基于市场的措施方案:不确定性与不公平性

　　2. 3基于市场的措施方案：不确定性与不公平性

　　基于市场的措施是MEPC在意识到国际航运不断增长的情况下船舶能效规则减排的局限性之后，以提供经济剌激、促进更多向清洁技术和船舶的投资为目的而设定的，在技术措施、营运措施之外的第三种减排措施。

　　如前所述，根据MEPC的观点，基于市场的措施作为技术措施、营运措施的必要补充，主要通过对排放物进行定价的手段，结合一定的激励或惩罚机制，经由市场调节促进航运温室气体减排。基于市场的措施本身并不具有减排的效果，它的减排效果主要依靠价格机制产生，在价格机制的基础上提高主体减排的积极性。

　　2. 3. 1现有基于市场的措施方案的分析

　　在MEPC纳入讨论的基于市场的措施的方案主要有7种[32],在此不作逐一介绍，仅从总体上进行分析。总体而言，现有的设计方案可分为围绕税费机制的方案和围绕交易机制的方案两大类型。这些方案在税费或交易机制的基础上，结合基金、港口国控制等诸多因素，形成全套的设计。

　　围绕税费机制的方案，基本的思路是以燃料为基础，向船舶收取税费，所收取的费用建立基金，基金用于促进航运减排技术发展或发展中国家的能力建设等问题。税费机制脱胎于环境税、庇古税（Pigouivaintoc） [331的理论。环境税被认为可以发挥双重红利的效果，能够稳定、持续地向责任主体施加减排压力，促使责任主体在减排的压力下选择对其自身更为有利的减排方式，有利于资源的优化配置。[34]但是，目前的税费机制方案通常在设计中采取国际统一的税费标准，而若要在航运减排中釆取国际统一的税费机制，税率或费率的确定就是一项首要且复杂的工作。此外，收取税费会对国际航运的成本造成影响，增加国际航运的负担，进而引发一系列的经济影响。

　　围绕交易机制的方案，基本的思路是以燃料或能效为基础，设定船舶排放的限制，船舶可以通过拍卖或免费分配获得排放权，富余的排放权可用于交易。交易机制则与税费机制不同，它以科斯定理为基础，基于产权初始界定的理论，通过设定排放的总量和排放额度，使交易市场上的排放权价格随供求关系波动，通过市场驱使主体追求更高的减排技术。交易机制可以通过市场调节以较低的成本实现促进资源优化配置和减排技术发展的目标；但是交易制度的建立比较复杂，需要建立排放总量的控制制度，进行初始排放权的分配，此后还需要对排放活动进行有效的监测，成本较高。排放总量或上限的设定需要考虑经济的发展，而初始排放权的分配需要平衡各国的利益，有很大难度；此外交易机制对市场的良好运行有较高的要求，碳价格的上下波动将使交易机制的减排效果具有较大的不稳定性，如欧盟碳交易市场，随着欧债危机造成欧洲工厂幵工率下降，温室气体排放减少，排放额度供大于求导致价格下跌，市场机制的减排效果便一落千丈，甚至可能起反效果，增加了本可避免的温室气体排放。

　　2. 3. 2现有方案的弊端：不确定性与不公平性

　　（1）不确定性

　　在税费机制中，税率的确定非常关键。若税率过低，则无法起到限制温室气体排放的作用，与有效促进温室气体减排的原则不符；若税率过高，则会对国际航运造成过重的负担，不符合成本效益原则，也不利于国际航运的发展。恰当的税率应该能够反映国际航运温室气体减排的边际减排成本，即每减少1单位碳排放所需要的成本。挪威船级社研究认为，边际减排成本的计算方式应为：采取措施所增加的成本减去采取措施所节约的燃油价值，再将二者的差除以采取措施所减少的碳排放量，即得到每减少1单位排放量所需要的成本。[37]

