强制、平等适用原则与CBDR-RC原则的脱离

　　第2章国际航运温室气体减排立法中存在的问题分析

　　2.1强制、平等适用原则与CBDR-RC原则的脱离

　　CBDR-RC原则是UNFCCC中规定的5个基本原则之一，是国际航运温室气体减排法律制度应当遵循的基础原则。[19]如同上一章所述，MEPC确立的国际航运温室气体减排法律原则中，“强制、平等适用于所有船旗国”的原则出现了与CBDR-RC原则的偏离，这一偏离将可能导致法律制度难以满足环境正义的要求。

　　CBDR-RC原则的合理性是要求国际航运温室气体减排法律制度服从这一原则的重要原因。由于发展中国家的排放不断增长，2009年前后，国际上开始出现对CBDR-RC原则在新排放形势下的合理性的质疑。因此，在讨论国际航运温室气体减排法律原则与CBDR-RC原则脱离的弊端之前有必要重申CBDR-RC原则在当前排放形势下的合理性。

　　2.1.1 GBDR-RG 原则

　　CBDR-RC原则主要规定了各国在采取措施保护气候系统方面的责任问题。

　　全面地说，CBDR-RC的关键词应当包括“共同”、“区别”以及“自身能力”.

　　在许多文献中，多数的观点是：由于气候变化影响的全球性，因此各国皆有责任，此为“共同责任”;而“区别责任”则是基于发达国家的历史排放；至于“自身能力”则常常被忽略或一笔带过。“共同责任”和“区别责任”受到过多关注、“自身能力”却被忽视的情况，与公约制定当时的历史情况是有关联的。

　　公约制定之时，由于发达国家的历史排放构成大气中人为温室气体总量的大部分,发展中国家认为发达国家相对发展中国家在温室气体减排上负有历史责任，应当首先进行减排，并坚持要在公约中写明。经过一番矣协，该要求最终以文本的形式出现在公约中。[21]大多数文献在对CBDR-RC原则进行分析的时候都从发展中国家的角度出发，认为这一原则是发达国家履行其历史责任导致的；在国际谈判中，也有发达国家基于这一点，认为公约制定以来发展中国家的排放与日俱增，发达国家的历史责任也承担完毕，发达国家和发展中国家的区别责任随事态变化己经不具有合理性，以此要求发展中国家与发达国家同样承担责任。[22]

　　本文认为，CBDR-RC原则作为UNFCCC中明文规定的一条原则，属于国际条约的范畴，应当适用《维也纳条约法公约》的相关规定进行解释。根据《维也纳条约法公约》第31条和第32条，在解释条约时首先应当依其上下文和条约的目的、宗旨的通常意义，进行善意的解释；仅当依据第31条解释仍意义难以明确或结果显属不合理时，得使用解释之补充资料，包括条约的准备情况和缔约情况。[23]因此，抛开条约文字含义，直接、完全依据缔约时部分国家的立场观点来对条约进行解释的做法是不可取的。

　　综上，本文有以下看法：

　　第一，对于CBDR-RC原则，应当首先从该原则的所有字面意义出发，以公约的目的和宗旨为辅助进行理解。并且，在字面意义己经足够得出明确、合理的解释时，不应将公约缔约时的某些情况作为解释的理由，至少不能作为解释的主要理由。因此，在理解CBDR-RC原则时忽略“自身能力”这一关键点的做法，以及全部按照缔约当时发展中国家的诉求来解释原则含义的做法，是存在偏颇之处的。

　　第二，CBDR-RC原则是在UNFCCC中以国际公约形式明确的、作为国际应对气候变化措施的基石而存在的法律原则。因此，在建立国际应对气候变化的法律机制时应当注意贯彻CBDR-RC原则，而不是将这一原则弃置不顾。CBDR-RC原则不但是各国共同签订UNFCCC时的意愿，也是各国按照公约开展温室气体减排活动的基础。

　　当前国际上出现就CBDR-RC原则理解的分歧，不仅因为目前缺乏针对UNFCCC的有权解释组织，也因为CBDR-RC原则承载着法律、伦理和政治的多重含义。在对CBDR-RC原则进行理解时，各国可能从本国的利益角度出发进行解释，选择性地忽略了这一原则所具有的“法律原则”的属性，由此导致忽视这一原则的价值取向问题。[24]

　　本文认为，有必要从法律原则的角度对CBDR-RC原则进行分析，阐明CBDR-RC原则的合理性，再在此基础上说明国际航运温室气体减排法律制度脱离CBDR-RC原则的弊端。

　　2.1.2 GBDR-RC原则的合理性

　　本文中，CBDR-RC原则以国际应对气候变化法律之原则的形象出现，因此也仅从法律的角度对CBDR-RC原则进行剖析。

　　本文以环境正义的要求对CBDR-RC原则进行分析，认为在当前及以后相当长的一段时间内，CBDR-RC原则都能够守护国际应对气候变化制度包括减排制度的公平性，具有长期的合理性。

