDI目前并不适用于非传统推进系统的船舶，中国国内可以相应加强有关方面的数据收集和研究。在市场措施方面，借鉴欧盟航运市场措施的思路，中国可以考虑建立中国航运温室气体排放MRV系统，进行相关的数据收集和各类市场措施计算方法的研宄，同时寻找适合中国国情的市场措施方案并进行尝试。

　　在技术机制方面，可以借鉴其他国家的先进经验，以政府为主导，积极引导中国清洁船舶技术的研发和推广应用，便利技术的转移，缩短先进技术商业化的周期。

　　（4）促进航运碳交易市场的建立

　　根据IMO的研宄结果，基于市场的措施能够为减排提供经济刺激，从而赋予减排主体更多动力。虽然国际航运温室气体减排中，基于市场的措施方案进展并不顺利，但是根据欧盟、美国和日本的国际经验，国内的碳交易市场对减排有一定的促进作用，国内碳交易市场成功运行的几率也较高。

　　相比国际航运碳交易市场，建立国内航运的碳交易市场时中国可以更多考虑本国、本行业的需求，有更高的自由度，在数据和计算方法的掌握上也可以更加到位，有较高的可行性。并且，建立国内的航运碳交易市场，有利于积累基于市场的减排措施相关经验，无论收效如何，都能成为将来国际谈判中的重要论据。

　　目前中国正在酝酿建立全国性的碳交易市场，一些地方性的碳交易市场己经建成并开始投入使用。根据IMO的相关研究，跨部门的碳交易市场有利于实现资源优化配置，中国航运温室气体减排中，可以结合中国碳交易市场的建设情况，考虑建立与全国碳交易市场有交集的航运碳交易市场。

　　在建立国内航运碳交易市场时，可以借鉴日本的经验，先选取部分企业，参与自愿的碳交易市场计划，并向如约减排的企业提供资金补助，提高企业减排的积极性；在试行的自愿碳交易计划收到效果后，进行相应的调整，并进一步扩大航运碳交易市场的范围，进而考虑与其他的国内碳交易市场接轨。