　　根据挪威船级社有关边际减排成本的计算公式，技术的进步、燃油价格的波动都将导致边际减排成本的变化。而在实践中，这些因素都具有很大的不确定性，如燃油价格的波动，燃油价格可能会受意外事件、投资炒作等影响而走高或走低，影响边际减排成本，从而影响税率的确定。此外，挪威船级社的计算公式并未将减排措施本身的制定和维持运行的成本计算在内，导致公式的结果与实际的边际成本存在一定距离；即便有公式将它们计算在内，由于各国国情不同，措施制定和实施成本也各不相同，这些因素本身也具有很大的不确定性，因此，寻找合适的税率实际上是非常困难的。

　　在市场机制中，确定国际航运的排放上限或目标排放是关键因素。排放上限过高，则减排效果不明显，不能有效促进减排；排放上限过低，则限制国际航运的发展，在允许跨部门交易的情况下，也会导致主体需要向其他部门购买减排量，增加航运业的负担，也不符合成本效益分析。与税费机制的税率相同，国际航运排放上限或排放目标的确定也与国际航运的边际减排成本有重大关系。涉及边际减排成本的计算时，由于计算公式的因素本身具有不确定性，导致也难以制定恰当的排放上限或目标的制定，在此不作重复说明。此外，国际航运温室气体排放上限或目标还会与经济增长的速度、船舶规模经济的发展以及替代能源的使用等因素相关，因此还会有更多的不确定性。

　　而在国际航运温室气体减排中，基于市场的措施将以法律的形式确定下来。

　　法律制度的稳定性要求与现有方案的不确定性形成冲突，若将当前不具有确定性的措施以法律形式确定下来，则今后可能需要对既定的法律进行不断的修改以使其能够适应实际的需求，不利于法律稳定性的实现，有损于国际航运温室气体减排法律制度的权威，更不利于国际航运的发展。

　　（2）不公平性

　　不公平性主要与发达国家和发展中国家之间的能力差异有关。根据现有的方案，大都设计为在国际航运范围内实行统一的基于市场的措施，而由于发达国家与发展中国家之间的能力差异，统一的基于市场的措施将造成不公平的现象。

　　由于发达国家与发展中国家在相关的技术领域存在很大的能力差距，发展中国家技术落后于发达国家可达几十年的水平。[38]若采取统一的税率，则发展中国家需要付出更多的成本，因此可能造成发达国家与发展中国家在减排负担上的不平等。这样的负担不平等又将制约发展中国家的发展，进一步拉大发达国家和发展中国家的距离，导致发展中国家的减排能力长期得不到提高，从整体上减缓了全球温室气体减排的进程。

　　同样地，在基于市场的措施中也会由于发达国家与发展中国家能力的差距，造成在同一市场中发达国家处于优势地位、发展中国家处于劣势地位，减排负担分配不公、竞争扭曲的问题，导致基于市场的减排措施与国际航运减排的原则不符。

　　值得注意的是，在一些方案中，设计通过基金等方式将基于市场的措施下所获得的资金用于促进航运减排技术研发、发展中国家的减排能力建设等方面。这样的设计虽然看似弥补了发展中国家由于承担过重减排负担的损失，但是由于资金有限、发展中国家对援助的需求却较大，实际上资金的帮助无法真正满足发展中国家的需求，只是在形式上象征性地弥补了基于市场的机制的分配不公的情况；此外，资金援助对提高发展中国家的技术水平并没有太大的实质作用，对发展中国家进行技术援助才更能有效提高发展中国家的减排能力。

　　2. 3. 3解决方法

　　税费机制和交易机制的不确定性问题是较难避免的。实际上，尽管存在这些不确定性，交易机制、税费机制仍然在一些国家的减排实践中得到应用，如欧盟，不但建立了世界上最大的碳交易市场，其成员国中也出现成功施行国内碳税的先例，如瑞典、丹麦、挪威、英国等，这些市场措施也确实取得了一定的效果。但是欧盟碳交易市场在欧债危机和后京都时代中的衰落，以及日本、法国、美国等国家国内碳税立法频频受挫的实例，也值得我们反思税费机制与交易机制可能会带来的问题，从而能更加冷静地面对关于基于市场的减排措施的问题。[39]