　　（1）环境正义

　　国际应对气候变化法律制度属于国际环境法的范畴。国际环境法中，“公平”与“环境正义”息息相关。从法律的角度，以罗尔斯的正义论为基础，环境正义意味着“环境利益和环境负担的公平分配”.[25]环境利益的公平分配，指主体有权公平地从环境中受益，具体体现在能够有效参与环境相关的决策、享受清洁环境带来的利益等不同方面。

　　环境负担的公平分配，不仅包括环境破坏造成的不良影响的公平分配，也应包括为改善环境所需要的成本的公平分配。因此环境负担的公平分配不仅意味着主体不应被迫承受不合理的环境负担，在某种程度上也意味着主体应当承受合理的环境负担。

　　环境正义又可分为环境代际正义和环境代内正义。环境的代际正义指环境利益和环境负担在当代人和后代人之间的公平分配；环境的代内正义则指环境利益和环境负担在同一时期的不同主体之间的公平分配。

　　（2） “共同”、“区别”以及“自身能力”

　　在CBDR-RC原则中，主要的关键词包括“共同”、“区别”以及“自身能力”.要解释CDBR-RC原则的合理性，需要对“共同责任”、“区别责任”以及“自身能力”所导致的责任进行界定。

　　以环境正义进行分析，共同责任的法理基础符合“环境代际正义”的要求：基于当代人与后代人之间公平分配环境利益和环境负担的考虑，世界各国乃至各国的公民个人皆肩负为后代人保护其所应有的资源和良好环境的责任，因此存在“共同责任”.本文认为，从法律的角度，“共同责任”并非完全由于气候变化影响的全球性，而是从更深层次的意义上，从环境代际正义的角度出发，所有当代人都应当为后代人担负起保护环境的责任。比起“气候影响的全球性”,“对后代人的责任”也许更有利于唤起当代人的使命感，也更容易让各国团结一致，携手应对气候变化。

　　“区别责任”的基础则是“环境代内正义”.国际环境法中，国家是主要的参与主体，因此国际环境法语境下的环境代内正义主要指国家之间的环境利益和环境负担的公平分配，而目前的国际社会中受关注的核心主要是环境负担在发达国家和发展中国家之间的公平分配。根据环境代内正义，环境利益和环境负担在同一时期的不同主体之间应当公平分配。就环境负担而言，各国应担负起改善环境的责任，在减排法律制度中则表现为减排的责任。基于环境负担的公平分配，首先，减排责任应当与各国造成的环境影响程度相适应；其次，减排责任应当与各国的能力相适应。各国造成的环境影响不仅包括当前排放的影响，也包括历史排放的影响；各国的能力即各国的“自身能力”,即以科学技术、经济实力等为核心的减排、应对气候变化等方面的能力。因此，“区别责任”实际上包括两部分的区别责任，一是由于各国排放不同而导致的区别责任，一是由于各国减排、应对气候变化等能力不同而导致的区别责任。

　　“自身能力”实际上要求的是“减排负担与减排能力相适应”的分配结果。

　　现实的情况是，发展中国家与发达国家之间存在技术水平和经济能力上的巨大差异。发展中国家普遍较为贫穷落后，对经济发展有强烈需求，但是生产技术水平不发达，导致单位生产排放大量的温室气体；而就这些温室气体排放承担责任时，比起发达国家，由于技术水平、经济实力不足，承担同等的减排责任将对发展中国家的经济发展产生更大影响。[26]若不考虑发展中国家的实际情况，仅根据各国排放来决定发展中国家的减排负担，则将大幅减缓发展中国的可持续经济发展，贫穷、经济落后等限制发展中国家当代人合理需求的问题得不到解决，形成“为后代人利益过度限制当代人需要”的情况，不利于代际正义的实现。

　　此外，根据UNFCCC的宗旨和目的，在当前气候变化愈演愈烈、减排迫在眉睫的情况下，各国应当团结一致、各尽所能进行减排。发达国家占有技术、资金等多方面的优势，是减排能力较强的国家，应当承担起与自身能力相符的责任，并向发展中国家伸出援手；发达国家之间和发展中国家之间也应当根据自身的能。

　　力承担起相应的责任，并在承担责任的过程中互相帮助。

　　（3）小结

　　综上，笔者认为，作为法律原则的CBDR-RC原则所指向的情况应当是：所有缔约国对保护气候系统皆应承担责任，但是具体责任的分配不能一概而论，应当根据各国的排放情况和自身能力进行。历史责任只是排放情况中的一个因素，与此相比，自身能力对各国的具体责任承担应当产生更深刻的影响，因此，应当注重CBDR-RC原则中的“自身能力”,保证减排负担的公平分配。

　　在承担保护气候的责任的同时，应当注意的是当代人的合理需求不应受到限制；其中，处于优先地位的应当是贫困人群脱离贫困需求。[27]并且，发展中国家的可持续经济发展从长期而言有助于提高其减排能力以及应对气候变化的能力，因此，发展中国家应当优先发展可持续经济。

　　因此，即便是目前发展中国家的排放不断增加的现在，根据环境正义的理论，CBDR-RC原则在应对气候变化的立法中仍然能够帮助维护整个立法的公平性。

　　由于CBDR-RC原则中区别责任的重要原因是各国能力的差异，而发达国家与发展中国家之间的差距将长期存在，因此CBDR-RC原则将长期发挥作用，并且“区别责任”也可能基于各国的能力变化有不同形式的表现。

　　2. 1. 3脱离CBDR-RC原则的弊端。

　　如前述，在当前发展中国家排放日益增长的形势下，CBDR-RC原则本身的合理性并没有丧失；不仅没有丧失，在发达国家减排技术高度发达、有余力而无处施展的时候，应更加强调CBDR-RC原则，呼吁发达国家与发展中国家通力合作，共同努力，争取达到UNFCCC的减排目标。

　　如果坚持脱离CBDR-RC原则，只注目于国际航运本身的特殊性，使国际航运温室气体减排的立法完全遵从“强制、平等地适用于所有船旗国”的不优惠待遇原则，可能出现以下几个问题：

　　首先，完全坚持不优惠待遇原则、脱离CBDR-RC原则，将造成国际航运温室气体减排立法与UNFCCC所确立的全球应对气候变化法律框架的不协调，不利于维护全球应对气候变化措施系统的一致性。UNFCCC作为全球应对气候变化的基石，是在各国一致的基础上达成的国际公约，代表各国在全球应对气候变化措施当中的统一意志，这些意志应当得到一切有关全球应对气候变化立法的尊重，包括国际航运温室气体减排立法的尊重；作为全球应对气候变化措施的一个分支，国际航运温室气体减排立法在注重其自身特殊性的同时，也应当注意维护全球应对气候变化措施整体的一致性。

　　其次，在国际航运温室气体减排中坚持不优惠待遇原则，将造成全球国际航运范围内发达国家与发展中国家的减排负担分配不公的问题。发展中国家承担过重的航运减排负担，不仅导致国际航运温室气体减排立法偏离环境正义的要求，也将造成国际航运范围的竞争扭曲，与国际航运温室气体减排法律原则中的“限制或最小化竞争扭曲”相背离。

　　再次，使发展中国家在国际航运减排上承担过重的减排负担，不利于全球温室气体减排。国际航运被誉为最有环境效益的交通运输方式。国际航运的温室气体排放相对于其他高排放的行业如电力、钢铁行业而言，是较少的。若执行强制、统一的减排标准，则各国尤其发展中国家为达到国际航运减排的强制要求、保证本国国际航运事业的正常运行，势必要增加在国际航运减排方面的投入；为此，有可能分散电力、煤炭等其他碳排放更高的行业的减排精力，导致在温室气体减排总体上同等减排投入只获得更小的减排效果，就全球减排进度整体而言可谓“得不偿失”,也与国际航运温室气体减排原则中有效减少全球温室气体排放的原则不符。

　　因此，笔者认为在国际航运温室气体减排法律中，应当承认CBDR-RC原则，将其作为国际航运温室气体减排法律的指导原则，在国际航运温室气体减排法律制度中体现CBDR-RC原则，根据不同国家的实力，实行合理的区别责任，而不是单纯强调航运特殊性而采取一刀切的“强制、平等”原则。

　　同时，笔者认为，在国际航运的温室气体减排法律制度中承认CBDR-RC原则并不等于在一切国际航运有关的温室气体减排具体措施当中都要贯彻CBDR-RC原则，若如此，则是无视国际航运的特殊性，将CBDR-RC原则生搬硬套，结果可能无益于国际航运的温室气体减排。如，在国际航运温室气体减排立法中，船舶能效规则的有关规定贯彻了不优惠待遇原则；但是作为一种标准工具，船舶能效规则采用国际统一的标准不仅是国际航运的特殊性要求，也是这一工具本身的性质要求。并且，船舶能效规则中实施不优惠待遇，不表示在其他的减排措施如基于市场的措施、技术合作与技术转移的机制中也要采取不优惠待遇原则，相反，这些减排措施中必须突出CBDR-RC原则，以使为实施国际统一的船舶能效规则而承担不合理负担的发展中国家得到公平的补偿，矫正发展中国家在航运温室气体减排中的弱势地位，帮助发展中国家提高减排技术水平和可持续经济发展水平，使国际航运温室气体减排法律制度在整体设置上达到公平、效率的要求。