　　目前，国内碳交易市场多建立于发达国家中，而涉及多国的碳交易市场也建立于主要由发达国家构成的欧盟；此外，国内碳税施行的成功例子也几乎全为发达国家，且并不存在跨国的统一碳税。_因此，可以认为，市场措施成功的例子仅限于发达国家一国之内或诸国之间，并不存在发达国家和发展中国家之间同时运行统一的市场措施且取得良好收效的先例。国际航运中，由于牵涉的国家众多，发达国家、发展中国家乃至最不发达国家皆有，各国能力、国情不尽相同，要实行各国统一的以税费机制或交易机制为核心的基于市场的减排措施，必然会出现国际之间不公平的现象，而要平衡国际间的不公平情况，需要多方的共同努力。

　　而与欧盟的统一市场措施的建立相比，在国际谈判中的妥协比欧盟内部的谈判更难解决，因此，这将是一个更为长期而艰难的过程。

　　本文认为，税费机制、交易机制的不确定性主要是由当前研究的程度不足导致的。若能够掌握更多真实有效的信息，研宄出更恰当的计算方法，则减排边际成本计算的结果误差是可以控制在一定范围内的。但是，以目前的研究7K平来看，确定和推行基于市场的措施还为时过早；推行不成熟的措施不但不能获得促进减排的效果，还可能由于措施的不确定性对国际航运甚至广大发展中国家的可持续发展造成影响。若借助IMO的机制强制推行，也会令国际航运温室气体减排法律制度的合理性遭到质疑，不利于国际航运温室气体减排的长久发展。

　　而现有方案设计的不公平性，主要是由于对CBDR-RC原则的认识不足导致的。由于忽视发达国家和发展中国家的能力差异，在方案设计中往往倾向采取各国相同的税费等标准，将发达国家和发展中国家置于完全相同的市场措施中，而这样的做法很难达到国际航运温室气体减排法律原则对公平的要求。因此，首先应当在国际航运温室气体减排立法中树立CBDR-RC原则的指导地位，提高各国在减排的国际公平、效率与合作等问题上的认识。其次，应当在基于市场的措施的方案设计中进一步体现CBDR-RC原则，可以尝试对不同国家釆取不同标准的双轨设计，平衡发达国际与发展中国家的减排负担分配，令同等能力水平的国家能在同样的市场措施下竞争，不至于对发展中国家造成太大压力；同时加强发达国家对发展中国家的有针对性的援助与合作。

　　因此，本文虽不否认在技术措施和营运措施之外采取基于市场的措施的积极意义，但也不赞成因为一些成员的鼓动就草率做出决定，而是认为应当在获取更多资料、进一步深入研究的前提下，待时机成熟的时候再确定和推行合理有效的基于市场的措施，只有这样，基于市场的措施才能对国际航运温室气体减排的效率有促进作用。

　　在将来确定的基于市场的措施中，不仅要保证措施本身的科学合理，还应注重措施的公平性，避免出现背离环境正义、造成竞争扭曲的情况；此外还要明确基于市场的措施是对船舶能效规则的补充，而非国际航运减排措施的唯一主角；时刻注意基于市场的措施的效果变化，并继续积极探索更多可用于推进国际航运减排的措施。

　　本文认为，当前虽不能立即明确基于市场的措施方案，但也不等于国际航运减排要就此止步。实际上，温室气体减排的最大关键在于技术进步。[41]若能够有效促进减排技术的研发和使用，促进清洁能源相关技术的进步和推广，则必然会对减排造成积极的推动效果，因此各国国内以及国际之间不妨先从刺激技术发展与相关的国际合作等方面入手，推出国内的减排技术促进相关政策、建立法律制度，通过国际合作协议进行减排技术的交流与合作。此外，虽然发达国家和发展中国家的巨大差异不利于基于市场的措施的形成，但从反面思考，由于当前发展中国家在温室气体减排上有更大的潜力，而发达国家拥有先进的减排技术，若加强发达国家与发展中国家的合作、将先进的减排技术用于发展中国家的减排，则比起各自为政的情况，南北合作会大大提高整个航运业的减排速度，是值得关注的全球航运减排的新突破点。